Het Nederlandse drugsbeleid

Reconstructie van een worsteling

25 januari 2011 - Binnenkort verschijnt een nieuwe drugsnota, de eerste sinds 1995. De toon verandert, maar de boodschap zou hetzelfde moeten zijn. ‘Nederland sluit nu deuren die andere landen juist aan het openen zijn.’

Medium hh 14845794

OPEENS WAREN ZE ER, eind jaren zestig, begin jaren zeventig. Honderden kleine, snelle mannetjes met lang zwart haar. Chinese heroïnedealers. De oorlog in Vietnam naderde zijn einde, de Amerikaanse militairen - grootafnemers van Chinese heroïne - vertrokken. De triades zochten nieuwe afzetgebieden en lieten hun oog op Europa vallen. Amsterdam met zijn uitstekende infrastructuur, zijn goede verbindingen met het achterland en zijn Chinese gemeenschap, werd hun poort naar Europa.

‘Doden door overdosis, je wende eraan’, vertelt voormalig hoofdcommissaris en plaatsvervangend korpschef Joop van Riessen. Van 1965 tot 2004 was hij werkzaam bij de Amsterdamse politie onder meer als chef van de recherche en het Bureau Overvallen en Zware Criminaliteit. Toen de heroïne zijn intrede deed kon hij zijn ogen niet geloven: 'De binnenstad veranderde in no time van een romantische plek met cafés vol zeelui in een poel van smerigheid, drugs, geld, en overdoses. De cafés op de Zeedijk zaten vol verslaafde Surinamers. Als je daar als toerist tussendoor liep werd je gerold, beroofd en gepakt. Ik herinner me dat we een gebruiker wilden aanhouden en dat de verslaafden ons bedreigden met hun spuiten.’

Dus kom bij hem niet aan met 'overlast rond coffeeshops’, of met gezeur dat het een rotzooi is op de Wallen. Vergeleken met de jaren tussen 1970 en 1975 is het daar nu het Walhalla. In die tijd was er nog geen gedoogbeleid, en werd er nog geen onderscheid gemaakt tussen soft- en harddrugs. Ook het gebruik van cannabis (hasj en marihuana) moest worden vervolgd. Maar Joop van Riessens dienders keken liever de andere kant op. 'We werden overspoeld met heroïne. Cannabis gaf geen problemen.’

Binnenkort verschijnt een al door het vorige kabinet toegezegde drugsnota. De toon van de publieke discussie en de praktijk zijn sinds in 1995 de laatste drugsnota verscheen flink uiteen gaan lopen. Het lijkt gedaan met de brede aanvaarding van gedoogbeleid en coffeeshops. Cannabis wordt tegenwoordig beschouwd als een probleem. De toon van politici is verhard; regulering van de productie en aanvoer van cannabis naar de coffeeshops, ooit beschouwd als een logische en onontkoombare uitkomst van het pragmatische Nederlandse drugs-beleid, is verder weg dan ooit. Zeker nu cda en vvd regeren. In 2004 verklaarde Pieter van Geel, toenmalig Tweede-Kamer-fractievoorzitter voor het cda, het gedoogbeleid mislukt en kondigde hij aan dat zijn partij zou streven naar het sluiten van alle coffeeshops. En oud-vvd-leider Frits Bolkestein mag dan hebben opgeroepen tot het legaliseren van alle drugs, binnen zijn partij wordt daar heel anders over gedacht. De pvv, gedoogpartner van het huidige minderheids-kabinet, veegt de vloer aan met het Nederlandse drugsbeleid. De partij pleitte er in december voor om een noodverordening uit te roepen voor Zuid-Nederland zodat het leger kon worden ingezet in de strijd tegen grootschalige wiettelers.

Ook buiten deze partijen worden coffeeshops steeds minder beschouwd als een middel om het gebruik van hasj en marihuana uit de criminele sfeer te halen en te scheiden van veel gevaarlijker drugs als heroïne en cocaïne. In het huidige drugsdebat gaat het over overlast rond coffeeshops in de grensstreek, over nederwiet die inmiddels net zo schadelijk zou zijn als harddrugs, en over de zware criminaliteit die de cannabis in zijn greep zou hebben. In het regeerakkoord staat aangekondigd dat coffeeshops besloten clubs worden die alleen voor meerderjarige inwoners van Nederland toegankelijk zijn op vertoon van een clubpas. Ook komt er straks een afstand van ten minste 350 meter tussen scholen en coffeeshops, zal de teelt en de handel in cannabis zwaarder worden bestraft en wordt het onderscheid tussen hard- en softdrugs aangepast.

De Nederlandse binnensteden worden niet meer overspoeld met junkies. Het aantal heroïne-gebruikers daalt nog elk jaar. Het is een van de successen van de Nederlandse aanpak die nu onder druk staat. In de jaren zeventig stelde Nederland nuchter vast dat het zinloos was te streven naar een drugsvrije samenleving. Niet het strafrecht, maar de volksgezondheid werd het uitgangspunt van het drugsbeleid. Het gebruik van verdovende middelen werd gedecriminaliseerd maar het produceren en verhandelen ervan bleef strafbaar. Het bezit eveneens. Steeds vaker echter deden agenten niet al te moeilijk als ze één wikkeltje coke of heroïne uit iemands broekzak opdiepten. Naar een jointje keken ze al helemaal niet meer om. Er werd slechts werk van gemaakt als het 'een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik’ overtrof.

Het uitgangspunt van volksgezondheid en het vrijwaren van de gebruiker werd verankerd in de Opiumwet, die stamde uit 1912. Tijdens een verregaande revisie in 1976 kreeg de wet twee lijsten. Op Lijst I staan de drugs die volgens de wetgever een onaanvaardbaar risico voor de gezondheid opleveren: de harddrugs. Op Lijst II staan de softdrugs, soft omdat ze minder schadelijk zijn. De straffen voor productie en invoer van harddrugs zijn aanzienlijk zwaarder dan voor softdrugs.

De indeling in hard en zacht kwam voort uit het principe van 'de scheiding der markten’: de cannabisgebruiker moest uit het gevaarlijke en criminele milieu van de harddrugsmarkt worden gehouden. Nog voordat de scheiding tussen hard- en softdrugs wettelijk was vastgelegd, begon onder meer de gemeente Amsterdam er al naar te handelen. Aanvankelijk werden de tientallen kleine dealers in jeugdcentra als Paradiso en de Melkweg gedoogd - ingrijpen zou tot grote ordeverstoringen leiden, meende men. Om beter zicht te kunnen houden op de cannabishandel, toen nog voornamelijk bestaande uit buitenlandse hasjiesj, werden de jeugd-centra gedwongen om één huisdealer aan te wijzen. Tegen anderen zou de politie wél optreden.

Het ontstaan van de coffeeshops is een rechtstreeks gevolg daarvan, want nu trad onder de gedoogparaplu het marktmechanisme in werking. Het monopolie van de huisdealers leidde ertoe dat ze steeds slechtere hasj leverden die tegen hoge prijzen aan de man werd gebracht. In 1973 besloot Werner Bruining concurrentie te bieden. Hij opende Mellow Yellow aan de Weesperzijde, dat later het etiket opgeplakt kreeg van 'eerste coffeshop’, ook al stond er 'theehuis’ op het raam. Bruining leverde goed spul dat hij onder meer kocht bij de beruchte, en uiteindelijk vermoorde Klaas Bruinsma. Voor de deur van Mellow Yellow stond bijna onafgebroken een lange rij klanten. Bruinings succes werd vrijwel meteen nagevolgd, en coffeeshops als The Bulldog en Rusland openden de deuren. Die pakten het veel commerciëler aan. Al snel werd de hasj met honderden kilo’s tegelijk ingeslagen, en soms grootschalig doorverkocht aan buitenlandse dealers. Maximaal dertig gram werd toen nog door het Openbaar Ministerie beschouwd als een hoeveelheid voor eigen gebruik. De aanvoer van hasj naar de coffeeshops diende vervolgd te worden, maar gecontroleerd werd er nauwelijks.

'In de jaren tachtig kwam de groothandel in de hasj’, vertelt Van Riessen, die in 1981 chef Zware Criminaliteit werd bij de Amsterdamse politie. 'Criminelen keken naar de risicofactoren en zagen dat er behoorlijke straffen werden uitgedeeld als het ging om heroïne en coke, maar dat de hasjhandel nauwelijks werd aangepakt. Klaas Bruinsma zei: “Binnenkort worden de softdrugs vrijgegeven en dan beheers ik het hele netwerk. Dan ben ik Albert Heijn.”’

De hasjhandel ging gepaard met wapenhandel, ripdeals en liquidaties. Om geld wit te wassen en zicht te houden op de activiteiten van politie en justitie infiltreerde de onderwereld de bovenwereld. Den Haag besloot op te treden. Er werden interregionale rechercheteams (irt’s) opgericht waarin verschillende politiekorpsen gingen samenwerken om de georganiseerde criminaliteit achter de hasjhandel aan te pakken. De Bruinsma-groep was een van de eerste doelwitten. De Criminele Inlichtingen Dienst Haarlem gebruikte daarbij een uiterst geheime methode: er werden informanten in de misdaadgroepen geworven. Zij mochten drugstransporten opzetten die door politie en justitie werden gevolgd. Zo hoopte men uit te komen bij de top van de organisaties. In ruil voor informatie mochten criminele informanten de met scheepscontainers uit Latijns-Amerika ingevoerde hasj op de markt brengen. De miljoenenopbrengsten mochten ze houden. Het leidde tot het irt-schandaal in 1994 en een geruchtmakende parlementaire enquête onder leiding van de pvda'er Maarten van Traa. Dat het zo uit de hand kon lopen had volgens Van Riessen onder meer te maken met het idee dat het maar om softdrugs ging. 'Die vond men minder erg om op de markt te brengen. Jaren later ontdekten we dat er ook containers met coke zouden komen.’

Hedy d'Ancona was van 1989 tot 1994 minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur voor de pvda. 'De volksgezondheid was steeds ons uitgangspunt. Ik was er voorstander van om alles te legaliseren. Maar dat lag internationaal te gevoelig’, vertelt ze. Wel begon Nederland met het verstrekken van methadon aan heroïneverslaafden, zodat ze beter behandeld konden worden. Ook de spuitenruil was iets nieuws: oude spuiten, die konden leiden tot besmetting met het hiv-virus of hepatitis C, konden worden geruild voor schone. Hetzelfde gold voor het inrichten van veilige, schone gebruikersruimten. Dergelijk beleid was net als het gedogen van coffeeshops revolutionair door het uitblijven van vervolging. 'We konden cijfers laten zien waaruit bleek dat wij het veel beter deden dan landen waar de vervolging van drugs-gebruikers stevig was. Ik werd in mijn overtuiging erg geholpen door mijn -ambtenaren die zich niet lieten leiden door politieke over-wegingen. Zij concludeerden puur op grond van de feiten dat restrictief beleid niet werkte.’

Maar het buitenland had geen begrip voor het Nederlandse beleid. De Zweedse bond van huisvrouwen riep op tot een boycot van Hollandse waar, net als het Franse parlement. Een Franse senator noemde Nederland een 'narcostaat’. Aanvankelijk weigerden de Fransen zelfs hun grenscontroles op te heffen zoals was afgesproken in het Verdrag van Schengen, wijzend op de vrije verkrijgbaarheid van cannabis in Nederland, ook al bleek dat de in Frankrijk genuttigde hasj overwegend uit Marokko kwam. President Chirac zette constant druk op premier Wim Kok. Samen met de irt-affaire zette dat een rem op Nederlands drugsbeleid.

In 1995 kwam het eerste paarse kabinet met de drugsnota Continuïteit en verandering die vooral stilstand beoogde. De gedoogde hoeveelheid cannabis voor eigen gebruik werd teruggebracht van dertig naar vijf gram en voortaan zou ook de teelt van cannabis prioriteit krijgen in de opsporing, als die groter was dan vijf hennepplantjes. Sinds begin jaren negentig was de nederwiet pijlsnel opgekomen. Aangenomen werd dat die in 1995 al de helft van de binnenlandse cannabisbehoefte dekte. Het paarse kabinet vreesde dat nederwiet een grootschalig exportproduct zou worden en dat dat zou leiden tot flinke internationale botsingen. 'Ik kan nog steeds niet geloven dat in die twee paarse kabinetten niet de aanvoer aan de achterdeur van de coffeeshop uit het criminele circuit is gehaald’, zegt Hedy d'Ancona. 'Nu houden we een systeem in stand dat een link vormt tussen de legale en de criminele wereld.’

UIT EEN RAPPORTAGE over de jaren 1992/1993 van de Criminele Inlichtingendienst begreep Mario Lap, directeur van de stichting Drugtext, een online documentatiecentrum met kennis over verdovende middelen en drugsbeleid, dat de teelt van nederwiet niet in handen was van de georganiseerde criminaliteit. 'Dan moeten we de teelt onmiddellijk gaan reguleren’, dacht hij, 'want anders komt die wél in handen van criminelen.’ Hij schreef namens het toenmalige Nederlands Instituut voor Alcohol en Drugs (het huidige Trimbos-instituut) een uitvoerig wetsvoorstel. Er zouden speciale kwekerijen komen die onder strenge controle stonden van een overheidsbureau, ook wat betreft de -kwaliteit van de wiet. Hetzelfde gold voor de toelevering aan de 'verkoopinstellingen’ -(coffeeshops). Als er geen handel met het -buitenland kon plaatsvinden, kon regulering werken, was het uitgangspunt van de wet. GroenLinks -diende het voorstel in. 'Maar minister van Justitie Hirsch Ballin wilde er niets van weten’, zegt Mario Lap.

Tezelfdertijd werd Joop van Riessen uitgenodigd om een presentatie te geven over de opmars van de georganiseerde misdaad. Hij deed het met verve. 'Hirsch Ballin wilde geld hebben om de boel aan te pakken. Dat wilde ik natuurlijk ook.’ Legalisering en regulering van verdovende middelen dreven steeds verder uit zicht. Vanaf 1996 verhardde het beleid. In veel plaatselijke verordeningen werd opgenomen dat ook het gebruik van drugs verboden was, waardoor de politie weer moest ingrijpen als iemand op straat een joint rookte. Ook werd een steeds groter punt gemaakt van de overlast rond coffeeshops. Daarbij ging het niet alleen om de levensgevaarlijk rondracende drugsrunners bij de mega-coffeeshops in de grensstreek, maar ook om burengerucht of fout geparkeerde auto’s bij de shopjes in stadscentra: het werden aanleidingen om vergunningen in te nemen. Tussen 1997 en 2002 verminderde het aantal coffeeshops met een kwart, van 1179 tot 782.

Volgens Franz Trautmann, onderzoeker bij het Trimbos-instituut, leidt het terugdringen van het aantal coffeeshops juist tot meer overlast. 'Je krijgt zo minder coffeeshops voor een gelijkblijvend of groeiend aantal klanten. Ook de grote coffeeshops in de grensstreek zijn geen oplossing voor de toestroom van toeristen, want zij hebben grootschalige aanvoer nodig, en dat wordt niet gedoogd.’ Juist die mega-coffeeshops hebben de georganiseerde misdaad in de kaart gespeeld, meent hij, want daar kon men in het geheim grote hoeveelheden afzetten. 'Dat was het definitieve einde van de kleine thuistelertjes.’

Enkele jaren geleden barstte ook een debat los over de schadelijkheid van cannabis. Uit onderzoek is gebleken dat cannabis net als alcohol voor jongeren, met hun onvolgroeide hersenen, schadelijker is dan werd aangenomen. Een groot punt werd gemaakt van het sterk gestegen thc-gehalte in nederwiet. Dat zou het de werking van een harddrug geven. Uit een onderzoek dat het kabinet-Balkenende II liet uitvoeren, bleek dat dit niet klopte. Het thc-gehalte in nederwiet is niet hoger dan in buitenlandse hasj, en het is inmiddels weer gedaald. Toch bleef de connectie thc-gehalte - harddrug hangen. 'Cannabis is niet te vergelijken met een harddrug’, zegt Trimbos-onderzoeker Trautmann. 'Wel is nu meer bekend over de risico’s dan jaren geleden. Bijvoorbeeld over de link tussen cannabis en psychose. Maar er is geen bewijs dat cannabis psychoses veroorzaakt. Voor mensen die al bepaalde psychische problemen hebben is het schadelijk. Maar dat was bekend. Cannabis is duidelijk minder schadelijk dan alcohol.’

Inmiddels is de aandacht van de politie voor de hennepteelt weer terug. In Brabant en Limburg worden plantages opgespoord door een speciale taskforce uitgerust met helikopers en dure opsporingsapparatuur. Gevolg is dat de grootschalige teelt zich nu verplaatst naar Duitsland en Polen. Ook staan de kranten vol van de perikelen in Helmond, waar drugscriminelen de burgemeester belagen. Van Riessen: 'Dat is ernstig, maar het hoeft niemand te verbazen. Dat de zware criminaliteit zich met deze business bezighoudt weten we al lang.’

Inmiddels wordt ook de wietteelt in woonwijken die meer dan vijf planten bedraagt, maar lang niet altijd grootschalig is, hard aangepakt. Wie gepakt wordt kan zijn huurcontract of hypotheek verliezen en krijgt een flinke straf. Toch zijn veel politiemensen nog altijd voor het vrijgeven van de productie, zegt Ybo Buruma, hoogleraar strafrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen. 'Het opsporen gaat lang niet overal van harte. Maar de politie moet wel, want soms controleert de georganiseerde misdaad via de wietzoldertjes hele straten.’

Ondanks het verharde klimaat vinden nog steeds zeer veel strafjuristen dat softdrugs gelegaliseerd moeten worden. 'Ook degenen van wie je het niet zou verwachten. Je hoort ze er alleen niet meer over’, zegt Buruma. Hij bekeek de internationale verdragen waar Nederland aan gehouden is en die volgens opeenvolgende regeringen regulering van de cannabisteelt in de weg zouden staan. Buruma: 'Vanaf juni 1970 heeft Nederland standaard bij elke ondertekening het voorbehoud gemaakt dat wij in het belang van de volksgezondheid konden afwijken van internationale verplichtingen.’ Dat betekent dat Nederland internationaalrechtelijk tot legalisering zou mogen overgaan.

Dat kan wel wezen, meent Joop van Riessen, 'maar dan krijgen wij de hele internationale zondvloed deze kant op. Toen wij de prostitutie dachten te reguleren op de Theemsweg werden er dames vanuit de hele wereld naartoe gebracht. Dus moesten we de tent sluiten.’

Het lijkt een golfbeweging. Praktisch alle EU-lidstaten hebben de basis van het Nederlandse beleid overgenomen, zegt Franz Trautmann, 'al zullen ze dat niet snel toegeven’. De Nederlandse cannabis is geen groot exportproduct geworden. 'Het is kofferbakwerk’, zegt hij. Vrijwel nergens worden de gebruikers nog vervolgd. Over cannabis doet men niet al te moeilijk meer. Van Duitsland tot Portugal en Tsjechië worden gebruikershoeveelheden gedoogd. In veel landen zijn al jaren methadonprogramma’s en spuitomruilprojecten. Maar, zegt hij, je kunt niet voor eeuwig blijven gedogen. 'Bij abortus en euthanasie werd het gedogen uiteindelijk omgezet in wetgeving. Als dat te lang uitblijft, weet niemand meer waar hij aan toe is. Dan creëer je onrust. En dus zie je dat Nederland nu deuren sluit die andere landen juist aan het openen zijn.’

Update 27 juli 2014: Lees hier het hoofdredactioneel commentaar van de New York Times. Wie verder wil lezen over het Nederlandse debat, kan ook terecht bij dit artikel van Joeri Boom en Reinier Bijman uit 2012, waarin de vraag centraal staat hoeveel Nederlandse wiet nu precies geëxporteerd wordt.

Beeld: Koen Verheijden/HH