Reconstructie van een fuik’

Wie de WAO wil afschaffen, moet eerst mij afschaffen,‘ riep Elske ter Veld voorjaar 1991. Toch nam het kabinet-Lubbers/Kok het besluit om de duur van de uitkering drastisch in te korten. Deze week reconstrueren de hoofdrolspelers van toen in de Balie het drama dat volgde.
Op donderdag 9 mei vindt in De Balie te Amsterdam een debat plaats met de hoofdrolspelers uit 1991 in het kader van de serie De negen tevens. van de verzorgingsstaat. Zondag 19 mei vindt in De Balie het slotdebat van deze serie plaats.
HET AANTAL WAO 'ers zal de komende kabinetsperiode zo snel mogelijk worden gestabiliseerd. ’ Dit zinnetje uit het regeerakkoord van het vorige kabinet vormde de basis voor het WAO-drama dat zich in de zomer van ‘91 voltrok. Nog steeds twisten de hoofdrolspelers van toen over de vraag of ze destijds op de hoogte waren van de betekenis ervan.

Thijs Wöltgens, toen fractievoorzitter van de PvdA, heeft de zin toentertijd niet tot zich door laten dringen: ‘Het was een lijkje dat we wat makkelijk over het hoofd hebben gezien.’ Elske ter Veld houdt daarentegen vol dat beide partijen op de hoogte waren van de omvang van de problemen met de WAO. Ze hadden beide het 'politieke testament’ gelezen van Louw de Graaf, de vertrek- kende staatssecretaris. Daarin schreef hij dat de verwachte groei van het aantal WAO'ers verlaging van de uitkeringen noodzakelijk maakte. Toen Wöltgens tijdens de formatie Ter Veld het stuk in handen speelde, zei zij na lezing: 'Die Brief wil ik niet kennen.’ Minister Bert de Vries zag het aanpakken van de WAO zelfs als zijn belangrijkste taak. De enige reden waarom dit niet zo duidelijk in het regeerakkoord stond, was volgens Brinkman dat het CDA besefte dat de PvdA niet in enkele weken overstag kon gaan. 'We hebben er bewust voor gekozen niet te praten over maatregelen, maar de maxima vast te leggen. Dan kwamen de consequenties vanzelf voor de dag.’
Ter Veld dacht de doelstelling te bereiken met maatregelen die het aantal WAO'ers zouden terugdringen maar de uitkeringshoogte en -duur onaangetast zouden laten, de zogeheten volumemaatregelen. Een werkgroep van werkgevers, werknemers en de overheid kwam al in 1989 met een keur van voorstellen: de kwaliteit van de arbeid moest verbeteren zodat minder mensen zich ziek werken, werkgevers moesten het in hun beurs voelen als een werknemer in de WAO belandde en het aanbieden van banen aan gedeeltelijk arbeidsongeschikten moest worden gestimuleerd. Nog voor de nieuwe plannen hun nut hadden kunnen bewijzen, scherpte het kabinet in maart 1991 de doelstelling uit het regeerakkoord aan. De economische groei viel namelijk tegen. En om de af- spraken over het financieringstekort en de collectieve lastendruk te kunnen nakomen, besloot het kabinet dat stabilisering van het aantal WAO'ers aan het eind van de kabinetsperiode niet genoeg was. Het streven werd nu 'stabili- sering op het niveau van 1989’, wat in feite een daling betekende. Zo hoopte het kabinet op de WAO en de ziektewet 3,8 miljard te bezuinigen. Aan de Sociaal Economische Raad werd advies gevraagd. In die adviesaanvraag stonden, tegen de zin van vooral De Vries, geen voorstellen van het kabinet. De Vries: 'Ik wilde eerst binnen het ministerie, dus met Ter Veld, overeenstemming bereiken. Toen dat nog niet lukte, hebben we maar een open aanvraag gestuurd.’ Ter Veld zegt dat niet zij maar vooral Kok en Wöltgens het formuleren van kabinetsplannen hebben tegengehouden. Zij wilden de provincia- le-statenverkiezingen niet ingaan met het nieuws dat het kabinet plannen had om de WAO aan te pakken.
In april 199l zette Brinkman de zaak op scherp. In een interview met de Volkskrant zei hij het kabinet de wacht aan: het kabinet moest niet op het Ser-advies wachten, want dat was toch verdeeld, maar nu zelf maatregelen nemen. In de pers verschenen talloze artikelen over WAO-misbruik en de schrikbarende groei van het aantal inactieven. Het gevoel van urgentie werd opgeklopt. Door de afwachtende houding van het kabinet roken de sociale partners en de kroonleden hun kans om het beleid vergaand te beïnvloeden. Anderen op hun beurt probeerden de Ser-onderhandelaars te bespelen. Bij monde van Frans Leijnse seinde de PvdA-fractie Johan Stekelenburg van de FNV in dat hij zijn poot stijf moest houden en niet te veel concessies moest doen. Ter Veld: 'De FNV mocht dus aannemen dat men in de Ser niet ver hoefde te gaan, omdat de PvdA dat in het kabinet zou afdekken.’ Kok verzekerde tijdens een partijbijeenkomst het gehoor dat er geen ingrepen in de uitkeringen kwamen. Dik Wolfson probeerde met de andere kroonleden van de Ser en de werknemers een meerderheidsadvies te formuleren met maatregelen die de hoogte en de duur van de uitkeringen ongemoeid lieten, zoals het bieden van ontslagbescherming aan potentiële WAO'ers, de privatisering van de eerste weken van de ziektewet en het bemoeilijken van de instroom in de WAO door strengere criteria voor arbeidsongeschiktheid.
In NOS Laat legde Ter Veld uit hoe succesvol haar 'volumemaatregelen’ waren. Ondertussen wezen de prognoses de andere kant op. De groei van het aantal WAO'ers was nog groter dan verwacht. De collectieve-lastendruk mocht volgens het regeerakkoord echter niet stijgen, dus waren extra bezuinigingen onvermijdelijk. Ter Veld: 'Lubbers zei: “Dat kunnen we je niet aandoen.” Hij achtte de grens van het politiek aanvaardbare bereikt.’ Lubbers besefte dat het vasthouden aan het niet-stijgen van de collectieve-lastendruk zou leiden tot de door de PvdA gevreesde ingrepen in de uitkeringen. Maar in de Kamer had Kok aan de VVD'er De Korte beloofd dat premietegenvallers volledig werden gecompenseerd. En op het moment suprême wilde Kok liever een goede minister van Financiën zijn dan een vooruitziende partijleider. Ter Veld sluit niet uit dat hij ook op dat moment droomde beide tegelijkertijd te kunnen zijn: ,Kok denkt altijd dat hij pijnloos kan bezuinigen.’ Maar dat kan niet, en dus schreef Ter Veld, loyaal aan Kok, op 19 juni een brief aan de Kamer waarin zij vertelde dat het aantal WAO'ers fors toenam, hetgeen betekende dat niet 'slechts’ 3,8 maar 5,8 miljard moest worden bezuinigd. 'Niet ontkomen kan worden aan aanvullende maatregelen ’, aldus de brief. Van Mierlo noemde de brief maanden later 'de handgranaat van Ter Veld’.
Marijke Clerkx, toen voorzitter van de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD), heeft die cijfers nooit vertrouwd. Volgens haar was het stemmingmakerij van Zalm en zijn CPB om de werknemers in de Ser toegeeflijker te maken: 'De GMD-statistieken lieten juist een stabilisatie van het aantal WAO'ers zien.’ Ter Veld ontkent zo'n opzetje: 'De cijfers kwamen van de bedrijfsverenigingen.’
ONDERTUSSEN BOOG de Ser zich nog steeds over een advies. Wolfson besefte inmiddels dat de Ser het niet bij volumemaatregelen kon laten: 'Het probleem was dat de uitvoeringsorganisaties er niets van bakten. Kolnaar en Zalm, ook kroonleden, hebben in die periode bij de GMD rondgekeken en geconstateerd dat mensen massaal arbeidsongeschikt werden verklaard.’
Wilde de Ser politiek invloed uitoefenen, dan moest ze ingrijpender maatregelen voorstellen. Wolfson kwam vervolgens met een nieuw plan. Werknemers moesten voor elke ziektewetmelding een vakantiedag inleveren. Nog altijd probeerde hij vooral bij de werknemers gehoor te vinden. Hij meende dat als twee derde van de Ser (kroonleden en werknemers) overeenstemming zou bereiken over beperkte ingrepen in de ziektewet en de WAO, het kabinet dat advies niet kon negeren. Het CNV en de MHP (Bond voor Middelbaar en Hoger Personeel) gingen akkoord, maar de FNV niet. Op het laatste moment haakte die af omdat de Industriebond niet kon leven met de ingreep in de ziektewet. Na het afhaken van de werknemers roken de werkgevers hun kans om met steun van de kroonleden radicalere plannen te smeden. De kroonleden waren echter niet voor aanscherpingen te porren. Na veel vijven en zessen zette Rinnooy Kan dan toch zijn handtekening onder het akkoord dat Wolfson eigenlijk met de werkne- mers had willen sluiten.
Op vrijdag 12 juli kwam het advies uit. Op zaterdag 13 juli vergaderde het kabinet. Wolfson: 'Een bijna unaniem advies. Ik heb mijn vrouw, wat ik anders nooit doe, het hele verhaal verteld, gewoon uit opluchting. Zondagochtend roept ze: “Die oenen van Teletekst hebben het helemaal verkeerd.” Ik belde Ferd Crone die toen voor de FNV onderhandelde: “Heb je Teletekst gezien? Dat deugt voor geen meter.” “Het is waar!” riep hij terug.’
De trieste waarheid is dat het Ser-advies amper een rol heeft gespeeld bij het kabinetsbesluit. Door de extra bezuinigingen die nu nodig waren, leverden de plannen van de Ser domweg niet genoeg op. Brinkman: 'Op het eind kom je in een situatie waarin je al zoveel varianten hebt gehad dat niemand het verschil meer ziet. Alleen het eindbedrag is dan nog belangrijk.’
Het advies speelde alleen indirect een rol. De Vries had de bewegingen van de sociale partners in de Ser goed gevolgd. Nog voor het advies uitkwam, voelde hij dat de tijd rijp was om stevige maatregelen te nemen. De Vries: 'Tegen Elske zei ik dat er nu een voorstel moest komen en dat aan het bezuini- gingsbedrag - niet langer 5,8 maar 4,4 miljard - niet mocht worden getornd. De invulling was aan haar. Het was van tweeën één: of jij doet een voorstel, of ik. Een minister kan een voorstel doen waar zijn staatssecretaris het niet mee eens is, maar omgekeerd kan niet.’
Om te redden wat er te redden viel, besloot Ter Veld de handdoek niet in de ring te gooien. De dinsdag voor het kabinetsbesluit deed ze een laatste poging om in het kabinet het bedrag omlaag te krijgen. Toen dat niet lukte, stelde ze een aantal tegeneisen. Ter Veld: 'Ik eiste het handhaven van de koppeling en een scherpere toepassing van de Wet Arbeidsdeelname Gehandicapte Werknemers plus het doorgaan van het plan-Simons.’
Op vrijdag, in het overleg met de PvdA bewindslieden, bleek niemand bereid een deel van het te bezuinigen bedrag over te nemen. Met ambtenaren werkte Ter Veld vervolgens in de nacht van vrijdag op zaterdag het WAO-voorstel uit. Naast een reeks maatregelen om het aantal arbeidsongeschikten terug te drin- gen, werd ook ingegrepen in de uitkeringsrechten. De WAO-uitkering van zowel bestaande als nieuwe uitkeringsgerechtigden onder de vijftig werd tot maximaal zes jaar beperkt.
Het kabinet kreeg zaterdagochtend de voorstellen van Ter Veld en haar ambtenaren. Ter Veld: 'Er was nauwelijks discussie meer over. Waarom? Alles was al afgekaart. Iedereen had zijn duit in het zakje gedaan. Andriessen wilde de reparatie per cao verbieden. Lubbers en De Vries hielden dat tegen. Ritzen stelde nog voor om de WAO eenvoudigweg dicht te schroeien: er mag er alleen nog maar één in als er eerst een ander uitgaat. Ach, als je voorbij Zwolle bent, kan alles.’
Na anderhalf uur viel het besluit en vertrok Ter Veld om met ambtenaren een persverklaring voor te bereiden en de brief aan de Kamer op te stellen. In het begin van de middag waarschuwde Alders haar dat het kabinet toch ook de koppeling ter discussie wilde stellen. Voor de PvdA zou dat rampzalig zijn. Ter Veld hoopte de ingreep in de WAO te kunnen verdedigen met het argument dat ze zo de koppeling had gered. Als ook de koppeling zou sneuvelen, had de PvdA niets meer. Ter Veld: 'Toen heb ik De Vries gebeld. Die zei: Ik probeer de koppeling te redden. Ga niet naar de persconferentie. Toen ben ik via allerlei zijdeuren naar huis gegaan.’
De rest van het verhaal is bekend. Het oorspronkelijke voorstel werd afge- zwakt, waardoor het te bezuinigen bedrag 400 miljoen lager uitviel. Ter Veld: 'Had ik dat geweten, dan had ik nog wel met een Ser-variantje uit de voeten gekund.’ Kok beloofde het speciale PvdA-congres naar de onomkeerbare gevallen te kijken en de leiding te nemen in de nu toch echt noodzakelijke discussie over de toekomst van de sociale zekerheid. Toen de onomkeerbare gevallen niet te definiëren bleken, pleitte Leijnse op 1 mei 1992 voor het ontzien van bestaande gevallen. Uiteindelijk kreeg hij zijn zin ten koste van de uitkeringsduur voor nieuwe gevallen. Brinkman begon zijn vrijerij met de VVD. Maar die liep op niets uit omdat Lubbers en De Vries besloten het alsnog eens te worden met de PvdA.
AL IN 1977 SCHREEF Boersma, minister van Sociale Zaken in het kabinet-Den Uyl, waarschuwende woorden over het uit de hand lopen van de WAO. Met stilzwijgende goedkeuring van eenieder bleef het aantal arbeidsongeschikten groeien. Lubbers had geen haast, omdat de werkloosheidscijfers op die manier onder het miljoen bleven. Werknemers berustten in een verdediging van het be- staande en werkgevers hadden er een middel bij om oudere werknemers op aanvaardbare wijze te lozen. Toen het kabinet haar besluit nam, besefte iedereen dat er iets moest gebeuren, maar dit wilde niemand. De twintig jaar van doormodderen waren niet gebruikt om een houdbare en rechtvaardige visie te ontwikkelen op arbeidsongeschiktheid.
Dat er uiteindelijk wel ingrijpende maatregelen werden genomen, kwam doordat de politici voor zichzelf een fuik hadden geknoopt. Ze legden zich vast op allerlei ijkpunten, financile doelstellingen en onvermurwbare tijdspaden waardoor ingrijpen onvermijdelijk werd. Maar door deze bestuurlijke en financiële aanpak verdwenen de oorspronkelijke doelstellingen uit het oog. Niemand beoordeelde de maatregelen van de WAO en de reparatie van het WAO-gat aan de hand van de kansen voor zieke werknemers om passend alternatief werk te krijgen binnen de onderneming of de kansen van gedeeltelijk arbeidsongeschikten om weer aan het werk te komen. Door de WAO- en ziektewet- maatregelen gingen werkgevers hun sollicitanten juist nog sterker selecteren op een goede gezondheid. Het streven om gedeeltelijk arbeidsongeschikten aan het werk te helpen zou een sociale doelstelling zijn geweest; het stabiliseren van het WAO-volume was dat niet. Maar voor het aan het werk helpen van WAO'ers had het kabinet moeten ingrijpen in de arbeidsmarkt, en dat is in Nederland ondenkbaar. De bonus-malusregeling die de werkgevers wilde wijzen op hun sociale verantwoordelijkheid, is dan ook snel weer afgeschaft.
Zolang de overheid ingrepen in de arbeidsmarkt blijft afwijzen, blijft ze overgeleverd aan de grillen van de markt. De sociale zekerheid is dan onherroepelijk kwetsbaar omdat ze het zwaarst wordt belast als ze het hardste nodig is. Deze wurggreep kan alleen worden doorbroken met een soort historisch compromis, waarbij bijvoorbeeld tegenover ingrepen in de uitkeringshoogte bemoeienis op de arbeidsmarkt staat. Maar dergelijke compromissen lijken zelden te slagen. Ter Veld heeft met haar eisen ook weinig voor elkaar gekregen. De koppeling werd later alsnog geofferd, en ook van een quotum voor arbeidsongeschikten of het plan-Simons is nooit meer iets vernomen.
TERUGKIJKEND op de gebeurtenissen van toen is alleen De Vries nog een beetje trots: 'Het kabinet-Lubbers/Kok werd altijd stroperigheid verweten, maar we hebben toch een omslag tot stand gebracht.’ Hij heeft in zoverre gelijk dat het aantal WAO-uitkeringsjaren flink is gedaald. Eind 1995 lag het saldo zelfs drieduizend lager dan de kabinetsdoelstelling van 758.000 WAO'ers. Wöltgens heeft vooral spijt: 'Men leed aan het misverstand dat een groot probleem om een grote oplossing vraagt. Dan kom je al snel op verlaging van de uitkeringen, want dat kun je uitrekenen in “harde” guldens.’ Zelfs Brinkman neemt nu afstand van de ingrepen van toen: 'Door de reparatie van het WAO-gat heeft de hele operatie alleen geleid tot een lastenverschuiving. Op termijn zijn alleen volumemaatregelen nuttig.’