Revitaliseren tot de dood er op volgt

De tijd van de tegengestelde belangen is voorbij. Amsterdam kent een nieuwe bestuursstijl waarin alles goed is voor iedereen. Goed voor het milieu, de migranten, de autobezitters en de autolozen, de Bijlmer en de grachtengordel. Gek alleen dat de burgers zo mat reageren.

OP DE TWEEDE VERDIEPING van het stadhuis werkt Pieter Tordoir, hoofd van de afdeling Economisch Onderzoek, aan drie scenario’s voor de toekomst van Amsterdam. ‘Big Village’, 'Urban Agglomeration’ en 'Capital City’ zijn de voorlopige werktitels. Tordoir, rode das met blauwe rozen, licht deze naamgeving toe: 'Het Centraal Planbureau werkt ook met scenario’s, en die hebben ook Engelse namen, het geeft wat distantie.’ Wie bij de gemeente vraagt naar een visie op de toekomst van Amsterdam, wordt naar een hoge economische ambtenaar verwezen. Zo werkt dat tegenwoordig.
In 1998 wordt Amsterdam bestuurlijk opgeheven. De stad gaat op in de nieuwe stadsprovincie die reikt van Aalsmeer tot een eindje boven Purmerend. De huidige 'deelraden’ zullen dan zelfstandige gemeenten in die nieuwe provincie vormen. Het is alleen nog even puzzelen wie vervolgens waarover mag beslissen, en daarvoor zijn die scenario’s zo handig.
Tordoir: 'In het global-village-scenario opereert iedere gemeente eigenlijk als dorp. Het lokale niveau heeft het primaat, lokale problemen krijgen voorrang en lokale belangen geven vaak de doorslag. En dat zullen vaak de belangen van bewoners zijn, want dat zijn de stemmers waar het bestuur bij de volgende verkiezingen weer van afhankelijk is. Het is duidelijk dat grote bedrijven zich bij zo'n model niet prettig voelen.’ Hij brengt het zo neutraal mogelijk.
'In het tweede scenario, de urban agglomeration, staat de samenwerking voorop. Gemeenten doen samen aan acquisitie en de economische verwachtingen zijn hoger dan bij het eerste scenario, dat kun je uitrekenen. Maar er zijn wel hoge coordinatiekosten, want overleg kost geld. Die kosten zijn in het derde scenario veel lager. In de capital city staat de internationale concurrentiekracht van de stadsprovincie voorop. Het centrale bestuur krijgt een belangrijk mandaat van de gemeenten, kan snel en bedrijfsmatig werken. Een beetje de Rotterdamse sfeer. In Frankfurt en Londen is het niet zo geweldig geregeld, dus grote bedrijven komen hiernaartoe. De groeiverwachtingen van dit scenario zijn dan ook het hoogst, maar het risico is dat het draagvlak ontbreekt.’
Nee, Tordoir zelf heeft geen voorkeur, 'anders zou ik dit werk niet goed kunnen doen’, al denkt hij dat het eerste scenario het maar niet moet worden. Tordoir: 'De Amerikaan David Rusk bestudeerde honderd steden en hij maakt zeer aannemelijk dat de bestuursvorm van een stad op een termijn van vijftien a twintig jaar forse economische consequenties heeft. Je kunt uitrekenen dat als Amsterdam geen stadsprovincie wordt, de economische groei X lager is, en de werkgelegenheid Y lager. Een bestuur van tien op tien op tien lijkt voor Nederland het beste: gemeenten tot 150 duizend inwoners, provincies van rond de anderhalf miljoen inwoners en als land vijftien miljoen.’
'Besturen op niveau’, 'beslissingen te nemen op het niveau waar ze thuishoren’, heet het neutraal en aantrekkelijk in de talrijke nota’s. Maar de keuze op welk niveau een beslissing 'thuishoort’ is een ideologische, zoveel moge duidelijk worden uit de door Tordoir geschetste scenario’s. Wie gaat daar trouwens over beslissen?
Tordoir: 'Dat wordt een heel ingewikkeld proces. De vraag is of het top-down of bottom- up moet. Bottom-up zal moeilijk worden, want het is niet van onderop bedacht. We hebben draagvlak nodig, het moet gaan leven, misschien door een referendum.’
Het is niet de eerste keer dat vanuit de gemeente de roep om een referendum over de stadsprovincie klinkt. Het probleem is echter dat er pas een referendum kan komen als de bevolking er om vraagt, in de vorm van zo'n vierentwintigduizend handtekeningen. En dat gebeurt dus pas als het leeft. Het referendum was namelijk bedoeld als middel om (boze) burgers meer invloed te geven op het beleid, en niet als truc om het draagvlak voor een al genomen en niet terug te draaien beslissing te vergroten. Besturen in de jaren negentig, het valt niet mee.
ALS JE HET - paarse - gemeentebestuur mag geloven, draait alle beleid in Amsterdam om werkgelegenheid. Er is de werkloosheid, dan is er een hele tijd niets, en dan zijn er nog een paar kleine dingetjes die geregeld moeten worden. Tordoir heeft net vandaag de nieuwste arbeidsmarktprognose afgerond. Al sinds april trekt de economische groei in de regio Amsterdam weer aan ('we zitten on track’), maar dit blijkt niet of nauwelijks te leiden tot vermindering van het werkloosheidsprobleem. Economische groei leidt nu eenmaal niet automatisch tot meer werkgelegenheid. Bovendien zitten de hoofdkantoren van banken en computerbedrijven niet te wachten op de Amsterdamse werkloze: laag opgeleid, veelal migrant. Het resultaat is slechts een langere file van het Gooi naar Amsterdam, en ’s avonds vice versa.
De politiek heeft daar het volgende op bedacht. Het is de theorie 'als het regent op de groten, drupt het op de kleinen’. Tordoir: 'Je kunt van hoogproduktieve sectoren niet eisen dat ze lager opgeleiden in dienst nemen, want die sectoren kunnen nu eenmaal alleen concurreren dank zij die hoge produktiviteit. Wat je dus als gemeente moet doen, is zorgen dat de guldens die daar verdiend worden, in de regio terechtkomen.’ En dus moet je zorgen dat die dure werknemers in Amsterdam komen wonen en hun geld uitgeven. 'Die mensen hebben het druk, nemen dus hulp in huis en besteden heel veel diensten uit, daar moeten de Amsterdamse werklozen het van hebben.’ Tordoir vervolgt lyrisch: 'De behoefte aan diensten is eigenlijk oneindig, alleen willen mensen er niet voor betalen, of niet genoeg. En dus moet je zorgen dat die diensten goedkoper worden.’ Dat kan door allerlei banenpool-achtige initiatieven. En bovendien kan de gemeente dank zij het geld dat die grote jongens opleveren, projecten voor de probleemgroepen financieren.
Zo staat het ook in het programakkoord. Het wemelt iets minder dan een paar jaar geleden van de 'toplocaties’, 'internationale allure’ en 'hoog ambitieniveau’, maar de kern blijft het stimuleren van internationale bedrijvigheid, met Schiphol als belangrijkste motor. Daarnaast is er geld om het Plan van wijlen Jan Schaefer uit te voeren: meer stadswachten, conducteurs, boodschappendiensten. Dat in de Bijlmer de grootste concentratie aan werkgelegenheid en de grootste concentratie werkloosheid broederlijk naast elkaar liggen, doet volgens Tordoir niet af aan het door hem geschetste perspectief. Tot nu toe is er gewoon te weinig aan getrokken, dat gaat de komende tijd gebeuren.
'Het is de onmacht aan de macht’, vindt Ad Jansen, economisch geograaf aan de Universiteit van Amsterdam en gespecialiseerd in de ontwikkeling van (binnen)steden. Het toeval wil dat Pieter Tordoir ooit een van zijn studenten was. Nu vertegenwoordigen zij de tegenpolen van het denken over de stad. Het economische tweestromenlandschap van tweeverdieners en dienstertjes is niet alleen een nogal onprettig vooruitzicht: 'Het sommetje klopt ook niet’, meent Jansen. In Nederland wordt (om met Pieter Tordoir te spreken 'rightly so’) het overgrote deel van de belastingen nu eenmaal landelijk geind. De vestiging van grote bedrijven levert, behalve wat pacht, lokaal dan ook weinig op. Nog afgezien van het geld dat het de gemeente juist kost aan infrastructuur en andere eisen. De redenering dat de grote jongens geld in kas brengen om projecten voor losers te financieren of om de stad als geheel op te krikken, is dan ook een hardnekkig sprookje.
De gedachtengang dat de 'probleemwerklozen’ het moeten hebben van de bestedingen van de veelverdieners is zo mogelijk nog problematischer. Hoeveel veelverdieners moeten er in Amsterdam komen werken en wonen om zeventigduizend werklozen aan het werk te krijgen? Het beinvloeden van het woongedrag van mensen blijkt bovendien ingewikkelder dan een overheid denkt.
En er is meer kritiek, uit onverdachte hoek. Arie van der Zwan haalde onlangs in een speech voor het Forum voor Stedelijke Vernieuwing de theorie van de regen en de druppels onderuit. De steden zetten economisch verkeerd in, meent hij. De strategie van Amsterdam werkt zelfs sterk contraproduktief, meent Jansen: 'Door te mikken op grote, internationaal concurrerende bedrijven, vliegt de grond- en de huurprijs omhoog. Daardoor prijs je alle andere initiatieven uit de markt, want op dure grond moet nu eenmaal hoogproduktief gewerkt worden. Zo gaat werkgelegenheid die er nu is, naar de knoppen.’ Werkgelegenheid is gediend met lage grondprijzen; juist op goedkope locaties ontspruiten nieuwe initiatieven.
In het onlangs heruitgegeven The Death and Life of Great American Cities beschrijft Jane Jacobs hoe in de jaren vijftig en zestig de Amerikaanse steden kapotgemaakt zijn in een poging ze juist te revitaliseren. Al het oude moest gesloopt, om plaats te maken voor snelle wegen, en grote, efficiente bebouwing. Wat bleek? Die nieuwe morfologie is niet alleen onveiliger, er ontstaan ook geen initiatieven. Gevolg: een dood centrum, een donut-stad.
Datzelfde proces vond aanvankelijk ook in Nederland plaats, pakweg 25 jaar geleden. Dezelfde stedelijke crisis, dezelfde oplossing. Zoals Richter Roegholt het omschreef: 'De welvaart woedde door de Europese binnensteden alsof het oorlog was.’ Maar in Amsterdam werd deze ontwikkeling nog net op tijd gestopt onder druk van actiegroepen. Ad Jansen: 'Juist door geen prioriteit te geven aan de economische ontwikkeling, aan de zogeheten wetten van de markt, heeft de stad zich hersteld. De huurprijzen bleven laag, waardoor iedereen een bedrijfje kon beginnen.’
UIT ANGST DAT Amsterdam anders 'de boot mist’ dreigt de stad nu in dezelfde fouten te vervallen als 25 jaar geleden. Het IJ-oeverproject, dat inmiddels is uitgekleed dank zij gebrek aan belangstelling van beleggers, vormt het duidelijkste voorbeeld. Een toplocatie moest het worden, die vijftig meter brede strook langs het IJ, aan de noordkant van de binnenstad. Dat plan zou, door de huuropdrijvende werking ervan, een ramp geworden zijn voor de bestaande stad. Het gemeentebestuur zal beweren dat het gewoon allebei moet: kleine initiatiefjes steunen en tegelijkertijd alles op alles zetten om de internationale bedrijven binnen te slepen. Maar het tweede sluit het eerste uit - de twee strategieen vergen elk een ander soort stad.
Ad Jansen: 'Natuurlijk moet er in Amsterdam ook ruimte zijn voor grote bedrijven. Maar die komen toch wel, daar hoef je je energie en beleid niet op te richten, Zuid-Oost is zonder enige gemeentelijke moeite volgelopen. Je moet deze bedrijven alleen niet bij de binnenstad willen persen.’ In de oude stad kun je juist een anti-cyclisch beleid voeren. 'Wat nu gebeurt is economisch vandalisme. Zo'n prachtig Jugendstil-gebouw aan de Nieuwezijdskolk, dat gesloopt wordt door projectontwikkelaar ABN-Amro. Waarom zeg je niet als gemeente: je mag op die plek gaan zitten, maar laat dat gebouw dan wel staan. In Amsterdam past de functie zich vanouds aan aan de vorm, dat maakt de stad juist uniek. Dat hebben we te danken aan een lastige bevolking, lage grondprijzen en veel monumenten.’
Hoe dan wel zeventigduizend werklozen aan de bak te helpen? Ad Jansen: 'In de eerste plaats door oog te hebben voor wat die werklozen nu al doen. Ik zal de laatste zijn om te ontkennen dat het werkloosheidsprobleem gigantisch is, maar als een kwart van de bevolking echt werkloos zou zijn, was er al lang revolutie uitgebroken. Die mensen doen dus van alles.’ Kledingateliers in de schemerzone, een lampje op zolder voor het kweken van marihuana, een vage koelkasthandel. In plaats van dit alles weg te saneren, zoals bij stadsvernieuwing vaak automatisch gebeurt, zou er meer ruimte moeten komen voor marginale bedrijvigheid. Dit valt te bereiken door de grond- en huurprijzen op veel plekken laag te houden, door af te zien van onnodige regelgeving en gemeentelijke bemoeizucht, door niet alles weg te buldozeren wat op het eerste gezicht weinig oplevert. Door niet de grotere ondernemers, maar de werklozen te beschouwen als scheppers van werk. Door niet de mensen die nu hun eigen (onbetaalde) werk scheppen, te dwingen conducteur op de tram te worden. Door de IJ-oevers te ontwikkelen tot cultureel, toeristisch, recreatief gebied, zoals Maastricht dat op het moment doet met de Maasoevers. Niks toplocatie, gewoon Amsterdammers met een picknickmand aan het water.
EN DOOR EEN heel andere kijk op de binnenstad. Het gemeentebestuur is als de dood dat er in Amsterdam meer centra ontstaan, of dat het huidige centrum zich te zeer uitbreidt. Een angst die wordt aangewakkerd door de succesvolle lobby van het 'kernwinkelapparaat’, aangevoerd door de directeur van de Bijenkorf. Maar een groter centrum en verschillende centra zijn juist goed voor de stad en voor de werkgelegenheid. Bovendien is het de mogelijkheid om iets te doen aan de spijkerbroeken- en Febo-terreur in Kalverstraat en omstreken, waar de ondernemers en het gemeentebestuur zich ook zorgen over maken. Ad Jansen: 'De druk op het huidige kernwinkelapparaat is zo groot dat de huren omhoog schieten. En spijkerbroeken en fast food zijn nu eenmaal de snelste winstmakers. De enige manier om daar wat aan te doen, is een overloop te creeren naar andere gebieden, waardoor de omzet en daarmee ook de huren in de Kalverstraat wat dalen. Zo kan er weer variatie ontstaan.’ Zo worden tegelijkertijd veel meer plaatsen aantrekkelijk om wat te ondernemen.
De gemeente doet op het moment echter precies het tegenovergestelde. De druk op het toch al oververhitte centrum wordt opgevoerd door de bouw van overdekte winkelcentra op de Vendex-driehoek en de Nieuwezijdskolk. Hiermee wordt bovendien de aantrekkingskracht van de typisch Nederlandse 'winkelsliert’ ontkend. Tot overmaat van ramp is de toekomstige ondergrondse noord-zuidlijn precies onder het allerdrukste stadscentrum gepland. Daardoor zullen de bezoekersstromen nog verder aanzwellen. Waarom die lijn niet in een halve cirkel rond het allerdrukste centrum gelegd, zodat de Jordaan en de negentiende-eeuwse wijken een deel van de druk kunnen overnemen? En waarom zo krampachtig vastgehouden aan het Centraal Station als centrum van alle openbaar vervoer, inclusief straks de TGV, terwijl vrijwel niemand van die reizigers in het centrum hoeft te zijn en de omgeving van het station toch al verstopt raakt?
BEGIN JAREN TACHTIG zette Amsterdam de vijandige houding tegenover het bedrijfsleven, die in de tweede helft van de jaren zeventig zo dominant was, overboord. Maar daarmee, zo lijkt het, verdween ook ieder geloof in eigen kunnen. De blunders van het vorige college zijn voor een groot deel terug te voeren op een blind vertrouwen in de markt en een al te grote ijver het bedrijfsleven van dienst te zijn.
Bij de plannen voor de IJ-oever leverde de gemeente zich over aan particuliere projectontwikkelaars - die er geen brood in zagen, waardoor de gemeente nu met lege handen staat. Bij de Vietnamweide, een gedeelte van het Amsterdamse Bos dat werd gekapt om plaats te maken voor een tenniscentrum (zodat datzelfde tenniscentrum elders plaats kon maken voor een vestiging van de ABN-Amro) probeerde de gemeente zo snel van dienst te zijn dat ze vergat de milieuvergunning in orde te maken - de bomen zijn nu gekapt, maar het project ligt voorlopig stil. En voor de monumentale Waag op de Nieuwmarkt maakte de gemeente geen eigen plan, maar liet ze alles over aan de projectontwikkelaar, waardoor er nu al jaren niets gebeurt.
Het moet gezegd, de landelijke overheid dwingt steden ook in het corset van public private partnerships door de geldkraan grotendeels dicht te draaien en alleen nog over de brug te komen als het bedrijfsleven fors meedoet. Het vertrouwen in de markt wordt aan de man gebracht met een nieuwe bestuursstijl. Het is de stijl van de neutraliteit, van het Algemeen Amsterdams Belang. Pieter Tordoir verwoordt het nieuwe denken haarscherp: 'Het beste beleid bestaat. Je moet er alleen achter komen wat het is, maar het bestaat. Je kunt het zien als een economische vergelijking: het aantal variabelen is misschien in de loop van de tijd toegenomen, maar de vergelijking is altijd op te lossen. Je moet het spel zo organiseren dat iedereen erop vooruit gaat.’
De tijd van tegengestelde belangen is voorbij. Iedere nota, ieder plan combineert het onmogelijke. Het 'vrij baan voor de economische ontwikkeling’ is goed voor het milieu, goed voor de migranten, goed voor de autobezitters en de autolozen, goed voor de Bijlmer en de grachtengordel. Het defensieve taalgebruik van vroeger ('onvermijdelijk’, 'we kunnen niet anders’) heeft plaatsgemaakt voor het niet minder dodelijke 'het is voor iedereen het beste dat…’ Het bestuur heeft aan alles gedacht. Er is slechts een probleem: de Amsterdammer is niet boos meer. De Amsterdammer zal het worst zijn waar ze in het stadhuis mee bezig zijn, de politiek zoekt het maar uit. En zo kan het gebeuren dat niet de boze burgers, maar politici straks handtekeningen gaan verzamelen om toch alsjeblieft een referendum mogelijk te maken, bijvoorbeeld over de stadsprovincie. Opdat er alsjeblieft wat discussie ontstaat, een beetje strijd, een beetje leven in de brouwerij.
Draagvlak!