Op zoek naar samenhang

Is ‘het huis van Thorbecke’ in de komende eeuw houdbaar? Nee, zo meent Bram Peper in een spraakmakend essay dat hij gedurende het reces schreef als ideologisch fundament van Paars II. Hans Wiegel mocht het van premier Kok niet lezen. De Groene kreeg wel ministeriële permissie voor een verkorte weergave.

HET ZIT NIET MEE met Paars II. Geen droomstart, zei Wim Kok vol zelfspot over de eerste maanden. Een heuse kabinetscrisis, na ruim negen maanden, is ook niet niks. Volgens sommigen ging het om niks, volgens anderen was een wel héél bijzondere specerij uit de keuken van Kok geroofd. De mensen in het land gingen schouderophalend aan deze Haagse perikelen voorbij. Hoewel weinigen warmliepen voor Paars II hoefde het kabinet van diezelfde mensen ook niet weg. Paars II is zó gewoon dat het niet opvalt dat er in nauwelijks één jaar veel in gang is gezet, c.q. afgerond.
Geen droomstart, dan maar een doorstart, na enkele weken van informatie. Inmiddels hapert de doorstart. Incidenten en stotterende dossiers kleuren het beeld. Een vracht aan beleid lijkt niet te worden opgemerkt. Toch is er - iedereen weet ’t, iedereen voelt ’t - wat met Paars II aan de hand. Machtsbalansen tussen de dragende partijen zijn anders, onevenwichtiger geworden. Het uitkristalliseren van leiderschapswisselingen vergt tijd. Wat er precies aan de hand is, valt moeilijk scherp aan te geven.
De interessante vraag is natuurlijk in hoeverre het rafelige beeld van Paars II een uitdrukking is van meer structurele factoren en bewegingen in politiek en maatschappij. Dat er meer aan de hand is dan een toevallige samenloop van incidenten en humeuren staat voor mij vast. Het daaruit voortvloeiende gevoel van ongemak heb ik - een oude afwijking volgend - omgezet in dit essay, dat naar ik hoop enige herkenning oproept en op zijn minst een bijdrage wil zijn aan het politieke gesprek. Want, zoals ik mijn bijdrage aan het referendumdebat In eerste termijn) in de Eerste Kamer afrondde: ‘Laten we zelf in onze zeilen blazen’ (S.J. Lec).
Analyse en actie liggen dichter bij elkaar dan velen denken. De centrale rol en functie(s) van de overheid - kort te typeren als het in stand houden en verbeteren van de sociale en democratische rechtsstaat - zijn de laatste jaren door tal van ontwikkelingen steeds zwaarder en belastender geworden. Het openbaar bestuur - de formele, instrumentele en normatieve uitdrukking van het publieke domein, de concrete belichaming van de democratische rechtsstaat - staat onder druk van een aantal ingrijpende maatschappelijke ontwikkelingen. Ontwikkelingen die zich opeenhopen - bijvoorbeeld individualisering, informatisering, europeanisering - en die (de arrangementen van) het politieke stelsel onder zo'n druk zetten dat vernieuwing en aanpassing dringend noodzakelijk zijn. We bevinden ons in een overgangstijdperk, op weg naar verhoudingen waaraan we zelf samenhang en richting zouden moeten willen geven. Terwille van de houdbaarheid van ons democratisch bestel zoals wij het kennen, terwille van de vitaliteit van onze democratie is het zaak deze ontwikkelingen goed te doordenken en de implicaties ervan te benoemen en te verwerken in beleid.
Door tal van maatschappelijke ontwikkelingen - te denken is in eerste instantie aan de culturele en sociale emancipatie van burgers, de informatietechnologische revolutie en de globalisering van economische verhoudingen - zijn voor burgers veel zaken binnen handbereik en veel personen (waaronder autoriteiten) binnen het gezichtsveld gekomen. Burgers hebben in materieel en immaterieel opzicht aanzienlijk meer in hun mars dan enkele decennia geleden. Overheid en gezagsdragers zijn letterlijk en figuurlijk dichterbij gekomen. Daarnaast zijn burgers - in de bekende, vermoeide en sleetse bewoordingen - kritischer, oplettender en mondiger geworden.
Het (willen) hebben van zeggenschap over de eigen situatie is praktisch een algemene ambitie, een norm geworden. In die zin heeft zich - in elk geval in een groot deel van wat wij de westerse wereld noemen - een breed politiek en sociaal democratiseringsproces voltrokken. Met overigens nog grote verschillen, bijvoorbeeld al binnen Europa, voor wat betreft diepgang.
Voor de overheid in ons land heeft dit er onder meer toe geleid dat haar gezag niet langer vanzelfsprekend is of als vanzelfsprekend wordt aanvaard. Gezag moet meer en meer worden verworven, verdiend. De legitimiteit van het overheidsoptreden staat in heel veel gevallen onder (permanente) druk, de overheid moet zich verklaren, moet verantwoording afleggen. Burgers hebben - met de schaalvergroting van hun eigen bereik - méér dan voorheen de neiging de overheid serieus aan te spreken op enerzijds kwalitatief hoogwaardige diensten en voorzieningen en anderzijds op een herkenbare betrokkenheid bij noden en ongemakken.
Deze sociale, culturele en politieke democratisering heeft de lijn naar de overheid, vanuit de burgers gezien, directer gemaakt en de afstand tot de overheid verkort. De zogenaamde kloof tussen burger en overheid is ook een cultureel en democratisch probleem van de politici en gezagsdragers zelf.
TOT HET EINDE van de jaren zestig kreeg de verhouding tussen overheid en burgers vooral vorm via organisaties die zich tussen overheid en burgers ophielden. De leiders van die organisaties werden beleefd als leidsmannen, al dan niet door de achterban gekozen. Voor de burgers zowel als voor de overheid gaven deze institutionele arrangementen een hoge mate van zekerheid over maatschappelijke verhoudingen en processen. De voorspelbaarheid van het Individuele en collectieve) gedrag was - ook in het publieke domein - groot.
Geleidelijk echter zijn die vaste vormen verdwenen. Verbindingen, sociale bindingen, worden meer en meer aangegaan op eigen voorwaarden, in een eigen, veelal overzichtelijk en soms vluchtig sociaal domein. Er is een groei geweest naar een samenleving van, voor en door burgers (de civil society), die de belichaming is van de sociale en politieke democratisering die hierboven is genoemd. Deze ontwikkeling betekende het einde van de zekerheid en de voorspelbaarheid die oorspronkelijk zo kenmerkend waren voor onze (bestuurlijke) samenleving. De veelbesproken individualisering van mensen, gevoegd bij de horizontalisering van verhoudingen, geeft de bundeling van krachten in collectieve acties doorgaans een kortstondig karakter mee. Duurzaam getinte mobilisatie vergt in ons type samenleving een strakke organisatie die in culturele zin meestal haaks staat op de culturele bagage van de burgers. Fundamentalisten houden zich in Nederland in de marge op, of zonderen zich af.
De moderne communicatiemiddelen en informatietechnologische faciliteiten zijn inmiddels beslissend geworden voor snelle en massale mobilisatie van de publieke opinie. Naar hun aard zijn ze kortstondig en hevig. De moderne media zijn uiteraard een duurzaam gegeven met fascinerende en te doordenken gevolgen. Zo maken media de macht en de machtsbronnen zichtbaar. Door de potenties - in termen van spreiding van kennis - én door de onmeetbare mogelijkheden van uitwisseling en contact tussen (groepen) mensen, democratiseert de macht op een niet-institutionele en min of meer informele wijze. Macht of veronderstelde macht wordt zichtbaar gemaakt, toont zich in al haar (on)macht, macht wordt verkruimeld en soms weer uitvergroot.
In een dergelijke maatschappelijke configuratie zijn andere vormen van leiderschap en communicatie noodzakelijk. Juist in meer horizontale verhoudingen is er een welhaast structurele ruimte voor leiderschap, voor het geven van richting Visie), om het anders te zeggen. Tegelijkertijd is er - tegen de achtergrond van onze culturele traditie - een structureel tekort aan leiderschap. De ruimte en het tekort bieden mogelijkheden voor zowel een gezocht (gewild) als een opgelegd (bijvoorbeeld door de omstandigheden) leiderschap. Hoewel Nederland op dit terrein niet overbedeeld is, dringen zich verschillende typen (en namen) op: Lubbers, Kok, Van Mierlo, Bolkestein.
Omdat de verbinding tussen leiderschap (stijl, visie, identificatie) en de overheid in ons politieke systeem broos is, komt het maatschappelijk leiderschap van de overheid in deze nieuw gegroeide situatie niet langer als een vanzelfsprekende en bepalende factor over. De maatschappelijke binding die nog niet zo lang geleden uitging van het overheidsoptreden - in de zin van een gezaghebbende toedeling van waarden - is langzaam maar zeker verschraald. Het gezag van de overheid (en de politiek) is in die situatie steeds minder een vanzelfsprekendheid geworden. Macht wordt gedeeld, andere overheden worden partner, (groepen) burgers zijn een zelfstandige factor. Men kan het ook zo zeggen: de door de politieke democratie gewenste (sociale) democratisering maakt de verwevenheid tussen beide groter en de politieke democratie minder zichtbaar.
In een aldus horizontaliserende samenleving betekent dit niet alleen dat de overheid reden heeft om zich te bezinnen op haar rol en positie in de samenleving. Ook voor de burgers zelf bracht deze ontwikkeling onzekerheden met zich mee. De burgers zoeken als het ware naar een nieuwe taal om binding en betrokkenheid, om samenhang en richting gestalte te geven.
DE NETWERKSAMENLEVING die zich met de horizontalisering van maatschappelijke verhoudingen ontwikkelt, lijkt in snel tempo de bepalende factor te worden in het denken over bestuurlijke verhoudingen. Zowel tussen bestuurlijke organisaties als binnen organisaties zien we hier uitingen van. Het ziet ernaar uit dat we hier te maken hebben met een fundamentele sociaal-culturele trend: een omslag van hiërarchie naar zelfgekozen leiderschap, van bevelsgerichtheid naar onderhandelingsgerichtheid, met een blijvend effect op de wijze waarop de overheid inhoud wil geven aan het beginsel van de democratische rechtsstaat.
Sociaal-cultureel onderzoek wijst uit dat in ons land het vertrouwen in overheid en politiek min of meer constant blijft. Het institutioneel vertrouwen - dat internationaal vergeleken overigens hoog scoort - evenzeer. Echter, het vertrouwen van de burger in de overheid is niet als vanzelf gegeven. Het wordt sterk bepaald door de mate waarin de overheid erin slaagt maatschappelijke problemen op te lossen of - beter nog - vóór te zijn. Ook de wijze waarop de overheid maatschappelijke problemen aanpakt, is van invloed op het vertrouwen dat in de overheid wordt gesteld. Dat de eisen die worden gesteld nogal eens tegenstrijdig zijn, compliceert deze eis aan de overheid.
Soms wil men de overheid op grote afstand houden, dan weer moet de overheid optreden. Door onhelderheid over verantwoordelijkheid, sturing en regie van de overheid is er - als het er écht op aankomt, als het spannend wordt - een kloof ontstaan tussen norm en feit. Burgers weten daardoor niet goed waar ze aan toe zijn, of hullen zich calculerend in quasi-onwetendheid. Verwachtingen worden vaak niet waargemaakt, soms alleen al omdat zij zich op het verkeerde adres - de overheid - richten.
Omdat overheid en politiek niet goed weten te definiëren wat al dan niet terechte aanspraken zijn, wijzen media, als voertuigen van de Veronderstelde) publieke opinie, in toenemende mate op bovengenoemde lacunes. Het is uiteraard hun democratische taak om daarop te wijzen. Zij geven stem aan opgewekte of werkelijke gevoelens van onbehagen. De massaliteit van de media en de hoge ritmiek en frequentie zorgen voor een constante nervositeit in vooral de politiek. De message is die van de massa geworden.
In deze zin is de ontwikkeling van de netwerkmaatschappij óók te interpreteren als een zekere terugval naar een als wat 'ouderwets’ te betitelen situatie. Want modern is: georganiseerd, zichtbaar, transparant, afrekenbaar en openbaar. Moderne eisen van controleerbaarheid en voorspelbaarheid worden door de huidige trend echter onder stevige druk gezet. Dat is hinderlijk voor burgers en dat stelt de overheid - van wie een adequate reactie en liefst een optimale anticipatie wordt verwacht - voor grote problemen. Het vertrouwen komt op het spel te staan. Overheid en politiek zullen zich zó moeten inrichten dat tegelijkertijd recht wordt gedaan aan de geschetste, onomkeerbare maatschappelijke ontwikkelingen, als aan het uitgangspunt van een presterende overheid die activiteiten onderneemt en diensten verleent die het vertrouwen van burgers kunnen verwerven. Maatregelen die het probleemoplossend vermogen van de overheid kunnen versterken, moeten daarbij vergezeld gaan van een realistische bepaling van de eigen, soms beperkte mogelijkheden van de overheid.
De ondoorzichtigheid van de publieke taakverdeling (waar zit de macht, bij wie moet je zijn, wie kun je waarop afrekenen, waar zijn checks and balances bij de uitvoering van besluiten en maatregelen?) lijkt - in onze 'volle’ democratie - te leiden naar een zeker democratisch tekort, te zien in termen van competentie, moed, visie, verantwoording en wil van het democratisch-politieke systeem. En weerbare burgers zoeken inmiddels ook een weerbare overheid.
Hier geldt dus dat de overheid als het ware in een spagaat terecht is gekomen: de antwoorden op de horizontalisering (pro-activiteit, interactiviteit, partnerschap) staan in wezenlijke spanning met de handhaving van de claim - waar het om essentiële samenlevingstaken gaat - op het primaat van maatschappelijk inrichting en het doen van normatieve, richtinggevende uitspraken. Ministers worden immers wel op alles aangesproken. Die spanning leidt tot veel wrijvingswarmte, publiek ongemak en publieke en politieke onvrede.
HET ZAL ER IN de komende jaren vooral om moeten gaan om nieuwe vormen van controle, toezicht en democratisering te ontwikkelen die recht doen aan de eisen van zeggenschap, betrokkenheid en normstelling, maar die tegelijkertijd verantwoordelijkheden - en de verwachtingen die burgers en instellingen daaraan mogen verbinden - helder maken.
De opvatting dat de overheid niet alles zelf kan - als die gedachte ooit al serieus is genomen - heeft inmiddels de status van vermoeide gemeenplaats gekregen. Hoewel nog te bezien staat of de overheidsmacht de afgelopen decennia zo sterk is teruggelopen, is zij in ieder geval wel ideologisch sterk gerelativeerd. De emancipatie van burgers en maatschappelijke organisaties, de gegroeide concurrentiekracht van andere maatschappelijke domeinen, de oplopende snelheid van maatschappelijke processen en de toenemende complexiteit vanmaatschappelijke verhoudingen hebben daaraan bijgedragen. Ook komen hier de complicerende effecten van het begrip 'ontgrenzing’ in beeld.
In dit besef en in reactie op de filosofie van de maakbaarheid van de samenleving, die - in het voetspoor van de door verschillende politieke stromingen ingerichte verzorgingsstaat - lange tijd prominent was, is een minder intensieve en ambitieuze overheidsrol op de agenda gezet. Dit betekende onder meer het opwaarderen van de beginselen van de markt en het (nieuwe) particulier initiatief, uitbesteding, verzelfstandiging, privatisering, sociale vernieuwing, zelfbeheer, decentralisatie en dergelijke.
Binnen overheidsorganisaties zelf ontstond de oriëntatie, de beklemtoning van bedrijfsmatig werken, waarbij het publieke en politieke aspect concurrentie kreeg van eisen van doelmatigheid en doeltreffendheid. Maar, zoals gezegd, tevens klonk en klinkt de roep om een aanwezige overheid - vooral als zij nodig wordt geacht - en om daadkrachtig bestuur niet minder luid. De afnemende (morele) interventiemacht van de overheid wordt geconfronteerd met een toenemend beroep van burgers op de overheid, zeker als hun eigen (wisselende) belangen in het geding zijn; de bal wordt in veel gevallen weer bij de overheid gelegd. In die situatie ontstaat een aantal contradicties waarmee de overheid zichtbaar worstelt.
IN DE VERTROUWENSRELATIE tussen parlement en kabinet staat het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid centraal. Ministers zijn het parlement informatie en verantwoording schuldig over alles wat zij - en hun ambtenaren volgens hún opdracht - doen en laten (Grondwet). De vertrouwensregel is het fundament van het democratisch bestel, dat echter in toenemende mate in discussie komt. Immers, tal van gebeurtenissen spelen zich af buiten het gezichtsveld van ministers, terwijl de verantwoordelijkheid daarvoor bij hen berust (de parlementaire-enquêtecommissie Vliegramp Bijlmermeer is hier illustratief). Zo kunnen relatief bescheiden missers tot ernstige repercussies leiden, temeer omdat, zoals eerder opgemerkt, de versnelling, onthulling en vergroting door de media, de wel of niet falende overheid in de huiskamer brengt. Die missers zullen logischerwijs toenemen naarmate het recht op en het gevoel voor het detail groeien.
Een dergelijk risicoprofiel van de overheid is mede het gevolg van het feit dat trends en ontwikkelingen elkaar in snel tempo afwisselen. We leven in wat wel een 'hooggekoppelde’ samenleving wordt genoemd, waarbij grenzen zijn gesteld aan wat te voorzien en rationeel te benaderen is. In die zin is onze hoogtechnologische samenleving een risicosamenleving en in hoge mate kwetsbaar door de enormiteit van samenhangen en ketens die de praktische gang van zaken in de samenleving in hoge mate bepalen.
Tegen de achtergrond van deze overwegingen en inzichten is de slotsom van praktisch elke exercitie op dit punt dat de formele ministeriële verantwoordelijkheid feitelijk niet of niet geheel kan worden waargemaakt en in toenemende mate fictief is. Ook wordt dikwijls één minister aangesproken en niet het collectief, terwijl veel maatschappelijke problemen liggen op het terrein van meerdere ministers en meerdere (min of meer) autonome organisaties. Het vasthouden aan een ruime, onbegrensde uitleg van de ministeriële verantwoordelijkheid - in het politieke discours ook door mij voluit verdedigd - met tegelijkertijd het verminderen van bevoegdheden en de op-afstand-plaatsing van overheidstaken, blijkt in de politieke praktijk een moeilijk te hanteren combinatie. De feitelijke interventiemogelijkheid neemt af, terwijl de behoefte van burgers om betrokken te worden bij besluitvormings- en beleidsprocessen toeneemt. Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid dient, voor zover het aantoonbaar falen van de ambtenaar of de ambtelijke leiding onder directe verantwoordelijkheid van de ministers betreft, congruent te zijn met de tucht van de sancties die toegepast moeten worden. Dat houdt ook de mogelijkheid in van een tijdig ingrijpen van de minister als hij aanwijzingen heeft dat het niet goed gaat. Daarbij dient de rechtspositie de politieke interventie in een dergelijke beheerskwestie, met andere woorden een doortastend optreden van de minister niet in de weg te staan. Deze kant van de medaille is de laatste jaren nauwelijks in beeld gebracht.
In elk geval zouden consequenties getrokken kunnen worden uit het gegeven dat wij in onze bestuurlijke verhoudingen ruimte geven aan al dan niet ambtelijke diensten en organisaties - en in belangrijke mate ook van (semi-)particulier initiatief - voor de uitvoering van overheidstaken. Het zou dan in de rede liggen ook een bepaalde foutenmarge als feitelijkheid te aanvaarden. Het politieke debat zou niet zozeer over de verantwoordelijkheid voor min of meer incidentele fouten moeten gaan, maar over de marge die als acceptabel wordt ervaren en over de vraag of bepaalde zaken al dan niet die discretionaire ruimte van de ministeriële verantwoordelijkheid te buiten gaan. Wat abstracter geformuleerd gaat het om de doordenking van de vraag of 'het huis van Thorbecke’ - met zijn vele aanbouwsels, tussenverdiepingen en achterkamertjes - op termijn wel houdbaar is.
BINNEN EEN RUIMERE beweging van globalisering oefent het proces van Europese integratie toenemende invloed uit op de beleidsvrijheid van de nationale staat, via de harmonisatie van wet- en regelgeving binnen de EU, vanwege de convergentie van wet- en regelgeving als gevolg van concurrentie in de EU en door anderszins toenemende internationale vervlechtingen door het vrije verkeer van goederen, arbeid en kapitaal.
Nu stelt het subsidiariteitsbeginsel binnen de EU wel algemene grenzen aan de taken die op internationaal niveau terecht kunnen komen, maar de taakverdeling die feitelijk tot stand komt lijkt de resultante te zijn van een politiek-ambtelijk krachtenspel. Tegen deze achtergrond is het van belang te bezien welke verder weg liggende perspectieven er zijn die van betekenis kunnen zijn voor de nationale beleidsruimte. Invalshoek daarbij is - als fundament en symbool van optimale nationale ruimte - de bestendigheid, de zeggingskracht van de nationale Grondwet.
Drie aspecten zijn daarbij met name van belang: de bestuurlijke gelaagdheid van Nederland, de toekomst van de nationale Grondwet en het perspectief van een Europese Grondwet, mede in het licht van de vooruitzichten op de wenselijkheid van het opheffen van het democratisch deficit (en wélk democratisch tekort dan wel?). Horizontalisering vraagt om maatschappelijk en politiek leiderschap. Wie die handschoen niet ziet en oppakt, werkt mee aan wat wel 'de verplaatsing van de politiek’ is genoemd. Richting, visie en leiding zijn de sleutelbegrippen in een 'volle’ democratie. Persoon en beweging, persoon en institutie (partij) worden meer en meer met elkaar vereenzelvigd. Authenticiteit, expressiviteit en het vermogen om te communiceren zijn belangrijke ingrediënten die vragen om een rechtstreekse democratische uitspraak van burgers. Ook hierin past de dualisering van het politieke systeem. Trouwens, de turbulenties die zich op politiek-staatkundig terrein voordoen - sommige onderwerpen hebben al een lange geschiedenis - illustreren mijns inziens de overgangssituatie waarin ons politiek systeem zich bevindt. Ik voorspel dat deze turbulenties de voorbode c.q. de expressie zijn van ingrijpende veranderingen die één gemeenschappelijk kenmerk hebben, namelijk de noodzaak om te zoeken naar een directe verantwoordingsrelatie tussen het volk en zijn vertegenwoordigers.
De noodzaak om met visie en leiderschap ons politieke systeem - in de geest als hiervoor aangeduid - te veranderen, wordt nu misschien te veel aan ons oog onttrokken omdat onze samenleving al vele jaren op tal van materiële fronten de wind mee heeft en niet serieus bedreigd wordt. De politiek wordt dus - behoudens in het geval van incidenten - niet daadwerkelijk op systeem-bestendigheid getest.
Met de horizontalisering - een vorm van machtsdeling en machtsversluiering - verspreidt zich de verantwoordelijkheid. Een niet gering nadelig effect is dat burgers minder goed (kunnen) weten en zien wie waarover gaat. Evenzeer veranderen organisatievormen van burgers zich. Zonder te stellen dat in voorbije tijden een groot deel van de bevolking politiek actief was via politieke partijen - dat zou een verkeerd beeld zijn, want het lidmaatschap beliep circa tien procent van het electoraat - kan wel worden vastgesteld dat politieke partijen vroeger een onderdeel vormden van een breed vertakt systeem van levensbeschouwelijke zuilen; dat brede systeem als zodanig was wel de politieke uitlaatklep voor velen.
Juist op dat punt heeft een fundamentele wijziging plaatsgevonden die het politieke systeem indringend heeft beïnvloed. Omdat de meeste politieke organisaties hun maatschappelijke basis zijn gaan missen, wordt de politiek meer en meer bedreven door een verzelfstandigde groep. De binding van die groep met maatschappelijke groeperingen is veel minder vanzelfsprekend geworden, al is men er vaak naarstig naar op zoek. De voeding en voeling van de politiek - inhoudelijk en persoonlijk - leiden daar ernstig onder. De politieke vertegenwoordiging komt in de meeste gevallen tot stand via een meritocratische, competentie-georiënteerde toets door deskundigen en partijtoppers. De ontbrekende schakel met het volk wordt - vaak onbewust - als steeds knellender ervaren.
Het gevaar van deze vorm van selectie - waaraan slechts enkelen zich in het huidige systeem kunnen onttrekken door een grote populariteit - is dat de natuurlijke democratische voeding door de samenleving (de achterban van kiezers) gebrekkig is. Daardoor ontstaat het gevaar dat maatschappelijke onderstromen niet worden geregistreerd. We moeten ons terdege realiseren dat we op dit fundamentele terrein op een kruispunt van wegen staan: aanvaarden we de ontwikkeling zoals die zich nu aan ons voordoet en laten we dat min of meer op haar beloop, of kiezen we voor veranderingen in ons politieke systeem die de band tussen bevolking en vertegenwoordiging kunnen aanhalen?
Het antwoord lijkt voor de hand te liggen. Politieke partijen - de voertuigen van onze (politieke) democratie - komen momenteel steeds minder in beeld. Politieke organisaties zijn niet meer het verlengstuk van een maatschappelijke of religieuze beweging, maar zijn steeds meer een 'vereniging onder de verenigingen’. De meningsvorming en gedachtebepaling van burgers is veel diffuser geworden. Media, nieuwe media - de mogelijkheden die ICT biedt voor directe communicatie tussen burger en overheid en voor meningsvorming van 'gelijken’ kunnen moeilijk worden overschat - en one issue-bewegingen zijn in die zin concurrerend voor de politieke partijen. Sommigen menen zelfs dat meningsvorming zich vooral buiten politieke partijen voltrekt.
OOK DE EERDER GENOEMDE ruimte voor visie en leiderschap slaat op politieke partijen terug. Als de normen- en waardendiscussie vanuit de politiek niet meer of onvoldoende als belangrijke opdracht wordt gezien, als de politiek de samenleving geen 'sense of direction’, soms een 'sense of urgency’, kan aanreiken, dan verliest de politiek - met als dragers: de politieke partijen - veel van haar reeds bescheiden aantrekkingskracht. Het verschralen van die politieke functie - volgens sommigen nu al niet meer dan een rekruteringsmechanisme voor politieke functies - doet mensen zich van de politieke partijen afkeren.
Politieke partijen zitten al met al in ernstige problemen: in ledenaantallen, in participatie van de leden en in de kwaliteit van kernfuncties in de sfeer van mobilisering, rekrutering en programmering. De conventionele politieke organisatievorm staat door deze langjarige ontwikkeling serieus onder druk; andere vormen van democratische betrokkenheid komen op. Met de dreigende marginalisering van de politieke partijen is geenszins gezegd dat de behoefte van burgers aan maatschappelijke binding wezenlijk afneemt. Integendeel, burgers zoeken dat nog steeds. (Zelf)binding en maatschappelijke organisatie van en door burgers veranderen wel van vorm. De behoefte aan binding en cohesie krijgt uitdrukking in idolen, in sport, in betrokkenheid op de lokale gemeenschap, in doelgerichte organisaties. Sociaal-cultureel onderzoek bevestigt telkens weer een grote maatschappelijke betrokkenheid van burgers. Ook wijst recent onderzoek uit dat tweederde van de bevolking maatschappelijk actief is - via sport, wijkorganisaties, vakbonden, vrouwenbonden en dergelijke - en dat ook de participatie in het politiek-bestuurlijke veld weer toeneemt. In het laatste geval niet via binding aan politieke partijen, maar meer via het aanspreken van lokale politici, het bezoeken van verkiezingsbijeenkomsten of het deelnemen aan een actiegroep.
En eveneens veelzeggend is dat een meerderheid van de bevolking zich voorstander noemt van staatkundige vernieuwing. De gekozen minister-president, de gekozen burgemeester en de invoering van het referendum scoren hoog. Men kan natuurlijk - en dat doen sommigen - optimisme ontlenen aan die florerende sociale democratie van de 'civil society’, de samenleving voor en door burgers vormgegeven. Burgers lijken de politieke invulling van hun burgerschap minder prominent op te pakken. Komt daarmee het einde van onze 'party-political society’ in zicht? Is er sprake van een onomkeerbaar of een conjunctureel proces? Ik meen dat de positie van politieke partijen duurzaam onder druk zal blijven staan.
OOK IS HET EEN vraag welke factoren een rol spelen in de oorzaken van deze non-participatie in politieke partijen. De vraag is ten slotte hoe wij met een en ander wensen om te gaan: is het tij te keren, en hoe dan? Of doen we er goed aan te buigen voor de terugtred van politieke partijen en te zoeken naar nieuwe organisatievormen met het democratisch karakter van onze samenleving? Van groot belang voor deze vraagstelling is wel hoe wijzigingen in het kiesstelsel (structureel) voeding kunnen geven aan de noodzaak zich al dan niet duurzaam te organiseren in een politieke vereniging.
De sociale democratie staat er goed voor, de politieke democratie - met een stevige institutionele verankering (de Grondwet en dergelijke) - is aan revisie toe, maar wordt er vanaf gehouden door gewenning aan de verwenning. De verwenning van een redelijk stabiele sociale en economische situatie. De culturele en sociale democratisering is zó sterk ontwikkeld en in onze maatschappij geworteld, dat zich een duurzame wijziging in de verhoudingen tussen samenleving, overheid en politiek heeft voltrokken. Echter: de overheid en de politiek hebben die omslag nog onvoldoende erkend en verwerkt in ons politieke systeem, ons bestuurlijk stelsel en onze overheidsorganisatie. Nodig is derhalve het geven van richting in de huidige periode van veranderde verhoudingen. Daarin ligt ook voor het kabinet een taak en een uitdaging.
Bovenstaande is een drastisch ingekorte versie van het essay 'Op zoek naar samenhang en richting’ van minister Peper van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.