De effectiviteit van inspraak

Populisme in de praktijk

Je zou het te midden van sneren over haatmoskeeën en halalslagerijen bijna vergeten, maar Leefbaar Rotterdam belooft (en geeft) de burger al sinds de eeuwwisseling meer inspraak. Maar werkt dat ook?

Medium  53a7821
Inspraakavond georganiseerd door Leefbaar Rotterdam in Lombardijen, Rotterdam

In Rotterdam-Zuid ervaren ze de kloof tussen burger en bestuur als het water. Want zoals de Maas de stad in tweeën splijt, zo staat ook het bestuur op afstand – of preciezer: op de noordoever. Het is eind november en ik bezoek Eerdmans@Lombardijen, een inspraakavond waarvoor Joost Eerdmans, wethouder namens Leefbaar Rotterdam, samen met een bataljon ambtenaren de wijk in gaat en bewoners uitnodigt om hun zegje te doen. Vanavond gaat het over buren die in hun garagebox een stiekeme autohandel runnen, verkeersoverlast en zwerfvuil. Het is een avondje democratie in actie. De emoties gaan soms door het dak.

‘Alle ambtenaren komen van de overkant van de Maas en ze regeren vanaf de Coolsingel’, zegt Jacob Groenendaal, als hij na afloop een blokje kaas met een druif op een cocktailprikker van het dienblad pakt dat een blonde dame met zware oogschaduw ons voorhoudt. De gepensioneerd chemisch technicus woont al 55 jaar in Lombardijen. Hij heeft helblauwe, alerte ogen. Zijn gewatteerde jas heeft hij ondanks de loeiende verwarmingen in het propvolle zaaltje niet uit gehad. ‘En die ambtenaren weten van niks. Ze denken dat Lombardijen in Italië ligt.’ Zo zat hij zich groen en geel te ergeren toen een leidinggevend ambtenaar liet blijken nog nooit van de Zonnetrap gehoord te hebben, een complex met ouderenwoningen in zijn wijk. ‘Dat gebouw staat er al veertig jaar en is ook buiten Rotterdam bekend om de architectuur!’

Al sinds de eeuwwisseling is ‘Leefbaar’ de partij die de burger meer zeggenschap belooft. De bijeenkomsten zijn daarom niet alleen democratie, maar vooral ook populisme in de praktijk, en ze zijn het stokpaardje van partijleider Eerdmans. Hij noemt het een belangrijk instrument waarmee het stadsbestuur een gezicht krijgt en bewoners de kans geeft om bestuurders op hun beleid aan te spreken. Critici noemen die inspraak een wassen neus of Leefbaar-propaganda betaald uit het gemeentebudget.

De Eerdmans@-avonden maken deel uit van wat in het huidige college een ‘piramide van inspraak’ heet, zegt Eerdmans een paar weken later. Onder in de piramide staan de wijkbezoeken en een referendum zoals de SP dat in 2016 aanvroeg voor de woonplannen van het college. Bij het CityLab010 kunnen bewoners subsidie aanvragen voor wat ‘oplossingen voor maatschappelijke issues’ heten. Een stap hoger zit een burgerjury waarin een pool van 150 mensen twee keer per jaar meepraat over het gemeentebeleid. En voor wie echt van de hoed en de rand weet, is er het ‘right to challenge’. Eerdmans: ‘Dat betekent simpel gezegd: geef mij een zak poen en dan doe ik hetzelfde als de gemeente, maar dan beter. Om dat te kunnen moet je echt wel op de hoogte zijn.’ Op zijn verlanglijstje voor een eventuele nieuwe collegeperiode staat een burgerbegroting. ‘Dat de gemeente naar bewoners toe gaat en zegt: wij geven dit uit in de wijk, hoe kan dat beter?’

Bijeenkomsten zoals die in Lombardijen bieden dus een inkijkje in directere vormen van democratie die verschillende partijen beloven om de kloof tussen burger en bestuur te dichten. Of zoals Leefbaar-oprichter Ronald Sørensen het ooit uitlegde: ‘We zien dat de opkomst bij verkiezingen terugloopt, dat partijen geen raadsleden meer kunnen vinden. Dus ik zeg dan: er is een trein die steeds slechter gaat lopen. Dan kun je er even een verfie op gooien en van alles proberen. Maar als niets lukt, dan moet je conclusie toch zijn dat je de trein moet vervangen omdat die niet meer werkt? Ga gewoon naar directe democratie.’ Ook Leefbaar-bondgenoot Forum voor Democratie heeft het referendum in het verkiezingsprogramma staan. En in Rotterdam doet het voormalige d66-raadslid Jos Verveen mee met de partij Stadsinitiatief die meer inspraak zelfs als voornaamste speerpunt heeft.

Je kunt je afvragen wat bewoners echt in te brengen hebben als het om fundamentele, stedelijke vraagstukken gaat. Niettemin kunnen de inspanningen in Lombardijen op sympathie rekenen. Want hoewel Jacob Groenendaal eerder die avond geregeld sarcastisch kreunde en steunde als een ambtenaar een in zijn ogen onoprecht antwoord gaf, is hij nu niet zonder lof. ‘Ik vind dit soort avonden heel erg goed, ze steken hun nek uit. De vorige wethouder zag je hier nooit.’ Kortom, zegt hij: ‘Aan die Eerdmans heb je wat, tegen hem kun je wat zeggen. Ik zie hem ook wel eens op Zuid lopen, als hij naar Feyenoord gaat.’

Rotterdam kent van oudsher veel vormen van bottum-up-bewonersinspraak en -initiatieven waarmee de burger een stem in het stadsbestuur had, zegt Godfried Engbersen, hoogleraar sociologie aan de Erasmus Universiteit en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. In de jaren zeventig en tachtig eisten bewoners inspraak bij grootschalige stadsvernieuwingsprojecten, bijvoorbeeld omdat ze tegen sloop of voor meer sociale huurwoningen waren. ‘Daar werd goed naar geluisterd.’ In de jaren negentig kwamen daar initiatieven als het ‘Opzoomeren’ bij: bewoners die zelf hun buurt gingen opknappen of schoonmaken. Het waren sociaal-democratische en emancipatorische idealen die vergroeid waren met de stad waar de Partij van de Arbeid decennialang de dienst uitmaakte.

Hoewel de protesten zich vaak tegen de sociaal-democraten richtten – die immers altijd in het college zaten – verbond de pvda zich er wel aan. De gemeente financierde platforms waar inspraak kon plaatsvinden of stuurde opbouwwerkers de wijken in. ‘Dat is op een gegeven moment wel wat verwaterd’, zegt Engbersen. En juist dat kwam de ‘regenteske’ pvda op ferme kritiek van Leefbaar en andere populistische partijen te staan. Bestuurders zouden plucheplakkers zijn geworden die de gewone man uit het zicht verloren. Leefbaar zou dat helemaal anders gaan doen. Daarmee zijn de grenzen van de inspraak nog niet verdwenen. Zo sprak ik burgerjurylid Ruud Schürmann. Hij bezocht stuk voor stuk geanimeerde jurybijeenkomsten, zegt hij, ‘maar er is soms weinig speelruimte’. Voor deelnemers is het bovendien moeilijk te zien hoeveel van hun opmerkingen ook echt doorsijpelen in beleid. Initiatieven die de burger meer macht willen geven blijken steeds weer moeilijk te rijmen met ambtelijke kaders.

En dan is er de terugkerende kritiek dat maar een klein deel van de bevolking – veelal hoger opgeleiden en autochtonen – er echt van profiteert. Ook in Lombardijen bestaat de meerderheid van de aanwezigen uit wat Jacob Groenendaal ‘allemaal oude Lombardijenaren die de wijk de laatste jaren achteruit zagen gaan’ noemt. En hoewel er tijdens de bijeenkomst een aantal mensen met een niet-Nederlands uiterlijk aanwezig zijn, is de zaal zeker geen afspiegeling van de wijk, die voor meer dan de helft uit mensen met een migratie-achtergrond bestaat.

‘De mensen die wél komen hebben gewoon een streepje voor. Wie niet meedoet heeft minder recht van spreken’

‘Dat is absoluut een worsteling’, erkent Joost Eerdmans. ‘Want ik zie ook dat er vaak veel ouderen en blanken in de zaal zitten, en minder allochtonen en mensen onder de dertig. Terwijl ook zij belangen hebben die gehoord moeten worden. Maar ik ben hier heel principieel in: de mensen die wél komen hebben gewoon een streepje voor. Wie niet meedoet heeft minder recht van spreken.’

Sinds Leefbaar in 2002 met een monsterzege de macht greep, werd ‘burgerkracht’ steeds vaker genoemd als instrument waarmee de gemeente de grootstedelijke problemen op het gebied van veiligheid en leefbaarheid te lijf wilde gaan. Een sociaal-democratische erfenis kreeg daarbij een heel nieuwe invulling: bottom-up-initiatieven raakten geïnstitutionaliseerd en kregen een veel dwingender karakter. Oftewel: van ‘burgers mogen’ naar ‘burgers moeten’. Zo bewoog het huidige college een pool vrijwilligers ertoe om ruim achtduizend eenzame ouderen te bezoeken. Bijstandsgerechtigden werden verplicht om een tegenprestatie te leveren voor hun uitkering – een wens die Pim Fortuyn al begin jaren negentig op tv uitte.

‘De overheid is normatiever geworden’, zegt Engbersen, ‘en Rotterdam is invloedrijk geweest in die trend.’ Toen de overheid in de crisisjaren lean and mean moest worden, ging het steeds vaker over de participatiesamenleving: burgers zouden taken van de overheid moeten overnemen. Daar stond tegenover dat bewoners meer mogelijkheden moesten krijgen om het bestuur ter verantwoording te roepen. Wederkerigheid werd de mantra. Engbersen: ‘Je kunt het de moralisering van het stadburgerschap noemen: je hebt rechten, maar ook plichten. De gedachte dat als je niet werkt je toch iets voor je stad moet doen. Dat beleid ging de afgelopen jaren hand in hand met een hardere toon ten aanzien van migranten. Het gevaar van zo’n sociaal offensief waarbij mensen op hun rechten en hun plichten worden gewezen, is dat het een uitsluitende werking heeft.’

Wie heeft al een container geadopteerd? En wie meldt straatvuil via de ‘Buiten Beter App’ die de gemeente liet ontwikkelen? Zoals elke bijeenkomst begint Eerdmans bij zijn bezoek aan de wijk Blijdorp met een aantal dingen die bewoners zelf kunnen doen om hun wijk te verbeteren. Met zo’n 130 aanwezigen is een groot deel van de stoelen in de kantine van het Grafisch Lyceum in Blijdorp goed gevuld. En het kan de aanwezigen niet ontgaan: bewoners hebben rechten, bijvoorbeeld om bestuurders te corrigeren, maar ook plichten.

‘Ik heb een klacht over het OV’, zegt een dame van een jaar of 75 als ze de microfoon krijgt. Ze introduceert zichzelf als mevrouw Berens en ze woont achter de dierentuin. Sinds een paar jaar kan ze niet meer direct naar de rest van het noordelijk deel van de stad. Vroeger maakte de tram een lus door haar wijk, nu is ze drie kwartier onderweg als ze naar het winkelcentrum of het zwembad in de aangrenzende wijken wil. Lopen is geen optie, want ze is slecht ter been; en dus neemt ze telkens weer de tram zuidwaarts, naar de voorkant van het Centraal Station. Daar stapt ze over op een tram die weer terug naar het noorden rijdt. ‘Aan de achterkant van het station stoppen geen trams of bussen’, sneert mevrouw Berens. ‘Dat is toch achterlijk, voor een wereldstad?’

Medium  53a7883
Inspraakavond georganiseerd door Leefbaar Rotterdam in Lombardijen, Rotterdam

‘Hebben we iemand van mobiliteit in de zaal?’ vraagt Eerdmans als mevrouw Berens is uitgepraat, want het is de bedoeling dat iedereen die een vraag stelt ook meteen een antwoord krijgt. De zaal zit daarom vol uitvoerende en leidinggevende ambtenaren, politiemensen en handhavers. Achter in de zaal staat een man op. ‘Er bleek te weinig animo voor deze lijn, dus is-ie opgeheven’, luidt zijn verklaring. Gemor in de zaal.

‘Maar je kunt die tram toch gewoon met een klein lusje naar Schiebroek laten rijden?’ antwoordt mevrouw Berens.

‘De wethouder die over het OV gaat krijgt het mee.’

Een cynicus zal inspraak vooral therapeutisch noemen – een uitlaatklep om ontevredenheid te ventileren

Waar Lombardijen de gemeentelijke cijfers voor armoede, het aandeel mensen met een niet-westerse migratieachtergrond en ouderen flink opkrikt, staat Blijdorp in beleidsstukken te boek als ‘bakfietswijk’. De bewoners zijn blanker, rijker en hoger opgeleid dan op de meeste plekken in de stad. Maar ze blijken zich druk te maken over dezelfde onderwerpen als de bewoners ‘op Zuid’, aan de andere kant van de Maas. De onderwerpen die vanavond voorbij komen voelen vertrouwd: verkeersoverlast, bomen die onaangekondigd zijn gekapt, zwerfvuil. Wel zijn er onder ‘de bakfietsen’ meer mensen die de gemeente om steun vragen voor eigen initiatieven in de wijk. Als het aan Eerdmans ligt gaat de gemeente ook met thema’s als ouderenzorg en eenzaamheid de wijk in.

Mevrouw Berens omschrijft de teneur na afloop als ‘het zijn toch allemaal peanuts’. Want echt problematische onderwerpen zijn die avond niet voorbij gekomen. Gaat het dan zo goed met alle wijken, of is burgerinspraak misschien niet de manier om echt grote problemen aan te kaarten?

Jurist-filosoof Marc Schuilenburg denkt het laatste. Hij is verbonden aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en volgde van dichtbij een ander groot Rotterdams inspraakproject. In het kader van ‘Buurt Bestuurt’ richtten bewoners en gemeente wijkcomités op waarin burgers zelf de belangrijkste veiligheidsproblemen in hun buurt aankaartten en zo de aanpak van politie en gemeente konden bijsturen. Dat concept waaide over uit Chicago. En hoewel meerdere Nederlandse gemeenten ermee experimenteerden, pakte geen stad dat zo voortvarend aan als Rotterdam. Binnen twee jaar na de eerste proef werd het over de hele stad uitgerold als onderdeel van het gemeentelijke veiligheidsprogramma. Burgemeester Aboutaleb en wethouder Eerdmans verbonden zich er persoonlijk aan. Inmiddels zijn er ruim zestig van dit soort buurtcomités.

Schuilenburg onderzocht het wijkcomité in de probleemwijk Hillesluis, waar het aantal ongeletterden en armen ver boven het landelijk gemiddelde ligt. De wijk kampt met drugsoverlast, vandalisme, geweld en inbraken. Tijdens de jaarwisseling was vuurwerk er verboden omdat de twee voorgaande jaarwisselingen volledig uit de hand waren gelopen. Maar wat bleek, zegt Schuilenburg: die thema’s kwamen in de bijeenkomsten nauwelijks ter sprake. ‘Mensen vonden het moeilijk om de juiste onderwerpen te agenderen en zelf met oplossingen te komen. Mensen zijn in deze wijk de hele dag bezig met overleven. En dan vraagt de overheid je ook nog om problemen in je wijk te agenderen.’

Daarnaast blijkt de overheid minder welwillend dan je bij zo’n inspraakproject zou verwachten. Bewoners kregen bijvoorbeeld nauwelijks informatie over het aantal inbraken, aanhoudingen of ondermijnende criminaliteit, terwijl ze wel moeten oordelen of de politie de juiste problemen bestrijdt. Schuilenburg: ‘Als ik bij de politie vroeg waarom bewoners die informatie niet kregen, was het antwoord: “We willen mensen niet bang maken.” Het gevolg is dat alleen zichtbare problemen als straatvuil en verkeersoverlast op de agenda komen.’

En toen bewoners dan toch met een voorstel kwamen om een probleem aan te pakken, stuitten ze op bestuurlijke onwil. Het idee was om langs een weg waar veel te hard wordt gereden een ‘smiley’ op te hangen, een digitaal bord dat aangeeft of automobilisten de snelheidslimiet overtreden. ‘Dat lukte gewoonweg niet’, zegt Schuilenburg. Het was te duur, de borden zouden op zijn. Toen bewoners een brief naar de burgemeester stuurden, was het ineens zo geregeld. ‘Maar het had toen zo lang geduurd dat een aantal mensen al was afgehaakt.’

Ook Godfried Engbersen wijst op de grenzen van wat je vanuit het buurthuis kunt bereiken. Neem datzelfde Rotterdam-Zuid, waar een landelijk programma loopt voor achterstandswijken. Marco Pastors, een andere Leefbaar-coryfee, staat er aan het roer. Engbersen: ‘Hij is daar een heel klassiek sociaal-democratisch beschavingsoffensief begonnen. In feite heeft hij gezegd: in plaats van in te zetten op welzijnsachtige projecten gaat het daar nu over betere huisvesting, betere scholing en werkgelegenheid.’

Met de allerbeste bedoelingen kregen oude, sociaal-democratische inspraakorganen in Rotterdam een nieuw jasje. De deelgemeenten met hun inspraakavonden verdwenen, de Eerdmans@-bijeenkomsten kwamen ervoor in de plaats. Die zijn misschien persoonlijker en herkenbaarder, maar de functie is hetzelfde. Ook de beperkingen van al die inspraak zijn gebleven. Want hoe groot is de kans dat een tramlijn na een pleidooi in het buurtcentrum ook echt wordt omgeleid? Een cynicus zal het daarom vooral therapeutisch noemen – een uitlaatklep om ontevredenheid te ventileren.

Je kunt dus je vraagtekens zetten bij de effectiviteit van inspraak. Niettemin is het belangrijk dat het bestuur ‘een gezicht krijgt’, zegt Godfried Engbersen. ‘De lokale overheid wint zo aan legitimiteit en gezag – helemaal in een stad met veel ongelijkheid en ongeletterdheid, en waar veel mensen met beperkte bureaucratische vaardigheden wonen. Face to face contact is dan gewoon erg belangrijk.’

De veiligheid in een wijk is volgens Marc Schuilenburg wel degelijk ook gebaat bij betrokken bewoners, ongeacht zijn scherpe kritiek op Buurt Bestuurt in Hillesluis. ‘Er is in de afgelopen vijftien jaar een vreemde paradox ontstaan. Aan de ene kant zijn we burgers enorm gaan wantrouwen – wat we oplossen met repressie in de vorm van boetes, camera’s en preventief fouilleren. En tegelijkertijd vragen we burgers om mee te doen.’ Hij pleit daarom voor een herwaardering van wat hij ‘positieve veiligheid’ noemt: ‘Sociale binding, je ergens thuis voelen, zorg. Inspraak draagt daaraan bij, want klachten over straatvuil en hangjongeren moet je serieus nemen. Wij gaan er vanuit dat burgers de politie en de overheid alleen afrekenen op hun prestaties, maar uit onderzoek blijkt dat mensen juist veel meer waarde hechten aan de manier waarop ze bejegend worden.’

Dat heeft Eerdmans ook begrepen. Ik vraag hem om een reactie op kritiek van de oppositie in de raad, die vindt dat hij door zijn eigen naam aan de wijkbijeenkomsten te verbinden in feite campagne voert op kosten van de gemeente. ‘Ik krijg echt niet alleen maar complimenten als ik daar zit’, zegt hij fel. ‘We klagen allemaal over onzichtbare bestuurders. Dus gewoon: je naam erop. Dat zouden meer partijen moeten doen.’