De crisis van de democratische rechtsstaat

Raison d’être

Met alle privatiseringen en de overheveling van taken naar gemeenten heeft de staat zich steeds verder teruggetrokken uit het maatschappelijk leven. Dat heeft Nederland de afgelopen dertig jaar niet beter gemaakt.

Medium eerstekamer

Democratie en rechtsstaat zijn, in de woorden van de rechtsgeleerde en ex-politicus Ernst Hirsch Ballin, niet los verkrijgbaar. Ze zijn daarmee niet hetzelfde. De democratie geeft vorm aan de maatschappelijke en politieke diversiteit. De rechtsstaat geeft vorm aan de eenheid: gelijke rechten en rechtszekerheid. Politici en politieke bestuurders spelen een centrale rol bij het bewaren van het evenwicht tussen diversiteit en eenheid: als representanten van de diversiteit (de volksvertegenwoordiging) en bij het vastleggen van het recht (de wetgever). Het kost politici en politieke bestuurders echter steeds meer moeite die centrale rol te vervullen. Burgers voelen zich vaak niet meer politiek vertegenwoordigd. De politiek is ‘verbestuurlijkt’. De politieke legitimatie is verzwakt. De wetgeving wordt vooral als bestuursinstrument ingezet en de aandacht voor de eisen van de rechtsstaat is bij politieke bestuurders gering. De vraag is hoe het komt dat de democratische rechtsstaat politiek is verwaarloosd en wat eraan te doen valt.

In Nederland wordt zelden over de staat en meestal over de overheid gesproken. Het begrip ‘staat’ is bij ons, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Frankrijk, nooit goed ontwikkeld. Waarom is er een staat en waartoe dient deze? Ons gebruik van het begrip is beperkt tot ‘rechtsstaat’ en ‘verzorgingsstaat’. Misschien is dat ook de oorzaak dat er weinig belangstelling is voor de eigen dynamiek van de staat, de raison d’état.

In Nederland kreeg de staat vanaf de eerste helft van de vorige eeuw zijn maatschappelijke legitimatie door hecht georganiseerde sociale verbanden, die op basis van levensovertuigingen het maatschappelijk middenveld gingen vormen. Een maatschappelijk middenveld dat de kern was van veel sociale arrangementen: gezondheidszorg, volkshuisvesting, onderwijs, bestrijding van armoede. Politieke partijen die vanaf het einde van de negentiende eeuw nauw met het middenveld verbonden waren, zorgden voor de politieke legitimatie van de staat. Door de maatschappelijke en politieke legitimatie werd de eigen dynamiek van de staat ‘in toom’ gehouden. Die staat kwam vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw in de problemen, toen achtereenvolgens de sociale verbanden losser werden, territoriale eenheden werden doorbroken (gemeenten werden opgeheven; nieuwe gemeenten ontstonden), politieke partijen minder op een vaste aanhang konden rekenen en de sociale arrangementen op de schop werden genomen. Door dit ‘ontzuilingsproces’ kwam de staat in zekere zin los van zijn maatschappelijke en politieke ankers.

Tegelijkertijd groeiden de eisen en verwachtingen met betrekking tot wat de staat moet en kan doen. Deze ontwikkeling had voor de politieke partijen aanleiding moeten zijn opnieuw na te denken over het doel van de staat en zijn maatschappelijke en politieke legitimatie. Dat gebeurde aanvankelijk ook wel, maar leverde weinig op. Het ‘ontzuilingsproces’ gaat, kan men zeggen, nog steeds door.

Op drie manieren werd geprobeerd de problemen van de ‘ontzuilende staat’ te beheersen en de keuzes die onvermijdelijk gemaakt moesten worden te legitimeren. Drie ‘vluchtroutes’. Allereerst is geprobeerd de druk op de staat te verminderen door de uitvoering van publieke taken te verzelfstandigen en te privatiseren. Daardoor zou de kwaliteit beter en zouden de kosten lager worden.

Daarnaast is geprobeerd de overheid in toom te houden door de overheidsorganisatie als een bedrijf te beschouwen dat efficiënt gemanaged moet worden. De snelheid en het relatieve gemak waarmee dat beeld, de overheid als bedrijf, kon worden gevestigd heeft me altijd verbaasd. Effectiviteit en efficiency zijn immers niet de onderscheidende kenmerken van een democratische rechtsstaat. Het zegt iets over de zwakke positie van de staat en over de veranderingen in de professionele achtergrond van ambtenaren en adviseurs, de spraakmakende elite bij de beleidsvorming.

En ten slotte, de derde vluchtroute: Europa ging steeds meer dienen als alibi voor politiek omstreden beslissingen, ook als Europa daartoe niet dwong, zoals in het geval van de privatisering.

Deze drie vluchtroutes hebben geen grootse resultaten opgeleverd. Toch lijkt het erop dat ze ook nu weer worden bewandeld: afstoten van taken (naar gemeenten), opnieuw zonder na te gaan of de voorwaarden voor een succesvolle uitvoering zijn vervuld (quod non); nadruk op financiële beheersing en op bedrijfsmatig werken; en wijzen op de Europese regels. Het opnieuw verkennen van de vluchtroutes zou nog tot daar aan toe zijn als het eerder volgen van die routes niet ook de democratische rechtsstaat hadden verzwakt: de politiek is ‘verbestuurlijkt’ en de politieke functie uitgehold; de inhoudelijke deskundigheid binnen het ambtelijk apparaat is teruggelopen en het wezen van de bureaucratie aangetast; publieke en private verantwoordelijkheden vloeien in elkaar over; staatkundige instituties liggen onder vuur; burgers worden als klanten beschouwd, terwijl tegelijkertijd op hen wordt gerekend als ‘vrijwillige’ mantelzorgers, objecten in plaats van subjecten.

De vernieuwers van de jaren zestig en zeventig stond een andere maatschappij (en een andere staat) voor ogen dan de huidige

De crisis waarmee wij worstelen is ook een crisis van de democratische rechtsstaat die politiek is verwaarloosd en onvoldoende is opgewassen tegen de financieel-economische dynamiek die de maatschappij (en daarmee de staat) in haar greep heeft.

Bijna dertig jaar geleden verklaarde de toenmalige minister-president Lubbers Nederland ziek. Om vervolgens de conclusie te trekken dat de overheid moest terugtreden. Op het moment dat het gevoel één natie te vormen onder druk kwam te staan (door ontzuiling, immigratie, economische malaise) was de politieke boodschap: op de staat behoef je niet te rekenen.

Dat is eigenlijk merkwaardig omdat in 1983 naast de klassieke grondrechten de sociale grondrechten in de grondwet (artikel 19 tot en met 23) waren opgenomen waarin de (kern)verantwoordelijkheden van de overheid zijn geformuleerd. Het gaat in die sociale grondrechten om voldoende werkgelegenheid en vrije arbeidskeuze, bestaanszekerheid van de bevolking en spreiding van welvaart, de bewoonbaarheid van het land en de verbetering van het leefmilieu, bevordering van volksgezondheid, voldoende woongelegenheid, maatschappelijke en culturele ontplooiing en onderwijs. Het was de codificatie van een langjarige gedachtenvorming over de verantwoordelijkheden, het doel, van de staat.

Bij de ingrijpende veranderingen in de verantwoordelijkheden op al deze beleidsterreinen na 1983 is zelden op die codificatie teruggegrepen. Dat de nieuwe sociale grondrechten een dode letter zijn gebleven toont de zwakke positie van de staat. Hier wreekt zich dat het Nederlandse staatsbestel geen constitutioneel hof kent. Dat zou wetgever en bestuur dwingen tot constitutionele zorgvuldigheid.

Heeft de terugtredende staat Nederland de afgelopen dertig jaar ‘beter’ gemaakt? Nederland is onmiskenbaar economisch welvarender geworden, al is die welvaart minder gelijk verdeeld. Maar minder ‘ziek’? Feit is dat de zorgkosten de afgelopen dertig jaar verachtvoudigd zijn, terwijl de economie drie maal zo groot is geworden. Ja, de vergrijzing slaat toe en de medische mogelijkheden zijn aanzienlijk groter geworden. Maar ook het aantal mensen met psychische stoornissen en het aantal jongeren in de problemen is gestegen. ‘De dwang tot (economisch) succes en (individueel) geluk blijkt een keerzijde te hebben: het leidt tot verlies aan zelfbesef, tot desoriëntatie en vertwijfeling. Wie geen succes heeft zal ziek zijn’, schreef Paul Verhaeghe in zijn in 2012 verschenen boek Identiteit.

Redenen genoeg om opnieuw na te denken over de maatschappij waarin we willen leven en de rol van de staat daarin. Daaraan voorafgaand zouden we ons echter moeten afvragen waarom de vernieuwingsbeweging van de jaren zestig en zeventig, die vooral een democratiseringsbeweging was, niet heeft doorgezet. We moeten immers constateren dat de vernieuwers van toen toch bepaald een andere maatschappij (en een andere staat) voor ogen stond dan de huidige. Hetzelfde geldt voor de protesten in de jaren zestig en zeventig. Toen werd betoogd voor de staat (maar tegen de regenten) en voor internationale solidariteit. Nu wordt geprotesteerd tegen de staat, tegen de nieuwe regenten, en tegen het verlies van de eigen identiteit.

Het doel van de maatschappelijke bewegingen in de jaren zestig was allereerst zeggenschap, meespreken en meebeslissen, in de (eigen) instituties: universiteiten, ondernemingen, kerken, maatschappelijke organisaties en de staat zelf. Voorgesteld werd het kiesstelsel te wijzigen en de minister-president direct te kiezen. Er werd betoogd voor een actieve rol van de staat om de noodzakelijk geachte maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen. Spreiding van inkomen, bezit, kennis en macht was daarvan in de jaren zeventig de politieke vertaling. Van zowel de staatkundige vernieuwing als de verhoging van het sturend vermogen van de overheid is weinig terechtgekomen. De externe druk om te veranderen viel weg. Van de vele oorzaken noem ik er twee. Ten eerste het optreden van drie achtereenvolgende kabinetten die de vernieuwers juist voldoende tevreden stelden (De Jong), de maatschappelijke tegenstellingen depolariseerden (Den Uyl) en de noodzakelijke politieke keuzen depolitiseerden (Lubbers). Ten tweede is het staatsbestel zelf niet erg ‘veranderingsgezind’ door een moeilijk te wijzigen grondwet en de noodzaak van coalitiekabinetten.

***

Op mijn manier heb ik in de afgelopen bijna veertig jaar in verschillende functies de complexiteit van de crisis in de Nederlandse politiek proberen te analyseren, de kenmerken van de democratische rechtsstaat daarnaast proberen te zetten en politici en politieke bestuurders gewezen op de noodzaak de grondslagen van de democratische rechtsstaat opnieuw te ijken.

Burgers zien in de rechter vaak het enige tegenwicht tegen het bestuurlijke overwicht, de eigen dynamiek van de staat

In de loop van de jaren ben ik mij gaan realiseren dat die herijking voor politici en politieke bestuurders een bijna onmogelijke opgave is geworden. Dat ligt niet zozeer aan de kwaliteit van de individuele politicus of bestuurder, maar aan collectief politiek onvermogen om de naar binnen gerichtheid van de politiek te doorbreken. Dat is juist het kenmerk van de politieke crisis. De verklaring voor die naar binnen gerichtheid is niet zo moeilijk. Waar de eigen kenmerken van de politieke functie ook voor vele politici onhelder zijn geworden, wordt handhaven van de eigen partijpolitieke positie belangrijker. Waar politieke visies zijn verbleekt, worden economische modellen het gemeenschappelijke plechtanker. Waar het partijpolitieke evenwicht wankel is, wordt institutioneel tegenwicht al snel als politieke tegenstand ervaren.

Lange tijd werden kabinetsformaties gezien als een mogelijkheid om bestaande, politiek-bestuurlijke patronen te doorbreken en, op grond van de verkiezingsuitslag, nieuwe politiek-maatschappelijke verhoudingen vorm te geven. Maar juist het proces van kabinetsformatie is steeds meer naar binnen gekeerd geraakt. De wijziging van de procedure van kabinetsformatie in 2012 is er een bevestiging van. Gesuggereerd wordt dat de Tweede Kamer het initiatief van het staatshoofd heeft overgenomen. Maar als je goed kijkt, is dat niet het geval. Het initiatief ligt bij de leider van de grootste partij (of is het de winnaar van de verkiezingen?). Hij draagt de informateur voor. Het bevestigt een ontwikkeling die al langer aan de gang is: de partijpolitisering van het formatieproces zelf. De suggestie bij de introductie van de nieuwe procedure was: eindelijk openheid! Het, voorspelbare, resultaat: een verdere beperking van de mogelijkheid om bestaande politiek-bestuurlijke verhoudingen te doorbreken.

De naar binnen gerichtheid van het politieke proces bevredigt ook politici en politieke bestuurders steeds minder. Zij zijn op zoek naar nieuwe politieke en staatkundige verhoudingen die beter passen op de huidige maatschappelijke problemen. Nieuwe verhoudingen tussen regering en parlement, tussen Eerste en Tweede Kamer, tussen overheid en sociale partners. Die zoektocht leidde tijdens de laatste algemene politieke beschouwingen tot tegenstrijdige eisen aan het kabinet. Enerzijds de eis dat het kabinet aan de bevolking zekerheid biedt over het te voeren beleid. Anderzijds de eis dat het kabinet zich openstelt voor alternatieve (oppositie)voorstellen. Enerzijds het betoog dat ‘de politiek’ beslist. Anderzijds het verwijt dat het kabinet geen maatschappelijk draagvlak creëert. Enerzijds het uitgangspunt dat Tweede en Eerste Kamer ieder een eigen functie en karakter hebben. Anderzijds de verwachting dat verbreding van de politieke steun in de Tweede Kamer een politieke meerderheid voor het kabinet in de Eerste Kamer oplevert.

***

Op de door de Tweede Kamer georganiseerde conferentie over de trias politica in 2006 wees René Foqué op de actualiteit van Montesquieu’s erfgoed. De vraag waar onder anderen Montesquieu zich in de tweede helft van de achttiende eeuw voor gesteld zag was: hoe komt het toch dat een gematigde staatsvorm – toen was dat de monarchie – langzaam maar zeker zijn stabiliteit en zijn interne evenwicht verliest en uiteindelijk in zijn tegendeel dreigt te verkeren? Inderdaad, een actuele vraag. Montesquieu’s antwoord: een machtsevenwicht tussen wetgever, bestuur en rechter. Niemand hoort het definitieve gelijk voor zich op te eisen, ook de politieke meerderheid niet. Evenwicht kan niet zonder tegenwicht. Alleen een sterk tegenwicht kan het naar binnen gekeerde systeem doorbreken en de gematigde staatsvorm die de democratische rechtsstaat is bewaren.

Bij wijze van voorbeelden noem ik vier vormen van tegenwicht waaraan we zouden kunnen denken; vier kansen om politieke verwaarlozing van de democratische rechtsstaat tegen te gaan: de Eerste Kamer, de rechter, Europa, de burgermaatschappij.

De Eerste Kamer is een politieke instelling met dezelfde rechten als de Tweede Kamer, met uitzondering van twee: initiatief en amendement. Daarmee is de Eerste Kamer geen Tweede Kamer-min. De Eerste Kamer heeft een eigen functie en een eigen karakter. De eigen functie spitst zich toe op de kwaliteit van de wetgeving, inclusief de Europese. Het eigen karakter uit zich in een ‘teruggehouden’ partijprofilering. Daardoor is de Eerste Kamer vaak beter dan de Tweede in staat het evenwicht te bewaren tussen diversiteit en eenheid; een tegenwicht tegen de naar binnen gerichtheid van de ‘overzijde’. We moeten er echter rekening mee houden dat de situatie waarin een kabinet geen meerderheid in beide Kamers heeft de normale situatie wordt. Dat wil zeggen dat partijpolitisering en partijprofilering ook in de Eerste Kamer moeilijker zijn te weerstaan. De neiging om een van de Tweede Kamer afwijkende opstelling partijpolitiek te duiden zal toenemen, zelfs als die opstelling aan de eigen functie van de Kamer is toe te schrijven. Ook (formatie)onderhandelingen met oppositiepartijen in de Tweede Kamer om een meerderheid in de Eerste Kamer te bereiken, kunnen afbreuk doen aan de eigen functie en het eigen karakter van de Eerste Kamer.

Maar de volle nadruk blijven leggen op de eigen functie en het eigen karakter van de Eerste Kamer is ook niet probleemloos. Het doet de kans op conflicten tussen de beide Kamers groeien. Een conflictenregeling ontbreekt. Wat daarom nodig is, is dat de coalitiepartijen in de Eerste Kamer de functie van die Kamer voor ogen houden (kwaliteit van wetgeving) en de oppositiepartijen het karakter (teruggehouden partijprofilering). Die opstelling van partijen in de Eerste Kamer zou vergemakkelijkt worden als de facto een terugzendrecht zou ontstaan waarbij de Eerste Kamer duidelijk aangeeft op welke punten de wetsvoorstellen kwalitatief niet aan de maat zijn. Na herbehandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zou de Eerste Kamer zich moeten realiseren dat het politieke primaat bij de Tweede ligt.

Het evenwicht tussen wetgever, bestuur en rechter is verstoord. Wetgever en bestuur, bestuur en politieke controle op het bestuur zijn (te) nauw met elkaar verknoopt geraakt. Burgers zien in de rechter vaak het enige tegenwicht tegen het bestuurlijke overwicht, de eigen dynamiek van de staat. Het beroep van burgers op de rechter neemt toe. Tegelijkertijd worden veel zaken die aan de rechter worden voorgelegd complexer. Om de druk op de rechter te verminderen wordt, geheel in de geest van de tijd, steeds meer nadruk gelegd op efficiency, financieel beheer en management. Die nadruk heeft echter tot gevolg dat de rechtzoekende burger een kostenpost wordt. Rechtspraak wordt beschouwd als een van de diensten die door de overheid worden aangeboden. Wanneer de vraag het aanbod dreigt te overtreffen, worden de drempels voor toegang tot de rechter verhoogd. Allemaal buitengewoon rationeel. Met slechts één ‘maar’: het doet afbreuk aan de rechtspraak als collectief goed, een pijler waarop de democratische rechtsstaat rust, een garantie voor de burger tegen de eigen dynamiek van de staat.

Het is merkwaardig dat in het neoliberale klimaat van de laatste decennia ook het liberale denken lijkt te zijn stilgezet

Om hier tegenwicht tegen te bieden moet opnieuw het besef levend worden dat wetgever, bestuur en rechter voor de kwaliteit van hun werk van elkaar afhankelijk zijn. Voor dat besef is duidelijkheid nodig over de eigen kenmerken van die functies. Die duidelijkheid is komen te ontbreken. Voor individuele rechters is misschien nog wel duidelijk wat het rechtersvak, dat ook een ambacht is, inhoudt; voor de rechterlijke macht als geheel geldt dat niet meer, laat staan voor de andere staatsmachten.

Alle reorganisaties van de rechterlijke macht in de afgelopen decennia waren steeds gebaseerd op structuurmodellen. Steeds hebben organisatorische aspecten de overhand gehad. Steeds werden en worden de argumenten gebruikt die bijvoorbeeld ook bij de schaalvergroting in de gezondheidszorg of het onderwijs worden gebezigd: goedkoper en kwalitatief beter. Het inhoudelijke tegenwicht tegen het denken in termen van organisatie, beheer en management ontbreekt. Protesten daartegen vanuit de rechterlijke macht, zoals het manifest van een aantal Leeuwarder rechters, zullen niets uithalen zonder de inhoud van de rechterlijke functie opnieuw te doordenken en als ijkpunt voor veranderingen te nemen. Die inhoudelijke herijking zal binnen de rechterlijke macht zelf moeten gebeuren. De rechter zal de dialoog met de wetgever en het bestuur moeten aangaan. Dat zou ertoe kunnen leiden dat ook wetgever en bestuurders opnieuw nadenken over de inhoud van hun eigen functie en over hun eigen functioneren.

***

Omdat het debat over de staat in Nederland pover is, blijft ook het debat over Europa hangen in achterhaalde beelden. Aan de ene kant het ideaal van sommigen: een toekomstig federaal Europa. Aan de andere kant de vrees van anderen: het verlies van soevereiniteit en daarmee de teloorgang van de natiestaat. Maar de feiten spreken een andere taal. De soevereine, van niets of niemand afhankelijke staat – als die al ooit heeft bestaan – is niet meer. Staatssoevereiniteit is juist in Europa steeds meer rechtssoevereiniteit geworden. Machtsverhoudingen worden door de gemeenschappelijke Europese rechtsordening ingebed in rechtsverhoudingen. Niet onbelangrijk voor een land als Nederland dat een beperkt arsenaal aan eigen machtsmiddelen heeft. Voor Montesquieu was gedeelde en verdeelde soevereiniteit juist een middel om machtsconcentratie te voorkomen. Europa als tegenwicht in een wereld waarin Nederland relatief ‘kleiner’ wordt.

Maar de gemeenschappelijke rechtsordening is maar de helft van het verhaal. Het gaat ook om democratie, het vormgeven aan verscheidenheid. Europa is één in zijn verscheidenheid. De lidstaten hebben hun eigen politieke en culturele identiteit. Daarom voelen burgers zich thuis in hun eigen land. Als burgers in eigen land afhaken wordt ook de EU verzwakt. Voor de politieke verscheidenheid is ook op Europees niveau, in het Europees Parlement en in de Europese Raad een vorm gevonden. Problematisch is het bewaken van de culturele verscheidenheid. Die bewaking moet vanuit de lidstaten gebeuren. Maar dan moet in eigen land daarvoor wel belangstelling zijn: de eigen geschiedenis, de eigen wijze van omgaan met recht en orde, de eigen taal, de eigen traditie bij de inrichting van het land, de egalitaire verhoudingen in de maatschappij, de cultuur in brede zin. Die culturele verscheidenheid moet actief worden uitgedragen, in eigen land en in Europa.

En daar ligt het politieke probleem. Voor behoud van de eigen identiteit moet tegenwicht worden geboden aan het marktdenken. Markten houden nu eenmaal niet van ruimte voor nationale verscheidenheid. Altijd wordt gevreesd voor concurrentievervalsing. Daarin ligt een belangrijke oorzaak voor de ‘Europese’ regelzucht. Om een evenwicht tussen eenheid en verscheidenheid in Europa te bereiken is het nodig dat we duidelijk weten waar de eigen staat voor staat, wat ons in dit land bijeenhoudt en waarom dit land, ondanks al ons gemopper, zo ongelooflijk de moeite waard is. Dan gaat het over gemeenschappelijke waarden en symbolen en niet over geld.

***

In het verzuilingstijdperk stond, zo zou men met enige overdrijving kunnen zeggen, de staat ten dienste van de maatschappelijke verscheidenheid. Bij de burger stond niet de politieke betrokkenheid bij de staat voorop, in die zin was van een staatsburgerschap nauwelijks sprake, maar de betrokkenheid bij hecht georganiseerde sociale verbanden die gezamenlijk het maatschappelijk middenveld vormden. Dat maatschappelijke middenveld stond weer in nauwe verbinding met politieke partijen. De staat reflecteerde de groepsgewijs georganiseerde burgersamenleving, de civil society. Toen die samenleving veranderde, de sociale verbanden losser werden, werd dat door de individuele burger als bevrijding ervaren. Maar daarmee werd hij nog niet automatisch een betrokken staatsburger. Zowel het beeld van de staat als van de burgersamenleving werd diffuus.

We hebben ons eigenlijk nooit rekenschap gegeven van de gevolgen van ontzuiling voor de altijd moeizame relatie tussen staat en burgersamenleving. Een staat kan nu eenmaal niet zonder burgers en burgers kunnen niet zonder staat. Burgers kunnen ook niet zonder elkaar. Elke samenleving bestaat per definitie uit de deelnemende leden. Daarom alleen al is de uitdrukking ‘participatiesamenleving’ – nu opnieuw in de mode – een pleonasme. Wat is de betekenis van de burgersamenleving in een democratische rechtsstaat en welke ruimte wordt die burgersamenleving door staat en marktpartijen nog gelaten? Die vragen zijn volstrekt verwaarloosd.

Iedereen heeft de afgelopen dertig jaar meegewerkt aan het bewust doorsnijden van bestaande verbindingen tussen staat en burgersamenleving. Een aantal voorbeelden. Het uitgebreide stelsel van permanente adviescolleges, waarin vertegenwoordigers van de overheid, belanghebbenden en wetenschap zich over complexe vraagstukken bogen en zich achter gemeenschappelijke conclusies schaarden, werd opgeblazen. Dubbelfuncties werden van regel tot uitzondering. Publieke diensten ontberen na hun verzelfstandiging een duidelijke politieke legitimatie, maar hebben ook geen duidelijk anker in de burgersamenleving. Inspraakprocedures bedoeld om tegenwicht te bieden aan de eigen dynamiek van beleidsprocessen werden een onderdeel van die processen. Allemaal heel begrijpelijk, vaak onvermijdelijk, soms respectabel, maar zonder na te gaan hoe dan wel de gecompliceerde verhouding tussen staat en burgersamenleving, ook een verhouding van wederzijdse afhankelijkheid, vorm moet krijgen. Tegelijkertijd werden de ‘corporatische verbindingen’ uit het verzuilingstijdperk, denk aan de verhouding tussen sociale partners, sleets en werd hun legitimatie zwak.

Door het denken over de burgersamenleving te verwaarlozen is de staat beroofd van een belangrijk tegenwicht tegen zijn eigen dynamiek, die vooral een bestuurlijke dynamiek is geworden. Daarin worden burgers afwisselend als burger-cliënt of als burger-participant benaderd. Door alle politieke partijen overigens. Dat geen van de partijen de laatste dertig jaar een visie op de verhouding tussen staat en burgersamenleving heeft ontwikkeld is eigenlijk merkwaardig. De eertijds grote volkspartijen, de christen-democraten en de sociaal-democraten, bevochten immers de emancipatie van hun aanhang via de burgersamenleving, het maatschappelijk middenveld. Maar misschien nog merkwaardiger is dat in het neoliberale klimaat van de laatste decennia ook het liberale denken lijkt te zijn stilgezet.

De liberalen waren tijdens de verzuiling ‘een zuil tegen wil en dank’. Zij hebben bij de ontzuiling de kans gemist om hun visie op de burgersamenleving uit te dragen en in de plaats te stellen van het maatschappelijk middenveld uit het verzuilingstijdperk. Ze waren te zeer gebiologeerd door de markt en de individuele burger. Andere partijen volgden hen daarin. Toch is het begrip ‘civil society’, burgersamenleving, van liberale oorsprong. Het is verbonden met de liberale gedachte dat naast de organisatie van ‘het politieke’ de organisatie van ‘het sociale’ nodig is, als aanvulling op de politieke democratie en als tegenwicht tegen de eigen dynamiek van de staat. De organisatie van het sociale als aanvulling op de politieke democratie is meer dan het koesteren van het individuele burgerschap. De individuele burger verliest het van de eigen dynamiek van de staat. Maar ook de markt kan dat tegenwicht niet bieden, omdat ‘de’ markt niet bestaat. Marktwerking is een in de praktijk vrij eenzijdig werkend verdelingsmechanisme, niet meer en niet minder. Het verwaarlozen van het denken over de civil society is het grootste probleem bij het doorbreken van de eigen dynamiek van de staat en de naar binnen gerichtheid van de politiek.

Bij het denken over de relatie staat-burgersamenleving heb ik zelf steeds de nadruk gelegd op de rol van de professionele uitvoerders van het beleid. In de uitvoering is het contact tussen de burger en zijn staat het meest direct. Daar is de maatschappelijke diversiteit ook het meest zichtbaar en de spanning tussen staat en burgersamenleving het meest tastbaar. De professionele uitvoerders zijn de essentiële schakel in de verbroken verbinding tussen staat en burgersamenleving. Dat vereist een andere wijze van besturen en politiek bedrijven.


Herman Tjeenk Willink is oud-vice-president van de Raad van State en minister van staat. Dit is een ingekorte versie van de Bart Tromp-lezing die hij 31 oktober uitsprak in De Rode Hoed in Amsterdam. De hele tekst van de lezing ishierte vinden.