HAD KONINGIN BEATRIX nu wel of niet naar Oostenrijk moeten gaan? Is haar wens om de traditionele wintersportvakantie voor de zoveelste keer in dezelfde plaats door te brengen gewichtiger dan de politieke ophef en de maatschappelijke onrust rond dat land? Brengt het feit dat Maxima’s vader deel heeft uitgemaakt van een niet al te frisse regering in Argentinië het aanzien van het Nederlands koningshuis in gevaar? Doet dit alles afbreuk aan de geloofwaardigheid van de Nederlandse politiek in het buitenland? Is het bevorderlijk voor de economische belangen van ons land? Het lijstje van zulke vragen is eenvoudig uit te breiden, zeker als men naar de politieke rol van de Nederlandse vorstin (in de woorden van de Grondwet: vorst) kijkt. Of het nu om de formatie van Paars I gaat, waarin zij de val van CDA-voorman Brinkman steunde, of om het gesprek met leden van de Tweede Kamer, zo’n jaar geleden, waarin zij hun haar eigen staatkundige inzichten indringend voorhield — er is inderdaad sprake van een politieke rol, door haar gewild, door de politici geaccepteerd. Meer nog, naar verluidt irriteert het Brussel zeer dat Nederlandse politici zich achter wensen en opvattingen van de koningin verschuilen. Dat zegt uiteraard iets over die politici, maar ook over de onontkoombare positie van Beatrix.
De combinatie van een krachtige, bekwame vorst en toegeeflijke politici is een risico voor de Nederlandse democratie. Een krachtige en zelfbewuste democratie is een risico voor de Nederlandse monarchie: haar leden, en in de eerste plaats de vorst, krijgen minder ruimte voor zelfontplooiing en politieke invloed. Is het voor beide partijen dan nog wel verstandig op de oude voet door te gaan?
IN EEN DEMOCRATIE is de monarchie een vreemd element. Dit is niet alleen een formeel argument, dat overigens niet te verwaarlozen is. Dr. C.B. Krol heeft in 1994, in zijn dissertatie voor de Universiteit van Maastricht, de onschendbaarheid van de koning in een ander licht geplaatst dan vanuit een staatsrechtelijke visie gebruikelijk is. De onschendbaarheid van de koning en de ministeriële verantwoordelijkheid vormen het vertrouwde koppel. Artikel 42 van de Grondwet zegt het eenvoudig: ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.’ Meestal wordt de totstandkoming van deze stellingen gezien als een fase van de democratisering van Nederland; de uitbreiding van de ministeriële verantwoordelijkheid naar ook delen van het privé-gedrag van de vorst is dan een consequentie van het primaat van het politieke systeem. Volgens het proefschrift van Krol echter is de onschendbaarheid gebaseerd op de mythe van de goede koning en zijn slechte raadgevers. De koning wil immers voor eenieder het goede, maar zijn dienaren misleiden hem en voeren het land te gronde. Krol meent dat deze mythische opvatting een belangrijke rol gespeeld heeft bij de ontwikkeling en grondwettelijke verankering van het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit element geeft het ondemocratische karakter van de monarchie nog een extra dimensie. Het is op zichzelf al moeilijk te aanvaarden dat een koning informele macht uitoefent: het politieke systeem is nu juist ontworpen om formele en informele macht bij zichtbare en controleerbare politici te plaatsen. Dat de vorst macht uitoefent, wordt niet ontkend. De vakkundigheid van koningin Beatrix betekent dat zij dan inderdaad invloed heeft, bij de formatie en in het politieke leven van alledag, al was het maar via de frequente gesprekken met de minister-president. In het hart van het staatsbestel is dus welbewust een speler toegelaten die niet direct onder democratische controle staat, maar zelfs op een haast mythisch vertrouwen van de bevolking kan rekenen: het aantal verzoekschriften dat jaarlijks bij de koningin binnenkomt, wijst daarop. Toen een aantal Amsterdamse burgers probeerde de koningin ter gelegenheid van haar zestigste verjaardag een aubade aan te bieden, heette het in enkele kranten dat zij daar niet op ingegaan was op aanraden van de verantwoordelijke minister. Blijkbaar leeft ook nu nog de mythe in kwestie. Dat is overigens niet alleen in Nederland het geval. Is het bijvoorbeeld verwonderlijk dat in Klein-Joegoslavië een monarchistische partij is gevormd?
Het is dus niet alleen nieuwsgierigheid die mensen doet grijpen naar bladen waarin het wel en wee van de koninklijke familie uit de doeken wordt gedaan. Een niet onbelangrijke drijfveer is het vertrouwen in de goede vorst en het wantrouwen in de democratie. Dat vertrouwen heeft een romantische achtergrond. Het lijkt echter raadzaam in te zetten op versterking van het vertrouwen in de democratie.
HET KONINGSCHAP IS een buitengewoon elitaire aangelegenheid. Het gaat onmiskenbaar om een publieke functie in openbare dienst. Toch staat deze functie niet open voor burgers: het is niet mogelijk dat zij ernaar dingen. Zij zijn niet ‘op gelijke voet’ (art. 3 Gw stelt dit vereiste voor de openbare dienst) in deze functie benoembaar. Naar zijn aard is het erfelijk koningschap gereserveerd voor een beperkt aantal leden van een bepaalde familie: naar zijn aard is het erfelijk koningschap dus ondemocratisch. Het is de ontkenning van het gelijkheidsbeginsel dat in de Nederlandse samenleving zo’n grote betekenis heeft gekregen. Nederland wordt wel een egalitaire samenleving genoemd, maar de monarchie is daarvan de absolute ontkenning. Zelfs als men van mening is dat het gelijkheidsbeginsel in de Nederlandse samenleving een te dominante plaats inneemt, is het aanvaarden van de ongelijkheid van de monarchie haast het andere uiterste. Anders gezegd: in onze democratie brengt de monarchie het risico van gewenning aan niet-democratie.
EEN GEHEEL ANDERE kant van het vraagstuk is de onmenselijkheid van het koningschap, ofwel het risico voor de betrokken individuen zelf. Het mensbeeld dat de Grondwet en vele verdragen uitstralen, is dat van een zelfbewuste burger die in vrijheid en onafhankelijkheid keuzen maakt en op grond daarvan zijn plaats in de samenleving bepaalt, bijvoorbeeld door zijn mening vrij te uiten. Dat dat ideaal in werkelijkheid niet altijd bereikt kan worden, is van minder belang. Het grondwettelijke mensbeeld gaat echter niet op voor de koning. Deze kan niet eens in vrijheid kiezen om geen koning te worden. De Grondwet spreekt niet van een recht op troonopvolging: bij de grondwetsherziening van 1983 stelde de regering dat het om een plicht ging, niet slechts een recht of een verwachting. Dat houdt dus in dat de troonopvolger (‘de nakomeling van de Koning die zijn vermoedelijke opvolger is’, in de woorden van art. 37 Gw) voorbestemd is, dienovereenkomstig gevormd en opgeleid wordt en ook niet zomaar afstand kan doen. Omdat het in het geval van afstand om een voor de staatsrechtelijke constructie van Nederland belangrijke beslissing gaat, is er de ministeriële verantwoordelijkheid op van toepassing. Deze verantwoordelijkheid brengt met zich mee dat een te grote twijfel van de troonopvolger en een voornemen bij hem tot afstand doen op stevige politieke tegendruk zal stuiten. Het grondwettelijke beeld is immers dat de troonopvolger opvolgt, zonder afweging. Dat is ook de grond voor een opvoeding van kinds af aan naar het koningschap: in deze opvoeding is er van een keuze voor het koningschap of van het gebruikelijke wikken en wegen bij de beroepskeuze geen sprake. Iets vergelijkbaars kan ook andere, gewone ‘burgerlijke’ kinderen treffen die strikt en streng volgens een bepaald regime worden opgevoed, maar de opvoeding tot koning heeft iets totaals en absoluuts in zich. Daarbij ontbreekt weer de ministeriële verantwoordelijkheid niet: denkbaar is dat het kabinet over de opvoeding van de troonopvolger een mening heeft die afwijkt van die van de ouders. Het politieke inzicht kan dan de overhand krijgen. Op zich is een uiterst dwangmatige opvoeding al af te wijzen, maar dat deze onder toezicht en wellicht op aandrang van de overheid plaatsvindt, is iets wat meer doet denken aan een totalitair regime dan aan een ordelijke democratie.
Misschien is de suggestie van een ingreep van overheidswege in de opvoeding van de troonopvolger gezocht, maar ingrepen zijn er, ook in het privéleven van de vorst. Dan doel ik niet eens op de goedkeuring die de koning en zijn opvolger nodig hebben om te trouwen; hierin is een mogelijkheid gelegen voor de troonopvolger om afstand te doen van zijn geboorterecht. Maar dat terzijde. Ook het leven in de strikte kring van de eigen familie van de vorst kan tot politieke bemoeienis leiden. De politieke verantwoordelijkheid van de ministers heeft immers niet slechts betrekking op politieke daden van de vorst. In de vorige eeuw is nog wel verdedigd dat het om regeringsdaden van de koning moest gaan, maar dat standpunt is allang verlaten. Ook bemoeienis door ministers met het privéleven van de koning wordt aanvaardbaar geacht. Voorwaarde is wel dat er een verband moet zijn met het openbaar belang. Dat komt vaak neer op openbaarheid als zodanig, ook zonder dat de koning daar zelf voor gezorgd heeft. De redenering is immers eenvoudig te verdedigen dat gedrag van de koning in het openbaar van belang is in verband met het aanzien van de monarchie, het politieke systeem of zelfs de natie. Het gedrag zelf hoeft overigens niet in het openbaar plaats te vinden; het gaat erom of het in de openbaarheid gebracht wordt. De discussies rond de Amerikaanse president in de media en de rechtszaken in verband met diens al dan niet vermeende seksuele activiteiten zouden in Nederland tot een zware politieke crisis geleid hebben als het het gedrag van de koning betrof. Of dat zich binnenskamers afgespeeld had, zou er niet toe doen.
Het inleveren van privéleven kan verdedigd worden met een verwijzing naar het openbare karakter van de functie. Vraag is echter wel waar hierbij de grens ligt. Hoe aanvaardbaar is het dat mensen van overheidswege zo in hun fundamentele rechten beperkt worden als het geval is met de koning, zijn vermoedelijke opvolger of de anderen die deel uitmaken van het koninklijk huis? De bereidheid eigen belangen op te offeren voor het algemeen belang is prijzenswaardig, maar een overheid die dat van burgers vergt, is totalitair.
DE INBREUKEN op het leven van de koning en de overige leden van het koninklijk huis staan op de ene zijde van de medaille. De keerzijde is die van de politieke gevolgen van hun gedrag, de risico’s voor de democratie. De meest uiteenlopende gedragingen van een koning, de troonopvolger of andere leden van het koninklijk huis kunnen voor incidenten zorgen die het politieke systeem danig onder druk zetten. Ook uit de recente geschiedenis zijn er vele bekend. Ik hoef slechts te verwijzen naar de Lockheed-affaire (prins Bernhard en smeergeld) en de affaire-Greet Hofmans (de invloed van een gebedsgenezeres op koningin Juliana). Voor gewone politici zouden zulke affaires het einde van hun carrière betekend hebben, voor de desbetreffende leden van het koninklijk huis waren de publiciteit en, in het geval van de Lockheed-affaire, het onderzoek onaangename verstoringen van hun onschendbaarheid. In ieder geval werd het politieke systeem door de affaires-Hofmans en -Lockheed onder grote druk gezet. Met de mantel van de politieke liefde wordt wel vaker een oneigenlijke beïnvloeding door ‘hogere machten’ bedekt; dat gebeurde bijvoorbeeld met de inmenging door de koningin toen het vliegveld Valkenburg bij ’s-Gravenhage opgeheven dreigde te worden. Ook de duidelijke keuze dit jaar voor weer de wintersportvakantie in Lech is zo’n incident. Het gaat overigens niet alleen om de vorstin of haar troonopvolger. Naarmate de koninklijke familie uitgebreider is, is het risico van politieke problemen wegens gedragingen van haar leden groter. Niet altijd zal het daarbij om op zichzelf onschuldige zaken gaan als het lidmaatschap van het Internationaal Olympisch Comité: bij deze functie zijn toch politieke complicaties niet ondenkbaar. Dan zwijg ik nog maar over het risico dat een koning echt last van zijn geweten krijgt bij het vervullen van zijn taken, zoals bij de Belgische koning het geval was toen hij een wet moest tekenen die indruiste tegen zijn religieuze opvattingen. De oplossing die toen gevonden werd, was even ingenieus als potsierlijk: de koning bleek voor korte tijd wegens ziekte niet bij machte te zijn het koningschap uit te oefenen, in zijn afwezigheid werd de wet in kwestie getekend en de koning kon na een snelle genezing weer aan het werk. Hoe Belgisch dit probleem en deze oplossing ook lijken, ook voor Nederland kunnen zij zich in varianten voordoen. Kortom: een koning met karakter is een risico voor het land, een koninklijke familie met pit kan voor oneigenlijke spanningen in het politieke systeem zorgen.
ONLANGS HEEFT premier Kok gepleit voor modernisering van de monarchie. Niet goed denkbaar is dat hij beoogt de vorstin en enkele anderen uit haar huis meer politieke taken te geven. Dat zou namelijk neerkomen op het zwaarder belasten van de ministeriële verantwoordelijkheid, het verruimen van de armslag van de vorstin en haar verwanten en daarmee het verder naar de achtergrond dringen van de democratie. Ook als de modernisering zou betekenen dat zij zich meer inzetten voor de economische ontwikkeling van Nederland, als ambassadeurs voor het bedrijfsleven, zijn conflicten met het (Nederlandse en Europese) politieke systeem onvermijdelijk. Wat te denken van een koningin die nu het investeren in Oostenrijk of in Irak voorstaat? Eigenlijk kan modernisering slechts neerkomen op het verminderen van de politieke functies van de vorstin en haar familie, of op het afschaffen van de monarchie. Het eerste komt neer op het symbolisch maken van de monarchie, het Scandinavische model, zonder enige politieke invloed. Het Scandinavische model komt tegemoet aan de emotionele plaats van de monarchie in de samenleving. Het kan voordelig zijn de monarchie te fixeren op symbolische taken zoals het bezoeken van de oudste inwoner, het openen van bruggen en het slaan van eerste palen. Politiek gevoelige discussies over de plaats van de monarchie worden aldus omzeild. Of zou enige partij in Nederland of Europa zich sterk maken voor een grotere politieke rol van monarchen? Een voordeel van deze benadering is dat zij zonder grote ingrepen in het staatkundige en juridische bestel verwezenlijkt kan worden. Het hangt af van de volharding van Nederlandse politici of de koningin zich niet meer mengt in politieke vraagstukken. Het wekelijkse gesprek van minister-president en koningin zou afgeschaft moeten worden; in alle voorkomende gevallen zal de verantwoordelijke bewindsman de vorstin duidelijk moeten maken dat bepaald gedrag (zoals het beïnvloeden van volksvertegenwoordigers) ontoelaatbaar is op straffe van een constitutionele crisis waarbij het voortbestaan van de monarchie als zodanig inzet is.
Een aantal staatkundige problemen doet zich voor bij de keuze voor afschaffen. Wat is het resultaat wanneer de bepalingen over de koning verwijderd worden uit de Grondwet? Natuurlijk moet dan de Grondwet aangepast worden, er vallen immers veel gaten. Het zijn echter vooral procedureregels die dan vervallen, zoals in de bepalingen over het proces van wetgeving het kennis geven aan de Staten-Generaal van het besluit tot de bekrachtiging van een voorstel van wet. Ook een enkele staatsrechtelijk-ceremoniële bepaling vervalt dan, zoals die dat de koning voorzitter is van de Raad van State. In het Statuut voor het Koninkrijk zijn artikelen over de koning te vinden die vergelijkbaar zijn met een aantal van de grondwettelijke bepalingen. Als al deze voorschriften vervallen, zal de democratie van het koninkrijk niet instorten, maar er moet wel iets voor in de plaats komen, zeker voor de procedurele bepalingen. Dat is het eenvoudigst te bereiken door in het bestaande stelsel een gekozen president te plaatsen. Te overwegen is om deze naast representatieve taken een aantal bevoegdheden te geven die in beginsel niet van politiek gewicht zijn. Zo kan het zwaartepunt in het kabinet blijven, terwijl de president toch onder democratische controle blijft. Dit alles kan gerealiseerd worden zonder het bestaande parlementaire stelsel aan te tasten: een omwenteling zonder bloedvergieten, door Statuut, Grondwet en wetten aan te passen.
WAT IS DE staatsrechtelijke winst wanneer de monarchie afgeschaft wordt? In ieder geval wordt dan het politieke systeem zuiverder en consequenter. Bovendien wordt het minder kwetsbaar voor vreemde voorvallen, veroorzaakt door de vorst en zijn familie. Bij het uitbreiden van de bevoegdheden van een president kan de winst groter worden. Zo is het denkbaar dat de president een rol krijgt in uitzonderingssituaties, zoals het disfunctioneren van het parlement. Naast zulke voordelen zijn er natuurlijk ook nadelen. Of op andere terreinen verlies geleden wordt (bijvoorbeeld in emotionele of in historische zin) is in dit betoog echter niet van belang. Voor de leden van het koninklijk huis kan dit een opluchting betekenen. Van prins Bernhard is bekend dat hij zijn rol vergeleek met die van een marionet. Enige tijd geleden karakteriseerde prins Claus in een televisie-interview voor een Duitse zender Nederland als een republiek met een koning. Deze relativeringen van het belang van de monarchie leverden nauwelijks commotie op. Blijkbaar is de tijd nu meer geschikt om op nuchtere argumenten het koningschap ter discussie te stellen en te denken over het bijzetten ervan in het historische kabinet van onze democratie. Emoties als verkeerd geïnterpreteerde loyaliteit en misplaatst geloof in de onkreukbare vorst kunnen echter een verstandige conclusie in de weg staan. Winnaars van een besluit tot minimalisering of zelfs afschaffing van de monarchie zijn ook de leden zelf van het koninklijk huis: eindelijk een menselijk bestaan.
De auteur is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de faculteit der rechtsgeleerdheid van de Erasmus Universiteit Rotterdam.