Essay: Tijd voor de heruitvinding van de politiek

Politiek en terreur van de efficiëntie

Met een overheid die denkt in klanten en producten wordt de tegenstelling tussen markt en staat langzaam opgeheven. De nadruk op efficiëntie beperkt de ruimte voor politieke keuzen. Tijd voor een heruitvinding van de politiek.

In de dinsdag gepresenteerde begroting van Economische Zaken staan twee opvallende zinnetjes: «Meer marktwerking betekent niet automatisch minder overheid. De overheid krijgt een andere en sterkere rol.» Valt hier een liberaal minister van haar geloof? Nee, dat niet, maar er is wel sprake van een nieuwe verandering in de rolverdeling tussen overheid en markt.

In het najaar van 1984 studeerde ik af in de economische wetenschappen op een scriptie over privatisering en deregulering. Een welvaartstheoretische verhandeling, en ik kan nu wel bekennen dat het onderzoek niet aan alle wetenschappelijke eisen voldeed. De uitkomst stond namelijk al bij voorbaat vast. Ik pijnigde de cijfers en de theorie net zolang tot ze bekenden dat overheidsproductie niet onderdeed voor private productie. Mijn docent was niet erg overtuigd, maar hij was een neoliberaal en dus vond ik zijn bezwaren partijdig. Hij liet me uiteindelijk gaan, ik liep al te lang rond op de faculteit.

Tot zover mijn autobiografie. Want waar het me om gaat, is het onderwerp van die scriptie en het jaartal. Begin jaren tachtig werden privatisering en deregulering plotseling een hot item. De begrippen waren speerpunt van het eerste kabinet-Lubbers, dat was aangetreden in 1982, midden in een diepe economische crisis. Achteraf gezien markeert dat kabinet het begin van een nieuwe periode, een omslag in denken over publieke en private taken. Die omslag kreeg in de eerste helft van de jaren negentig een nieuwe impuls. Een volgende economische inzinking duwde het vertrouwen in de overheid tot ver onder nul, tegelijkertijd was de roes van de overwinning van het liberalisme op zijn toppunt. Overheidsingrijpen was synoniem met verstoring, inef ficiëntie en verstarring; de markt stond voor efficiëntie en flexibiliteit. De markt was een panacee. Dat het kabinet-Kok I, toen het aantrad in 1994, met een project kwam met de naam Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW in de ambtelijke wandelgangen), was daarvan een uitdrukking. Er bereikte Nederland een Angelsaksische politieke wind, afkomstig van Reagan, Thatcher en Major. Volgens sommigen was discussie in Nederland niet zo ideologisch geladen als in Engeland. Dat klopt alleen in die zin dat Thatcher een keiharde machtsstrijd moest voeren met de socialisten, met name de vakbonden, terwijl in Nederland nota bene de sociaal-democraten het beleid aanvoerden. Maar net als in Engeland werd in Nederland het neoliberale denken over de superioriteit van de markt dominant. Paarse politici verzetten zich tegen die ideologische lading omdat het dogmatisme suggereert, waar zij liever spreken van pragmatisme. Maar dogmatisme is precies wat de WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) vaststelt in zijn recente rapport Het borgen van publiek belang: «De raad is van oordeel dat de regering de afgelopen jaren te vaak en te ondoordacht en te onvoorbereid een keuze voor marktwerking heeft gemaakt.» Het debat, zo constateert de WRR, is in de jaren negentig in de ideologische termen van «voor» en «tegen» de markt gevoerd.

Intussen is de politieke wind iets aan het draaien en voor een liberaal als Bolkestein voelt die nieuwe wind aan als — in zijn eigen woorden — «een poolwind». De EU-commissaris sprak enige tijd terug zijn zorgen uit over de voortgang van het Nederlandse privatiseringsbeleid. En inderdaad, de scherpe kantjes van het zwartwitdenken over markt versus overheid slijten. Slechte ervaringen spelen hier een belangrijke rol, met als meest pijnlijke de mislukte privatisering van de NS en de thuiszorg. Het gevolg is dat de plannen voor het in de markt zetten van de waterlevering en (een deel van) de sociale zekerheid zijn teruggedraaid. Er wordt zelfs gesproken over een «hernationalisering» van de NS. Het is echter een vergissing te denken dat ideologisch gezien het tij keert, je zou kunnen zeggen dat de discussie een nieuwe stap zet. Economen als Bomhoff en Van der Zwan benadrukken dat de overheid niet per definitie minder presteert dan de markt, onder voorwaarde — en nu komt het — dat ze de juiste prikkels krijgt. Met dat laatste wordt het marktdenken geïntroduceerd in de publieke sector: de overheid kan het óók, als ze maar gestimuleerd wordt tot efficiëntie. Doel matig heid is het motto. De tegenstelling tussen markt en overheid wordt opgeheven door een gelijkschakeling.

Deze benadering zorgt echter voor een paar lastige problemen. De nadruk op doelmatigheid dwingt overheidsdiensten in een keurslijf. De prikkels waar Bomhoff en Van der Zwan het over hebben, en die tot doelmatigheid moeten leiden, vragen om meten, scoren, evalueren en vergelijken. Het begrip «benchmarking» valt tegenwoordig zo vaak dat het tijd wordt voor een fatsoenlijke vertaling. Van der Zwan introduceert het begrip «rivaliseren» als publieke pendant van concurreren. De «woensdag gehaktdag» van de Tweede Kamer is uitdrukking van die behoefte aan afrekening op doelmatigheid. De aandacht verschuift naar de uitvoering. De keerzijde hiervan is een fixatie op meetbare doelen. Onmeetbare doelen, en dat zijn meestal kwalitatieve, raken ondergeschikt. Dat de discussie over de kwaliteit van de zorg wordt verengd tot de omvang van de wachtlijsten, is hiervan een mooi voorbeeld.

Frans Leeuw van de universiteit van Utrecht noemt dit tunnelvisie: een fixatie op kwantificeerbare uitkomsten, terwijl die vaak niet de belangrijkste doelen representeren. Deze tunnelvisie plaagt inmiddels ook het onderwijs, sinds de kwaliteit van scholen wordt afgelezen aan slagingspercentages. In een bijdrage aan het recente RMO-advies Aansprekend burgerschap (maart 2000) noemt Leeuw meer neveneffecten, waaronder het gevaar van «McDonaldization» van de publieke dienstverlening: simpele eenvormigheid gericht op korte-termijnsuccessen. Uiteindelijk leidt dat ertoe dat publieke taken, zoals onderwijs, zorg en veiligheid, eenmaal gereduceerd tot productie van meetbare output, vanzelfsprekend te privatiseren zijn.

Een aspect van deze McDonaldization bij de overheid is het denken in klanten en producten, en dat is precies het doel van de marktwerking- en dereguleringsoperatie van Paars. «Onze invalshoek is de consument: die moet erop vooruitgaan», zei Jan Willem Oosterwijk, secretaris-generaal op het ministerie van EZ, tijdens een debat in De Balie (Amsterdam) dit voorjaar. De overheid moet vraaggericht worden en dat betekent voldoende en passend aanbod tegen een lage prijs. Dat lukt niet in de zorg, zie de wachtlijsten, en daarom is er meer marktwerking nodig, zo is de redenering. Maar deze reductie van burgers tot consument en van publieke taken tot productie beperkt de ruimte voor politieke afweging — bij zorg en onderwijs gaat dat bijvoor beeld om toegankelijkheid.

Het doelmatigheidsdenken tuchtigt ook de regelgeving. De onderdelen «deregulering» en «wetgevingskwaliteit» van de eerder genoemde Paarse MDW-operatie hebben als inzet regels en wetten te toetsen op hun werkzaamheid. Als ze niet «werken», moeten ze worden aangepast of afgeschaft. Dat lijkt lovenswaardig, toch schuilt ook hier een addertje onder het gras. Het leidt namelijk tot een nogal instrumentele opvatting van wetgeving. Recht heeft echter ook een normerende functie. Zelfs als een milieuwet veelvuldig wordt overtreden (door stank) heeft ze zin omdat ze een norm stelt. Bovendien veronderstelt de eis van doelmatigheid dat wetten altijd een helder, expliciet meetbaar doel dienen. Dat is lang niet altijd het geval. De doelen zijn vaak vaag, impliciet en regelmatig ook intern tegenstrijdig. Dat komt doordat zowel het doel (minder stank) als het middel (wetgeving) uitkomst zijn van een politiek proces, dus van beleidsafwegingen. Tot groot verdriet van ambtenaren.

Tijdens een Balie-debat, eveneens dit voorjaar, spraken ambtelijke juristen hun frustratie uit over het feit dat hun «rationeel» opgebouwde wetgevingswerk geregeld wordt verknoeid door «emotionele politieke besluitvorming». Hier botst, zo menen ze, kwaliteit op beleid. De politiek verstoort de doelmatigheid, dat is het sentiment. En het zijn niet alleen ambtenaren die de politiek in die termen beoordelen. Wat we dus zien, is dat door de gelijkschakeling van markt en overheid, onder de vlag van doelmatigheid, de politiek in het nauw wordt gedreven. Ze is slachtoffer van het «klant-denken» en ze is in het diskrediet als producent van inefficiënties. Dat zou geen punt zijn als het marktmechanisme, als allocatie-instrument, het politieke keuzeproces overbodig zou maken. Maar dat is niet het geval.

Als twintig jaar neoliberaal beleid één ding aan het licht heeft gebracht, is dat wel de opmerkelijke paradox dat meer marktwerking vraagt om meer regelgeving en zodoende niet om mínder maar om méér overheid. Waar wordt geprivatiseerd en onvoldoende concurrentie is, en dat is meestal het geval, moet toezicht worden gehouden door semi-overheidsinstellingen als Opta’s en NMA’s. Waar wordt verzelfstandigd, moet worden gecontroleerd. Waar wordt uitbesteed, moeten randvoorwaarden en eisen worden gesteld. Als kartels worden gebroken, zoals die van de taxi’s en advocaten, zijn daarvoor nieuwe regels gekomen die zullen moeten worden gehandhaafd. En deregulering betekent niet het afschaffen van regels maar het veranderen daarvan, zie de winkeltijdenwet. Zelfs in het walhalla van de vrije markt, Amerika, blijkt hard overheidsoptreden nodig om die vrije markt te garanderen: dat is de les van het ingrijpen van de Amerikaanse minister van Justitie Reno tegen Microsoft.

Dit besef wint langzaam terrein. Oosterwijk, de topambtenaar op EZ, pleitte in De Balie voor een krachtig aanwezige overheid. «Het veelgebezigde cliché van de ‹terugtredende overheid› is een slordig begrip», aldus Oosterwijk. Nog scherper werd dit verwoord in het genoemde WRR-rapport Het borgen van publiek belang. Volgens het rapport, dat eind mei uitkwam, zijn bij het streven naar meer marktwerking en efficiëntie politieke waarden uit het oog verloren. «Te vaak is onvoldoende of te laat aangegeven welke publieke belangen in het geding waren. Te vaak ook zijn onvoldoende de mogelijkheden voor het borgen van deze belangen geanalyseerd. Dit verwijt treft niet alleen de rijksoverheid, maar ook de gemeenten.» Nu zitten we met de brokken en probeert de politiek terrein terug te winnen. Bij de spoorwegen bijvoorbeeld, waar bij het organiseren van concurrentie vergeten was dat milieu en filebestrijding een rol spelen. In de sociale zekerheid, waar het kabinet ontdekt heeft dat uit oogpunt van rechtszekerheid en -gelijkheid beter niet geprivatiseerd kan worden. «En inmiddels is duidelijk dat bij de verkoop van ‹de kabel› te zeer op de financiële baten is gelet en te weinig op de publieke belangen», stelt het WRR-rapport vast. Dat betekent niet dat de WRR tegen marktwerking is, maar dat in concrete situaties steeds eerst de publieke belangen geformuleerd moeten worden, vervolgens moeten worden gegarandeerd — «borging» — en tot slot moet duidelijk zijn wie de verantwoordelijkheid daarvoor heeft. Die borging kan ge beuren, aldus de WRR, via regels, concurrentie, politieke hiërarchie of institutionele waarden. De keuze daartussen wordt niet alleen bepaald door effectiviteit en efficiëntie, maar ook door democratische legitimatie, rechtszekerheid en -gelijkheid.

Daarmee vindt de WRR opnieuw de politiek uit. Op een moment dat die zich op een dieptepunt bevindt. Politici falen in hun taak van het formuleren van normatieve doelen. De oorzaak is het gebrek aan durf en gebrek aan vertrouwen in de mogelijkheden van politieke sturing. Het geloof in de superioriteit van het markmechanisme ondermijnt het geloof in de noodzaak én het kunnen van politiek. Maar het marktmechanisme is misschien een redelijk werkend allocatiemechanisme, het heeft geen doel. Daar ligt de taak van de politiek. Het is goed dat vast te stellen op een moment dat serieus wordt gesproken over marktwerking in de zorg en in het onderwijs. Om de WRR nog een keer te citeren: «De overheid dient bij privatisering een strakke regie te voeren.»

Had ik het indertijd maar zo mooi kunnen formuleren in mijn scriptie. Langs de economische meetlat van efficiëntie scoort particuliere productie beter dan publieke. Ik wilde echter wijzen op nog andere waarden, maar die vielen volgens mijn docent buiten de economie, zorgden voor marktverstoring en zouden leiden tot suboptimale uitkomsten. Het is nu bijna twintig jaar later en wie weet beleven we de heruitvinding van de politiek. Democratie leidt tot economische inefficiënties, maar daar moeten we maar eens mee proberen te leven.

Deze tekst is opgenomen in het te verschijnen boekje Tussen staat en markt (De Balie) waarin verslag wordt gedaan van een reeks debatten over marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit.