De parlementaire democratie lijkt in de problemen. De onvrede van grote maar uiteenlopende groepen kiezers is de dominante stem geworden. Partijen als Forum voor Democratie en de PVV proberen het parlementaire bestel te delegitimeren en roepen in bedekte termen op tot buitenparlementair verzet. Daarom is een wetsvoorstel aan de orde om politieke partijen te kunnen verbieden als zij zich systeem-vijandig manifesteren, omdat dat voeding geeft aan anti-democratische en anti-institutionele bewegingen in de samenleving. De gevestigde democratie moet zich daartegen kunnen verweren.
Is de nood werkelijk zo hoog? Ruim een eeuw geleden dreigde Kamerlid Arend Braat namens de Plattelandersbond dat ‘honderdduizend plattelanders klaar[stonden] om Amsterdam, Rotterdam en Den Haag, de broeinesten van [partijgedoe, elitebestuur en moreel verval], met den grond gelijk te maken’. Zijn partij werd niet verboden, maar verwierf zelfs meer aanhang, activeerde in het hele land het boerenprotest en was tot in de jaren dertig in de Kamer vertegenwoordigd.
Kijk ook even terug naar de vele buitenparlementaire bewegingen in de jaren zeventig, recent beschreven in het overzichtswerk Grote idealen, smalle marges. Rond 1980 was het gemeten vertrouwen in de democratie lager dan nu. De CPN was decennialang een anti-systeempartij, ook in het parlement. Hoewel in de gaten gehouden door de binnenlandse veiligheidsdienst, nam de partij met behoud van haar communistische agenda gewoon deel aan het parlementaire werk. Voorman Marcus Bakker groeide zelfs uit tot een breed gerespecteerd Kamerlid.
Het is niet gemakkelijk te bepalen of anti-systeempartijen een ‘Weimar’-strategie van institutionele ondergraving volgen, of met hun onbesuisde retoriek in zekere zin toch allerlei maatschappelijke onvrede politiek vertegenwoordigen.
Het antwoord van het politiek-bestuurlijk establishment op de signalen van maatschappelijke onvrede is ambivalent. Het is in deze kring wel duidelijk dat er iets ontbreekt aan de vertegenwoordigende democratie. Onderzoeker Annemarie Kok wijst er in diverse publicaties op in welke richting men het antwoord zoekt. Instituties als de Raad voor het Openbaar Bestuur, de Tweede Kamer, ministers van Binnenlandse Zaken en de Staatscommissie parlementair stelsel ijveren de laatste jaren voor allerlei vormen van ‘participatieve democratie’. Het idee is dat de democratie zich als orgaan van een zelfbewuste samenleving moet aanpassen. Het vertegenwoordigend bestuur behoort zich niet alleen te laten inspireren, consulteren en adviseren door de burgers, maar zich ook te laten terugfluiten, in een permanent circuit van participatievormen. Zo ontstaat een eigentijdse ‘meervoudige democratie’.
Dat klinkt fijn, alleen kent de grondwet vooralsnog geen ‘meervoudige democratie’. Evenmin is duidelijk wie in zo’n collectieve besluitvormingsdemocratie de verantwoordelijkheid draagt, toch een primaire eis van democratie en goed bestuur. Wat het zenuwachtige establishment hier suggereert, is dat de vertegenwoordigende democratie kennelijk niet goed functioneert en onder permanent toezicht moet worden geplaatst van wat in de literatuur ‘monitorial citizenship’ heet: de burger buiten de instituties, die het bestuur kritisch of wantrouwend volgt. Inderdaad manifesteren burgers zich tegenwoordig heel zichtbaar, in lokale initiatieven, op sociale media en in de rechtszaal. De samenleving is veel mondiger geworden. En Nederland heeft al een lange neocorporatistische traditie van een meevergaderend ‘maatschappelijk middenveld’.
Maar een institutionalisering van allerlei alternatieve democratie ondergraaft de legitimiteit en het gezag van het grondwettelijke vertegenwoordigende stelsel. Bovendien schijnt het bestuurlijke establishment het niet nodig te vinden deze alternatieve democratie heel openlijk in de politieke besluitvormingsarena te brengen. De voorbereiding verloopt tot nu toe via rapporten en interne stukken. Want democratische vernieuwing is goed voor ons, vinden de bestuurlijke commissies − net als eerder het ‘new public management’ en het neoliberalisme.
Sinds 1800 heeft er altijd een spanning bestaan tussen twee opvattingen van democratie. Enerzijds is er het klassiek republikeinse model van directe en actieve politieke betrokkenheid van alle burgers. Dat is zelfs in kleinschalige stadstaten altijd een fictie geweest, maar sinds Rousseau het verbond met het idee van een ‘volkswil’ vormt het de inspiratiebron van de voorstelling van echte, zuivere, directe democratie. Anderzijds is er het stelsel van vertegenwoordigend bestuur, dat verloopt via mandatering en delegatie en waarbij de macht wordt beteugeld door checks and balances en scheiding van machten.
Alle moderne democratieën zijn sinds 1800 tot ontwikkeling gekomen als vertegenwoordigend bestel, maar zij staan altijd onder een zekere druk van het zuiver democratische ideaal. Toch is het vertegenwoordigend bestel geen gemankeerde of onvolledige democratie. Het is een wezenlijk ander bestel, met eigen systeemeisen. En het is in moderne complexe en diverse samenlevingen de voorwaarde voor het functioneren van democratie en rechtsstaat. Democratie is in essentie een procedure om op een rechtvaardige en algemeen aanvaarde manier de maatschappelijke tegenstellingen beheersbaar te maken. Daarvoor zijn afstand, afweging en procedurele besluitvorming nodig en moet er een duidelijk aanwijsbare aansprakelijkheid zijn.
Nederland kent sinds de invoering van de evenredige vertegenwoordiging in 1917 ongeveer de meest nauwkeurige vorm van politieke representatie. Ieder maatschappelijk belang dat zich als partij organiseert en enkele tienduizenden stemmen weet te verwerven, krijgt een zetel in de Tweede Kamer. Toch gaat sinds de jaren zestig bijna elke discussie over het functioneren van de politiek over een nauwkeurigere representatie. Hardnekkig zoeken commentatoren, adviseurs en partijen die aan de ‘input’-zijde van het politieke bestel: verbeteringen in het kiesstelsel (directer, meer persoonsgericht, betere ‘afspiegeling’) om de vertegenwoordiging dichter bij de burgers te brengen. Flankerende voorstellen omringen het parlement met burgerfora en corrigerende referendumvormen, om maar te garanderen dat de volksvertegenwoordiging zich voegt naar de ‘wil’ van de burgers en voldoende de zorgen onderkent van de groepen die anders ‘afhaken’.
In feite wordt de kwestie van een goede representatie in al dit soort voorstellen van de verkeerde kant benaderd. Een parlement is geen microreproductie en geen doorgeefluik van de samenleving. Hoe responsief een vertegenwoordigend bestel ook moet zijn, het is nou juist bedoeld om op enige afstand, via procedures, overleg en afweging de spanningen tussen de idealen, wensen en belangen van groepen in de samenleving tot een aanvaardbare oplossing te brengen. Er is ruimte en tijd nodig om voorgenomen beleid uit te voeren, ondanks opiniepeilingen of tussentijdse electorale resultaten.
Het probleem van de politiek is ook niet zozeer de input als wel de zwakke ‘output’. Heel veel maatschappelijke onvrede komt voort uit de gebrekkige resultaten van de politiek. Voor burgers worden te veel zaken niet opgelost, wet- en regelgeving is slordig en tegenstrijdig en het parlement heeft te weinig greep op het overheidsapparaat en uitvoeringsinstanties. Tekorten en scheefgroei op de woning- en de arbeidsmarkt, de tegenstrijdige belangen van natuur, klimaat en economie, de structurele kansenongelijkheid en discriminatie, problemen rond opvang, migratie en integratie, de jeugdzorg, het onderwijs, de infiltratie van de criminaliteit in de samenleving en de leegloop van de provincie − deze en andere kwesties zijn al minstens twintig jaar aan de orde, zonder dat de politiek er een effectief antwoord op lijkt te hebben. Praattafels, luistertours en eindeloos draagvlakoverleg lossen geen problemen op.
Daar komt nog iets bij. Je kunt eindeloos sleutelen aan een mooiere representatie, maar dat baat niet als het democratisch bestel over een breed front aan zeggenschap inboet. Door privatisering, uitbesteding en op afstand plaatsing van wat voorheen overheidstaken waren, hebben regering en parlement nog maar weinig greep op allerlei processen, zoals recent bleek ten aanzien van de energiemarkt en eerder bij de miljarden die gemoeid waren met de algemene wet bijzondere ziektekosten. Ook de mondiale financiële markten, Europese regelgeving en internationale verdragen beperken de beslissingsruimte van de nationale politiek. De democratie wint dus vooral bij het terughalen van wezenlijke verantwoordelijkheden, maar zal zich ook moeten aanpassen aan een internationale realiteit.
Hoe kunnen regering, parlement en partijen samen meer realiseren voor de kiezers, de samenleving en volgende generaties? Waar het politieke veld steeds meer versnipperd raakt, zijn geen regeringscoalities met voldoende slagkracht en overwicht mogelijk. Een fijnere afspiegeling van identiteiten en deelbelangen vergroot dat probleem alleen maar. Dat geldt ook voor de enorme electorale verschuivingen naar ‘bewegingen’ die tijdelijk groeien op de brede onvrede zonder een consistent programma van oplossingen te hebben. Welke vorm van representatie is dan nodig om tot betere resultaten te komen? Anders gesteld: welke volksvertegenwoordiging is functioneel, met het oog op de kerntaken en de doelmatigheid?
Eerst dan die kerntaken. De Staten-Generaal zijn allereerst medewetgever, controleur van de regering en vertegenwoordiging van de belangen van groepen in de samenleving. Zij vormen daarnaast een podium voor getuigenis en erkenning van minderheidsgeluiden, maar zijn tevens vertegenwoordiger van belangen voorbij het electoraal moment, zoals van toekomstige generaties, en van verplichtingen vanuit internationale verdragen of overwegingen van geopolitieke aard. Het parlement is bovendien zelf representant van het democratische principe van overleg en procedurele besluitvorming.
Wat zijn de kwaliteiten van een doelmatige volksvertegenwoordiging, die ten dele ook gelden voor de fracties van de partijen die samen het parlement vormen? Diversiteit en herkenbaarheid zijn belangrijk: het parlement moet via en in zijn partijen de belangen van alle geledingen van de bevolking representeren en burgers moeten vertrouwen kunnen hebben in hun vertegenwoordigers, op basis van een gedeelde identiteit, een regionaal belang, een ideologie of een programma. Er moet een zekere genderbalans zijn, een behoorlijke regionale spreiding en een goede vertegenwoordiging van opleidingsniveaus en generaties.
Maar evenzeer is deskundigheid nodig, op juridisch, economisch, technologisch, sociaal en ethisch gebied, om voorstellen en beleid te kunnen beoordelen. Omdat het parlement een zeer gevestigde institutie is met een eigen bedrijfscultuur en allerlei procedures, is ook politieke professionaliteit noodzakelijk, ervaring met het ambacht, een netwerk, handigheid. Alleen daardoor kunnen Kamerleden en fracties resultaat bereiken, kleine partijen zelfs ruim voorbij hun zetelaantal. Partijen en fractieleden moeten goed geworteld zijn in maatschappelijke organisaties, om de praktijk te kennen, op tijd kwesties te kunnen agenderen en over draagvlak te beschikken. En in de huidige mediacultuur is mediabewustheid van belang.
Omdat de Tweede en Eerste Kamer ook trans-electorale belangen moeten vertegenwoordigen, is een inrichting van het Kamerwerk nodig die naast de dagelijkse zaken duurzame aandacht voor grotere dossiers en langetermijnvraagstukken mogelijk maakt. Veel van de verst strekkende beleidsontwikkelingen van de afgelopen decennia − denk aan liberalisering en marktwerking, migratie, Europese integratie of energievoorziening − zijn eigenlijk betrekkelijk weinig expliciet gethematiseerd in het parlement.
Het politieke ambacht, deskundigheid en organisatie van het Kamerwerk zijn dus relevant voor een functionele representatie. De huidige theorievorming over representatie voegt daar nog een wezenlijk element aan toe. De oudere theorie maakte vooral een onderscheid tussen ‘zijn als’ (descriptieve en symbolische representatie, gericht op identificatie en directe belangenbehartiging) en ‘doen voor’ (een zelfstandig mandaat om namens de belangen van kiezers op te treden).
Tegenwoordig wordt representatie vooral gezien als een actief proces van vormgeving, zoals in het werk van Frank Ankersmit en Michael Saward. Vertegenwoordigers, als individu of als partij, zijn geen afspiegeling of afgezant van gevestigde maatschappelijke formaties of belangen. Zij agenderen of verwoorden kwesties en mobiliseren daardoor maatschappelijke groepen en bewegingen die pas door die boodschap vorm krijgen, omdat zij zich herkennen in het probleem of de voorgestelde oplossing. De ‘representative claim’ (Saward) creëert een electoraat. De enorme volatiliteit via opiniepeilingen, die partijen en leiders ineens groot of klein kunnen maken, laat zien hoezeer ook buiten verkiezingen dat proces gaande is. Het succes van de BoerBurgerBeweging illustreert dat zelfs een uitgekiende marketingstrategie een partij kan creëren waarin grote groepen kiezers ineens hun eigen gevoel, stijl en belangen menen terug te vinden.
De manier van representeren doet er wezenlijk toe. In representatie gaat het om drie aspecten: wie, wat en hoe. ‘Wie’ staat voor de input, wie worden er gerepresenteerd? Dat is waar de Nederlandse oplossingen zich op fixeren. ‘Wat’ staat niet voor personen en groepen, maar voor belangen of ideologieën. Liberalisme, sociaal-democratie, confessie of natuurzorg zijn oplossingsrichtingen die heel verschillende groepen mensen kunnen binden in een gemeenschappelijke overtuiging of een belang.
Het ‘hoe’ betreft de manier waarop volksvertegenwoordigers en fracties hun mandaat hanteren: als directe opdracht of met een grote eigen ruimte om afwegingen te maken, compromissen te sluiten of belangen uit te ruilen. Dat is van fundamentele betekenis. In een parlement, eenmaal gekozen en samengesteld, is het ‘hoe’ namelijk altijd beslissend voor de uitkomsten. Ook als een parlement qua samenstelling zo dicht als mogelijk bij de kiezers staat, blijft de manier waarop de partijen hun mandaat hanteren doorslaggevend. Pas in en door het parlementaire werk ontstaat een wezenlijk deel van wat vertegenwoordiging is.
De huidige problemen van de politiek zijn niet specifiek Nederlands. Overal staan de vertegenwoordigende democratieën onder druk. Hier en daar valt best iets te leren van praktijken elders, maar in het algemeen heeft het weinig zin bij de buren te gaan kijken naar systeemoplossingen, want ook zij zijn op zoek. De bindingskracht van de oude grote volkspartijen en ideologieën is overal in verval, parlementen versplinteren, het politieke midden brokkelt af en er groeien sterke anti-establishment-bewegingen.
Toch ligt de oplossing juist in het versterken van de politieke partijen en van de parlementaire praktijk, niet in het verzwakken ervan. Partijen mogen veel aan betekenis hebben ingeboet, iedere parlementaire historicus kan verzekeren dat een terugkeer naar de tijd van voor 1880, toen er nog geen politieke partijen waren en volksvertegenwoordigers een louter persoonlijk of regiogebonden mandaat hadden, een onwerkbaar parlement oplevert. De huidige problemen van regeren met versnipperde Kamers met verschillende meerderheden maakt dat al duidelijk.
De politieke partijen zijn nog steeds de instanties die moeten zorgen voor kandidatenlijsten die diversiteit, deskundigheid, parlementaire ervaring, regionale spreiding, maatschappelijke worteling en mediabewustheid combineren, zodat de Tweede Kamer optimaal kan functioneren als vertegenwoordiger, controleur en medewetgever. Dat geldt evenzeer voor nieuwe bewegingen vanuit de samenleving die zich op het politieke centrecourt willen gaan manifesteren.
De waarde van politieke partijen is altijd geweest dat zij grote groepen kiezers vanuit diverse achtergronden kunnen verbinden op basis van een ideologie, programma, verhaal of visie waaraan een coherent beleidspakket verbonden is. Het kan zijn dat oude ideologieën hebben uitgediend, maar in principe zijn binding en mobilisatie op grond van een duidelijk verhaal met een bijbehorend beleidsvoorstel nog even goed mogelijk als in het verleden. Kiezers lijken juist op zoek te zijn naar politieke verhalen met een duidelijk perspectief. De zwakte van de huidige politieke partijen is dat zij vanuit een holle leegte grabbelen naar electoraal marktaandeel, met behulp van een door een marketingbureau bedachte reclamecampagne en een pakketje ad hoc beleidsvoornemens dat op het sentiment van het moment inspeelt.
Momenteel haken Kamerleden af met een burn-out, door de zwaarte en druk van het werk. De Tweede Kamer constateert ook al heel lang dat er meer ondersteuning nodig is, ook tegenover het enorme informatie-overwicht waarover de ministeries beschikken. De sterke toename van het aantal moties en Kamervragen lijkt vooral het resultaat van machteloze profileringsdrang.
Hoe kunnen de kwaliteit en functionaliteit van de volksvertegenwoordiging verbeterd worden? Het lijkt gedurfd en tegen de tijdgeest in, maar een oplossing zou een uitbreiding van de Tweede Kamer van 150 naar 250 leden kunnen zijn. Daar zijn uit oogpunt van representatie goede redenen voor. In 1956 werden beide Kamers met de helft vergroot, om de volksvertegenwoordiging in verhouding te brengen met de groei van de bevolking, de sterk toegenomen hoeveelheid taken en de complexiteit van het werk. Na ruim 65 jaar zijn die argumenten opnieuw relevant. Met 150 volksvertegenwoordigers op een bevolking van 17,7 miljoen behoort Nederland in Europa tot de landen met het kleinste parlement. Nederlanders zijn ondervertegenwoordigd. Er is nu één Kamerlid per 118.000 inwoners, terwijl er in de voor-democratische tijden van Thorbecke nog één op elke 45.000 inwoners was.
Een grotere Kamer betekent meer diversiteit en expertise per fractie. Bovendien kunnen dan ook kleine partijen met eigen leden deelnemen aan alle (veertien) vaste Kamercommissies. Dat is belangrijk, want daarin worden de meeste Kamerbesluiten voorbereid. Een voordeel van ruimere fracties is dat zij intern het werk beter kunnen verdelen. Zo kan een deel van de fractie zich gericht bezighouden met grotere dossiers, langetermijndossiers en eigen onderzoek. Vaak klinkt de klacht dat veel Kamerleden anonieme figuren zijn die via de electorale aantrekkingskracht van de politieke leider binnenkomen. Dat is helemaal niet erg, zolang deze volksvertegenwoordigers een eigen taak hebben en de kwaliteit van de parlementaire controle en wetgevingsbeoordeling versterken. Bij een uitbreiding van de Kamer is wel een kiesdrempel te overwegen, om nieuwe versnippering door minifracties te vermijden.
Het inroepen van burgerfora, burgerpanels en focusgroepen kan de vertegenwoordiging verbeteren. Niet als bewakers van het parlement of als rem op de besluitvorming achteraf, maar wel om de ‘input’ te verbeteren, vooral als het gaat om tijdige agendering en signalering van onderschatte maatschappelijke problemen en spanningen. Daarbij past overigens dat het parlement de waarschuwingen van de Raad van State, de Ombudsman, de Rekenkamer en adviesinstanties serieuzer neemt. Ook hier komt het aan op een beter functioneren van de volksvertegenwoordiging.
Er is nog een andere radicale ingreep te overwegen om de ‘maatschappelijke stem’ in de vertegenwoordigende democratie structureel te vergroten. Dat is de omvorming van de Eerste Kamer tot een ‘Burgerraad’. Een ‘Kamer van heroverweging’ is zeker zinvol, en de Eerste Kamer heeft die rol ook vaak goed vervuld. Toch is de huidige Eerste Kamer een politieke anomalie: een langs partijlijnen samengesteld en politiek optredend lichaam van leden uit vooral de bestuurselite, indirect gekozen via de provincies, die zelf geen enkele representatieve relevantie hebben. Wat ook de verdienste van de Eerste Kamer (geweest) mag zijn, met democratische vertegenwoordiging heeft dit compromisrelict van 1848 weinig te maken.
Controle op deugdelijke wetgeving geldt nu als voornaamste taak van de Eerste Kamer, maar die kan ook aan de Raad van State worden overgelaten, met een versterkte bevoegdheid. De Raad van State adviseert nu al vooraf, maar kan evengoed en ook publiekelijk op tekortkomingen of uitvoeringsproblemen van wet- en regelgeving wijzen. De Eerste Kamer kan dan een Burgerraad of Burgerkamer worden die tot stand komt door loting. De voor deze Kamer geselecteerde burgers zijn in principe verplicht de hun aangeboden verantwoordelijkheid te aanvaarden. De belastingplicht geldt ook voor iedereen, en eerder was er de dienstplicht. Net als nu het geval is, functioneert de Burgerkamer in deeltijd.
Een door loting in plaats van verkiezingen samengestelde vertegenwoordiging heeft een eigen democratisch mandaat. De democratische grondslag ervan is veel groter dan die van de huidige Eerste Kamer. Maar de Burgerkamer blijft een secundair lichaam ten opzichte van het democratisch gezag van de Tweede Kamer. Aan de samenstelling van de Tweede Kamer liggen namelijk bewuste en politieke keuzen ten grondslag. De Burgerkamer beoordeelt alle door de Tweede Kamer goedgekeurde wetsvoorstellen, of in elk geval een samenvatting van de bedoelingen en consequenties van elk wetsvoorstel. Zij heeft terugzendrecht en kan amendementen voorstellen die door de Tweede Kamer moeten worden overwogen. Daarna volgt opnieuw beoordeling door de Burgerkamer. Een wetsvoorstel dat drie keer door de Burgerkamer is verworpen, moet worden ingetrokken.
Zo functioneert de Burgerkamer als een soort correctief referendum, maar na zorgvuldige afweging en in samenspraak met de Tweede Kamer. Dat is een belangrijke winst ten opzichte van een gewoon correctief referendum, dat hoe dan ook een vrij bot en publicitair beïnvloedbaar instrument blijft en geen oplossingsrichting aanreikt.
Het zijn voorstellen, om de functionaliteit van de democratische representatie te verbeteren, binnen het vertegenwoordigend bestel, dat op zich van grote waarde is en door de grondwet gelegitimeerd. Een goed begrip van wat representatie is en doet, voorkomt dat wij eindeloos de oplossing blijven zoeken waar die niet ligt. Soms is het nodig radicaal te denken, uit realisme en om te behouden wat in principe goed is.
