De eeuwige bureaucraat

Procedurezucht en papierschuiverij

Ze trekken achter de schermen aan de touwtjes, krijgen van alles de schuld maar blijken onuitroeibaar als onkruid. Joden? Linkse journalisten? Nee, het is de bureaucraat die de wereld bestiert, van Brussel tot het Maagdenhuis.

Medium bureaucratie

Het is het ideale tijdverdrijf voor elke inspiratiesessie, personeelsvergadering of peptalk van een leidinggevende. Zo werkt het: neem een stapel kaartjes en verdeel die in een tiental vakjes. Vul die met woorden als ‘temporiseren’, ‘benchmarken’, ‘synergie’, ‘in je kracht staan’ of ‘breed uitrollen’. Verspreid dat vervolgens onder je collega’s. Pen bij de hand, en de pret kan beginnen. Het spel eindigt op het moment dat de directeur, net op dat cruciale punt in zijn toespraak aangekomen waarin hij pleit voor een herijking op de core competencies van zijn bedrijf, in de zaal een luid ‘bingo!’ hoort roepen.

Behalve goed tegen de verveling is het populaire ‘bullshit bingo’ ook een graadmeter voor bureaucratie. Hoe meer organisaties er zijn waar je het kunt spelen, hoe dieper het bureaucratische jargon is doorgedrongen tot onze samenleving. Een voorzichtige inschatting: heel diep.

De kritiek op ‘de bureaucratie’ en de daarmee in verband gebrachte ‘managerscultuur’ valt overal te beluisteren. Als het om de Europese Unie gaat, natuurlijk. Het overschot van ‘Brusselse bureaucraten’ zou de drijvende kracht zijn achter een stroom overbodige plannen, zoals een verbod op olijfoliekannetjes in restaurants. Maar ook in eigen land regent het al jaren klachten over regeldrift en rompslomp. In de zorg, bijvoorbeeld. De kritiek was al eens reden voor het ministerie van vws om, in navolging van de Socialistische Partij, een ‘Meldpunt Bureaucratie en Regeldruk’ in te stellen. Een organisatie als Buurtzorg dankt haar succes zelfs aan het lozen van zo veel mogelijk bureaucratische ballast.

Maar de meeste aandacht trekt de strijd tegen de bureaucratie in het hoger onderwijs. De onvrede balt zich samen in het Maagdenhuis. Het bestuurlijke centrum van de Universiteit van Amsterdam is deze dagen overgenomen door boze studenten en docenten. ‘Meer en meer beslissingen aan de UvA’, zo formuleert de actiegroep Rethink UvA hun grieven, ‘worden genomen door managers die ver verwijderd zijn van de zorgen en behoeftes van studenten en medewerkers en geen verantwoording hoeven af te leggen aan hen voor die beslissingen.’

‘Bureaucratie is het water geworden waarin we zwemmen’, betoogde David Graeber eerder deze maand toen hij de bezetters van het Maagdenhuis toesprak. De radicale Amerikaanse antropoloog en activist wijdde zijn nieuwste boek aan het fenomeen bureaucratie. In The Utopia of Rules betoogt hij dat, hoewel het woord ‘bureaucratie’ sinds de jaren tachtig veel minder gebruikt wordt, de papierschuiverij terug is van (nooit) weggeweest. Bijvoorbeeld op de universiteiten. Wetenschappers zijn steeds meer uren kwijt aan evaluaties en procedures. Uit een online-enquête van de Volkskrant bleek ondanks dat tien tot dertig procent van hun onderzoekstijd op gaat aan het regelen van financiering. Graeber noemt hen dan ook – niet zonder gevoel voor pathetiek – ‘academische zielen gevangen in een bureaucratisch lichaam’.

Medium bureau2

De kritiek die alle procedurezucht en papierschuiverij ten deel valt, lijkt vaak terecht. Toch wekt zoveel verontwaardiging ook wantrouwen. Het is wel een duizelingwekkende bak ellende wat de bureaucraat daar over zich heen krijgt.

Iedereen die wel eens voor langere tijd in het buitenland heeft verbleven, weet dat de ene bureaucratie de andere niet is. Toen ik mij ooit als nieuwe inwoner moest inschrijven bij een Berlijns Bürgeramt stond ik een middag lang in de rij. Na vier uur wachten dacht ik aan de beurt te zijn. Helaas, te vroeg gejuicht. Het loket sloot – letterlijk – voor mijn neus. De vijf zat in de klok, dat betekent Feierabend. ‘Kom morgen maar weer terug’, kreeg ik nog te horen. Dus sloot ik de volgende ochtend opnieuw achter in de rij wachtenden aan. Deze keer was ik al rond het middaguur aan de beurt. Meteen werd me duidelijk waar dat tergend langzame tempo vandaan kwam. Mijn zorgvuldig ingevulde papieren werden woord voor woord in de computer ingevoerd door een medewerkster. Een typecursus had ze duidelijk nooit gehad.

Van de gevreesde Duitse efficiëntie en Gründlichkeit was niets te merken – helaas. In Nederland kostte dezelfde procedure me een kwartier. Maar de fameuze Pruisische ambtenaar bleek inefficiënt, sloom en klantonvriendelijk. Dat is overigens nog altijd stukken beter dan de situatie in menig derdewereldland. Staten waar politici de prachtigste dingen kunnen besluiten. Maar wat heb je eraan als het aan een ambtelijk apparaat ontbreekt dat die plannen kan omzetten in concrete projecten? Of als het geld en daarmee de beloften ergens halverwege de hoofdstad en de buitengebieden blijven steken?

Het roept twee cruciale vragen op. Ten eerste: waar doelen we nou eigenlijk op als we klagen over ‘de’ managers, ambtenaren en bureaucraten? Hebben we het over dezelfde mensen? De tweede kwestie kan daar best wel eens mee samenhangen. Want hoe hard we ons ook afzetten tegen ‘de’ bureaucratie, krimpen doet ze zelden. Vaak groeit ze juist tegen alle kritiek in. De bureaucraat lijkt, kortom, onuitroeibaar. Rara, hoe kan dat?

Er was een tijd dat hij niet in het verdomhoekje zat, de bureaucraat. Max Weber stak begin vorige eeuw de loftrompet over hem. Natuurlijk had hij oog voor de nadelen van een leven doorgebracht in een bureaucratische ‘ijzeren kooi’, maar dat woog niet op tegen de voordelen. In zijn analyse van de moderne bureaucratie gaf de beroemde Duitse socioloog hoog op van haar eigenschappen: ‘precisie, snelheid, eenduidigheid, dossierkennis, continuïteit, discretie, eenheid’ en nog veel meer van dat moois.

Het vlaggenschip van deze fabelachtige bureaucratie waren de Duitse posterijen. Zij waren een poging om de militaire organisatiewijze te kopiëren naar de publieke sector. Met resultaat: hun efficiëntie was legendarisch, zo laat David Graeber mooi zien in zijn nieuwe boek. In Berlijn werden brieven via een uitgebreid netwerk van buizen, met behulp van luchtdruk, door de hele stad heen geschoten. Het was een vroege vorm van instant messaging. Maar ook in de andere grote Duitse steden werd de post vijf, soms wel negen keer per dag bezorgd. Niemand anders dan Lenin loofde dit systeem. Het doel van de bolsjewieken moest volgens hem zijn om ‘de hele nationale economie langs de lijnen van de postbezorging te organiseren’.

Ook Weber omarmde dit soort state of the art bureaucratieën. Hij prees hun constante stroom papieren, documenten, aktes. Hij roemde de strikte hiërarchie. En natuurlijk wijdde hij warme woorden aan de mensen die dit systeem bevolkten. De moderne bureaucraat, zo schreef hij goedkeurend, is enkel en alleen loyaal aan zijn organisatie. Die betaalt hem. En die zal hem, als er niets geks gebeurt, zijn hele werkzame leven lang in dienst houden.

De vrije markt zou korte metten maken met de bureaucratie in de gezondheidszorg. Inmiddels weten we wel beter

Het zijn stuk voor stuk ‘kwaliteiten’ die ons tegenwoordig doen gruwelen. Om te begrijpen waarom Weber daar zo positief tegenover stond, helpt het om behalve naar de Duitse posterijen ook te kijken naar wat er aan de moderne bureaucratie voorafging. Dat werpt een heel ander licht op de zaak. Onder de dienaren van de vroegere koningen was willekeur aan de orde van de dag. Vriendjespolitiek tierde welig. En waar we tegenwoordig tekeergaan tegen verwende ambtenaren met hun vaste contracten waarschuwde Weber juist voor het alternatief. Dat was de oude situatie, waarin ambtenarij een baantje voor erbij was. Een nevenfunctie. Of nog erger: de belastinginspecteur als zzp’er. Zulke staatsdienaren waren zelden loyaal aan de grotere organisatie. Hun eerste prioriteit was om de eigen zakken te vullen. Het feit dat menige rijkaard bereid was diep in de buidel te tasten om voor zijn zoon een baan aan het hof te kopen, spreekt boekdelen.

De opkomst van de moderne bureaucratie maakte een einde aan dat alles. Zij was dan ook superieur ten opzichte van haar voorgangers. In de woorden van Weber: ‘Een volledig ontwikkeld bureaucratisch systeem verhoudt zich hiertoe als een machine tot de niet-mechanische manieren van goederenproductie.’

Trouwens, als dat systeem een keer niet het efficiëntste bleek: wat dan nog? Ook een vetgemeste bureaucratie vervulde een belangrijke functie. Dat was althans de les van Otto von Bismarck. Voor de architect van het Duitse keizerrijk was het voornaamste doel van een bureaucratie niet efficiëntie. Het was insluiting. De staat kocht er loyaliteit, en dus sociale vrede mee. Bismarck zei het zelf met zoveel woorden. ‘Mijn idee was om de werkende klassen om te kopen’, zo zou hij een Amerikaanse bezoeker hebben toevertrouwd.

De opmars van de door Weber en Bismarck omarmde bureaucraten zou tot in de jaren zeventig van de twintigste eeuw voortduren. In de nieuwe Sovjet-Unie namen de grijze apparatsjiks al snel het roer over van de revolutionairen van het eerste uur. In Amerika bouwden industriebaronnen als Andrew Carnegie en John D. Rockefeller aan hun conglomeraten. Anders dan overheden streefden zij naar winst. Maar het maakte hun interne organisaties niet minder bureaucratisch.

Waar zou dat eindigen? Waren de bureaucraten niet hard op weg naar werelddominantie? Dat was wel wat tal van denkers in die tijd betoogden. De toon van hun beschouwingen was beslist minder optimistisch dan bij Weber. Maar tussen alle vrees en afkeer klonk ook bewondering door. Niet zelden werd de bureaucratie – over de markt ging het veel minder vaak – als het onvermijdelijke eindpunt van de menselijke geschiedenis gezien.

Zoals bij James Burnham. Niet toevallig behoorde deze Amerikaanse politiek filosoof in de jaren dertig tot de volgelingen van Leon Trotski. Volgens de Russische revolutionair, architect van het Rode Leger, hadden de bureaucraten schuld aan de ontsporing van het sovjetexperiment onder Stalin. Ook in Burnhams wereldbeeld bleven zij een centrale plaats innemen. Maar gaandeweg verloor hij het vertrouwen in het alternatief van een antibureaucratisch socialisme. Zijn overtocht dwars door het politieke spectrum zou uiteindelijk pas ver ter rechterzijde eindigen. In 1983 ontving Burnham uit handen van Ronald Reagan de presidentiële Medal of Freedom. De ex-trotskist was volgens sommigen de eerste neocon.

Zo ver was het nog niet in 1941, toen zijn boek The Managerial Revolution verscheen. Het kapitalisme, betoogde Burnham daarin, was al sinds de Eerste Wereldoorlog op zijn retour. De crisis van de jaren dertig was een teken aan de wand. Het waren volgens Burnham de managers, de hoogopgeleide organisatoren en coördinatoren van het productieproces, die het stokje van de bourgeoisie overnamen. Of het nou in Rusland onder Stalin, Hitler-Duitsland of de Verenigde Staten van de New Deal was: overal wonnen deze bureaucraten aan invloed. Hun cruciale rol in het complexe productieproces gaf hen steeds meer macht. De toekomst was aan hen.

Lang niet iedereen was zo somber. Maar grote delen van Burnhams analyse komen terug in latere analyses. Zoals het invloedrijke The New Industrial State (1967) van de toonaangevende econoom John Kenneth Galbraith, die het Ford-concern als voorbeeld geeft. Dat opende in 1903 de deuren. Benodigdheden: een paar maanden voorbereiding, een startkapitaal van een ton en een stuk of 125 medewerkers. Ruim zes decennia later, in 1964, was zoiets ondenkbaar. Galbraith wees op de introductie van de nieuwe Ford Mustang. Daaraan ging drieënhalf jaar voorbereidingen vooraf. Om de productielijn op te zetten, was vijftig miljoen dollar nodig. Oftewel vijfhonderd keer het oorspronkelijke kapitaal van de gehele Ford-onderneming.

De ontwikkeling van Ford was illustratief voor de gigantische schaalvergroting die had plaatsgevonden in de kapitalistische industrie. Met een visionaire entrepreneur, een klein startkapitaal en een clubje enthousiaste medewerkers kwam je er niet meer. De komst van steeds weer nieuwe, duurdere machines vereiste enorme hoeveelheden kapitaal. Het gevolg was dat in Galbraith’s tijd een stuk of zeshonderd reuzenfirma’s de cruciale economische sectoren beheersten, van energie en transport tot entertainment.

Het spreekt voor zich dat die concerns gezien hun miljoeneninvesteringen geen enkel risico wilden lopen. Enorme reclamebudgetten moesten klandizie garanderen voor nieuwe producten als de Ford Mustang. Maar ook alle andere onderdelen van het productieproces werden tot in de puntjes georganiseerd, gemonitord en gestuurd. Wie moesten dat doen? Precies, de vele duizenden hoogopgeleide techneuten en managers. Bureaucraten dus. Overal.

Medium bureau3

En toen, opeens, leek het tijdperk van de bureaucratie voorbij.

Kort na het verschijnen van Galbraith’s gelauwerde analyse begon het tij al te keren. Het op orde en stabiliteit gerichte bureaucratische kapitalisme kwam onder vuur te liggen. Van linkse jongeren die geen trek hadden in een leven doorgebracht in Webers ijzeren kooi van de bureaucratie. Maar ook van rechtse economen, onder wie Milton Friedman.

Iedereen zegt minder regels te willen. Maar zodra er ergens wat gebeurt, klinkt direct de roep om maatregelen

Het is aan kritieken als die van hem te wijten dat we ‘bureaucratie’ tegenwoordig gelijkstellen aan ‘overheid’. In het samen met zijn vrouw Rose geschreven Free to Choose (1980) richtte Friedman zijn pijlen op de uitgedijde bureaucratie van de verzorgingsstaat. Hun aanklacht tegen wat zij de ‘welfare mess’ noemden, klinkt nog altijd bekend in de oren. Het gaat over frauderende bijstandskoninginnen die rondrijden in Cadillacs; overheidsbemoeienis met de gezondheidszorg en volkshuisvesting die desastreus uitpakt, en sociaal werkers die dit alles gretig faciliteren. Hoe meer mensen er immers gepamperd worden, hoe meer geld en werk dat hun oplevert. Zelfs de posterijen konden niet langer bekoren. ‘Overal waar de overheidsbureaucratie het heft in handen neemt, stijgen de kosten en daalt de kwaliteit’, betoogde Friedman in een toespraak. ‘Dat geldt net zo goed voor het postkantoor als voor het onderwijs.’

Op het eerste gezicht lijkt Friedman met zijn pleidooi het startschot te hebben gegeven voor een glorieus antibureaucratisch tijdperk. De ene na de andere westerse regering beloofde vanaf de jaren tachtig haar verzorgingsstaat te kortwieken. Genationaliseerde bedrijven ondergingen een radicale afslankkuur, alvorens ze naar de beurs gingen. De Sovjet-Unie – al lang niet meer het vaderland van alle arbeiders, maar wel het mekka voor de bureaucratie – stortte zelfs helemaal in.

De kruistocht tegen de bureaucratie is nog altijd gaande. Ze verenigt ogenschijnlijke tegenpolen. Geert Wilders pleitte er al tien jaar geleden voor om ‘minstens honderdduizend bureaucraten naar huis te sturen’. Maar ook zijn meest geliefde vijand, d66-leider Alexander Pechtold, stelde nog tijdens de campagne voor de provinciale verkiezingen forse bezuinigingen op de overheid in het vooruitzicht. En natuurlijk luidde ook de belofte in het regeerakkoord van vvd en pvda dat ‘de rijksoverheid goedkoper, flexibeler en efficiënter’ wordt, ‘met minder bestuurlijke en ambtelijke drukte en regeldruk’.

Het gekke is: dat roepen opeenvolgende regeringen al jaren. Maar alle vrome geloofsbelijdenissen ten spijt, lijkt de bureaucratie de afgelopen decennia niet of nauwelijks afgenomen. Alleen het gezicht van de bureaucratie is veranderd. Niet de omvang.

Dat werd in Nederland voor het eerst zichtbaar op die plekken waar publiek en privaat overlappen. De semi-overheid dus. Volgens Friedman zou de vrije markt korte metten maken met de verstikkende bureaucratie in de gezondheidszorg. Inmiddels weten we wel beter. Pogingen om marktwerking in te voeren in de zorg hebben een bureaucratisch monster gecreëerd. Hilarisch dieptepunt waren de diagnosebehandelcombinaties (dbc). De prijzen van een steeds groter deel daarvan zouden bepaald worden door de markt, zo was de gedachte. Maar de grillige medische praktijk liet zich niet vangen in tot in de puntjes beschreven standaardbehandelingen. Al snel kon niemand er nog wijs uit worden. De dertigduizend dbc’s werden vervangen door 4400 dot-producten. Die nieuwe afkorting stond voor ‘dbc’s Op weg naar Transparantie’. Je moet er maar op komen. Wie durft sindsdien nog met droge ogen te beweren dat de bureaucratie op haar retour is?

Blijft over de vraag hoe dat mogelijk is geweest. Hoe kan het dat de bureaucratie, ondanks de stortvloed van kritiek, niet gekrompen is? Een vaak gehoorde verklaring luidt dat wij daar zelf schuld aan hebben. Iedereen zegt minder regels te willen. Maar zodra er ergens iets gebeurt, van een Volendams café tot de jeugdzorg, klinkt direct de roep om maatregelen. Om preventie. Dat werkt bureaucratie in de hand. Regels. En cijfers natuurlijk, want meten is weten, toch?

Toch is dat niet het hele antwoord. De schijnbare onuitroeibaarheid van ‘de’ bureaucraten heeft er ook mee te maken dat wij ze allemaal op één hoop gooien. Ten onrechte. Neem de street-level bureaucrats, de mannen en vrouwen op straat en achter de loketten die het gezicht waren van de overheidsbureaucratie. Zij zijn wel degelijk grotendeels verdwenen. Met dank aan de automatisering. Hetzelfde geldt voor veel mensen die in de bureaucratische organisaties van de verzorgingsstaat werkten: foetsie.

Maar voor hen zijn andere types bureaucraten in de plaats gekomen. Vandaar de actuele klachten over ‘de managers’. Natuurlijk, zelfs de receptionist heet tegenwoordig office manager. Maar bureaucraten zijn ook daadwerkelijk vaker hoogopgeleide managers, omdat hun takenpakket veranderd is. Ze houden zich minder bezig met het uitvoeren van regels, en meer met het ontwerpen daarvan. Of ze zien toe op vastgoedontwikkeling en -beheer, zoals in het Amsterdamse Maagdenhuis gebeurt.

Dat laatste voorbeeld raakt aan een andere, belangrijke ontwikkeling. Publieke organisaties, zoals in de zorg, zijn steeds vaker ‘marktje’ gaan spelen. Inclusief bijbehorende bullshit-bingo-termen. Maar wie meent dat bureaucratie louter wordt veroorzaakt door een vage rolverdeling tussen markt en staat heeft het mis. De markt zélf vereist ook bureaucratie. Kijk naar hoe de grote bedrijven van Galbraith werken. Kijk ook naar markttransacties. Om zoiets ogenschijnlijk eenvoudigs als het spel van vraag en aanbod op gang te brengen, zijn juristen nodig, rechters, toezichthouders, accountants, maar ook fysieke of elektronische handelsplatformen, diploma’s, keurmerken, et cetera. ‘Het bleek dat een vrijemarkteconomie onderhouden duizend keer meer papierwerk vereiste dan een Louis XIV-achtige, absolutistische monarchie’, merkt de reeds genoemde David Graeber hierover op. Met een knipoog spreekt hij van ‘de ijzeren wet van het liberalisme’ – de paradox dat elke poging om overheidsbemoeienis terug te dringen alleen maar tot méér bureaucratie leidt.

De ene bureaucraat, kortom, is de andere niet. Misschien wordt het tijd dat we handen en voeten gaan geven aan die open deur. Het aloude onderscheid tussen een goede ‘bureaucratie’ die soms ontaardt in slecht ‘bureaucratisme’ was zo gek nog niet. Klachten over de managers die de zorg en de universiteiten hebben overgenomen? Daar zit wat in. Als de professionals, of het nou zorgverleners of wetenschappers zijn, het vroeger grotendeels zelf af konden, waarom nu dan niet meer? En willen we echt dat instellingen voor hoger onderwijs specialisten worden op het gebied van onroerend goed, inclusief derivatenportefeuilles?

Hoe anders ligt het bij al die ambtenaren die de Nederlandse overheid nu al jaren tot een van de efficiëntste en meest neutrale ter wereld maken. Van de belastingdienst tot het publieke drinkwaterbedrijf – echt, je kunt het slechter treffen dan in dit land.

Die enorme verschillen mogen best benoemd worden. Daarbij moeten we af van het moderne idee dat ‘bureaucratie’ enkel iets is van overheden. Weber wist al dat bedrijven er net zo goed of slecht in zijn. Mijn meest beroerde ervaring in het land van de dichters bureaucraten spreekt wat dit betreft boekdelen. Dat was uiteindelijk niet het stoffige Berlijnse Bürgeramt met zijn wachtrij van twee dagdelen. Het was de hippe, commerciële aanbieder van mijn mobiele-telefonie-abonnement. De aanmelding ging nog. Het probleem was om er weer af te komen. Vergeet alle gepraat over de ‘tucht van de markt’ die klantvriendelijkheid afdwingt. Alles werd uit de kast gehaald om mijn onvermijdelijke vertrek te dwarsbomen.

Eerst kon de opzegging telefonisch afgehandeld worden. Toen per mail. Vervolgens moest ik toch een brief schrijven. Na maanden gedoe bracht de post een bevestiging: gelukt! Maar pas over één jaar. Want helaas, ik had de opzeggingstermijn overschreden. Bellen hierover had uiteraard geen zin. Alle mogelijke keuzemenu’s, bandjes en ellenlange wachtrijen maken het je in zo’n geval onmogelijk om een levend wezen aan de lijn te krijgen. Op brieven terug kwam evenmin antwoord.

Pas een kleine anderhalf jaar na terugkeer in Nederland liet de markt mij, om met Friedman te spreken, weer ‘free to choose’ – in dit geval om een nieuwe telefoonaanbieder te kiezen. Het is het ergste soort bureaucratie: een die er enkel toe lijkt te dienen om jou als burger zoveel mogelijk geld afhandig te maken.

Nee, dan liever zo’n negentiende-eeuws Duits postkantoor.


Beeld: (1) (Volker Möhrke / Corbis / HH); (2) Le-D ung Ly / Science Faction /Corbis; (3) Massimo Borchi / Atlantide Phototravel / Corbis