Vanaf de jaren tachtig is in Nederland een krachtig marktwerkings- en privatiseringsbeleid gevoerd. Veel reden om daar trots op te zijn is er niet. De uitvoeringsproblemen werden stelselmatig onderschat – van de verzelfstandiging van de NS tot de commercialisering van nutsbedrijven en reïntegratie-instellingen. En of particulier winstbejag wel verenigbaar is met de betreffende publieke en maatschappelijke belangen werd eigenlijk nooit serieus besproken. Privatisering, zo oordeelde vice-voorzitter van de Raad van State Herman Tjeenk Willink in 2012, vond plaats ‘om van een probleem af te zijn of om de begroting sluitend te maken’.
Maar op ten minste één terrein is de Nederlandse overheid behoedzamer en, achteraf gezien, tamelijk inventief te werk gegaan. Het betreft de herziening van de kansspelenwetgeving vanaf de tweede helft van de vorige eeuw. Speelautomaten werden, onder strikte voorwaarden en op basis van vergunningen, gelegaliseerd. Daarnaast steeg het aantal toegestane casino’s, met behoud van het staatseigendom van Holland Casino, en werd het loterijwezen hervormd. De Staatsloterij, al eeuwen een aanvullende bron van overheidsinkomsten, kreeg eerst gezelschap en concurrentie van de Toto en de BankGiroLoterij en later ook van de Postcodeloterij, de Lotto en de VriendenLoterij. Ze werken op non-profitbasis en dragen een aanzienlijk deel van hun omzet af aan goede doelen op gebieden als sport, cultuur, zorg, maatschappelijk werk, natuur en milieu.
Het gaat om niet geringe bedragen (jaarlijks zo’n 475 miljoen euro, naast de opbrengsten van de Staatsloterij en belastingafdrachten van circa 250 miljoen) en het maatschappelijk rendement is hoog. Dat wil niet zeggen dat er geen kritische kanttekeningen te maken zijn, bijvoorbeeld bij de overdaad aan reclame en opgeklopte tv-shows waarmee sommige loterijen zichzelf presenteren. En dat de oprichter van de Postcodeloterij, Boudewijn Poelmann, aan het goede-doelenwerk zelf miljoenen bleek te verdienen, is een pijnlijke dissonant. Maar als geheel genomen is het huidige Nederlandse loterijbestel een interessante mengvorm van non-profitondernemerschap en filantropie. Het houdt een commerciële kansspelenmarkt, zoals die in veel Angelsaksische landen bestaat, op afstand en stelt, gevoed door enig oud-Hollands moralisme, de kleine goklust ten dienste van het maatschappelijk nut.
Wie vanuit dat gezichtspunt naar het kansspelenbeleid van het kabinet-Rutte II kijkt, kan z’n ogen haast niet geloven. In het regeerakkoord is door vvd en pvda vastgelegd dat de betreffende markt verder verruimd gaat worden. Om te beginnen wordt (middels een deze zomer formeel in te dienen wetsontwerp) het verbod op gokken via internet geschrapt. Daarbij is winstgericht ondernemen uitdrukkelijk toegestaan. Legalisering, op basis van een vergunningenstelsel, helpt volgens het kabinet verslaving en criminaliteit bestrijden en levert nieuwe belastinginkomsten op. Als volgende stap zal Holland Casino worden geprivatiseerd (‘geen kerntaak van de overheid’) en zal ook het loterijwezen in ons land toegankelijk worden gemaakt voor commerciële ondernemingen.
Uit de memorie van toelichting blijkt dat het kabinet meer dan losse maatregelen op het oog heeft. Het neemt afstand van het deels kanaliserende, deels restrictieve beleid zoals dat de afgelopen dertig jaar is gevoerd. Kansspelen worden door staatssecretaris van Justitie Fred Teeven eenvoudigweg omschreven als ‘een belangrijke vorm van amusement’, waarvoor ‘een passend en attractief aanbod op zijn plaats is’. Alsof het om filmbezoek of openluchtrecreatie gaat.
Het zal de lobby van internationale kansspelbedrijven, die onder leiding van oud-vvd-minister Robin Linschoten al jarenlang druk uitoefent op de Nederlandse politiek, allemaal als muziek in de oren klinken. ‘De sector heeft promotie gemaakt’, jubelde lobby-website Fox on the Roof op de dag dat het regeerakkoord bekendgemaakt werd. Maar dat is juist het probleem. Tegen de koerswijziging die het kabinet met het wetsvoorstel nu ook daadwerkelijk inzet, zijn grote maatschappelijke en politieke bezwaren in te brengen. De dringende oproep van een parlementaire onderzoekscommissie (in haar rapport Verbinding verbroken uit 2012) om bij liberaliserings- en privatiseringsplannen voortaan ‘tot een bredere afweging van publieke belangen te komen’, wordt volledig genegeerd.
Om te beginnen neemt met de verruiming van het kansspelenaanbod het aantal gokverslaafden toe. Dat is de ervaring in landen als Engeland, Canada en Australië, die hun wetgeving sterk hebben geliberaliseerd. Onderzoek in Nederland van het aan het ministerie van Justitie gelieerde onderzoekscentrum wodc wijst in dezelfde richting. ‘Hoe minder mensen deelnemen aan kansspelen’, aldus het rapport Gokken in kaart uit 2012, ‘hoe kleiner het aantal probleemspelers zal zijn.’ Maar dan geldt het omgekeerde (meer deelnemers, meer verslaafden) natuurlijk ook. De memorie van toelichting beperkt zich echter tot het goede nieuws, namelijk dat met de legalisering van online kansspelen aanbieders verplicht kunnen worden om verslaving te helpen bestrijden. Dat het probleem zelf zal toenemen, blijft onbesproken.
Waar het kabinet bovendien geheel aan voorbijgaat is dat de beoogde commercialisering van de sector de kans op verslaving extra groot maakt. Niet omdat kansspelbedrijven zo graag maatschappelijke schade aanrichten, maar omdat ze aan kwetsbare groepen het meest kunnen verdienen. Neem Groot-Brittannië. Speelzalen en bookmakerswinkels, zo bracht The Guardian vorig jaar aan het licht, zijn vooral te vinden in steden en stadsdelen waar gebrek aan werk een groot probleem is. In de vijftig Britse regio’s met de hoogste werkloosheid maakten de gokbedrijven vorig jaar 173 miljoen pond winst; in de vijftig regio’s met de laagste werkloosheid 44 miljoen. Het landelijk aantal volwassen speelverslaafden wordt geschat op een half miljoen; de groep met min of meer ernstige problemen op meer dan een miljoen.
De Labour Party, die met Tony Blair als premier zelf sterk aan de liberalisering van de kansspelenmarkt heeft bijgedragen, is inmiddels tegen dergelijke ontwikkelingen in het geweer gekomen. Gemeenten zouden het recht moeten krijgen om de concentratie van gokwinkels in veel binnensteden te beperken. Ook bij de Liberal Democrats, sommige Conservatieven en organisaties als Gamcare groeien de zorgen over de kwetsbaarheid van delen van de bevolking (werklozen, mensen met schulden, jongeren) voor een sterk toegenomen kansspelenaanbod – net als over de mogelijkheden die het biedt voor het witwassen van crimineel geld. Critici van het eerste uur spreken van ‘a state-sponsored gambling explosion’ en van ‘preying on the vulnerable and desperate’.
Nu is Nederland Engeland niet, met zijn bookmakerstraditie en de neiging om op alles weddenschappen af te sluiten. En de controle op de speelautomatenbranche in Nederland maakt een sterke ruimtelijke opmars van de sector minder waarschijnlijk. Toch kunnen ook hier een groeiend aanbod en oplopende concurrentie tussen de verschillende kansspelen onaangename gevolgen hebben – in een samenleving waarin ongelijkheid, armoede en werkloosheid onmiskenbaar toenemen. Daar komt bij dat verdere openstelling van de kansspelenmarkt erg moeilijk terug te draaien zal zijn. Een consequent restrictief beleid lijkt door de Europese Unie te worden gerespecteerd. Maar bij liberalisering staan uitzonderingen en mengvormen van staat en markt al gauw op gespannen voet met het Europees recht. Zo ontneemt Nederland zichzelf zijn eigen beleidsvrijheid.
Dat alles maakt de vraag naar de redenen voor de aangekondigde koerswijziging des te dringender. Waarom laat de overheid het ontmoedigingsbeleid ten opzichte van kansspelen, dat eerder gericht versoepeld werd, nu geheel varen en kiest ze voor stimulering – met een groei van verslavingsproblemen als onvermijdelijk gevolg? En waarom de weg van verdere commercialisering ingeslagen, waarop omkeren nauwelijks mogelijk is?
Het antwoord moet vooral gezocht worden in het hardnekkige geloof in marktwerking en privatisering, zoals we dat al van vorige kabinetten – zij het niet op dit terrein – kenden. Maar ook de door Tjeenk Willink genoemde financiële overwegingen (‘om de begroting sluitend te maken’) spelen een rol. Daarbij gaat het niet in eerste instantie om de lucratieve verkoop van overheidseigendom (Holland Casino zit momenteel diep in de rode cijfers), als wel om verhoging van de belastingopbrengsten. Enkele jaren geleden werd al een kansspelenbelasting van 29 procent ingevoerd. Legalisering moet nu ook het online aanbod onder het bereik van de fiscus brengen.
De vorm die het kabinet daaraan wil geven is verbazingwekkend. Voor aanbieders van online kansspelen wordt een verlaagd belastingtarief van 20 in plaats van 29 procent voorgesteld. Als dit deel van de markt in omvang is gegroeid, zo luidt waarschijnlijk de achterliggende gedachte, kan het normale tarief ingevoerd worden – en kunnen de inkomsten voor de overheid nog verder oplopen. Maar het is voor de sector als geheel wel meten met twee maten. Minstens zo bezwaarlijk is dat de overheid op deze manier een problematische vorm van consumptie fiscaal gaat subsidiëren. Het relatief milde tarief moet buitenlandse online kansspelbedrijven, meestal vanuit Gibraltar, Malta of een ander belastingparadijs opererend, ertoe verleiden om zich hier te vestigen.
Vergelijk het met een denkbeeldige subsidiëring van sigarettenfabrikanten of van alcoholproducenten om de opbrengst van de belastingaccijnzen te verhogen. Anders gezegd: in plaats van het aanbod en het gebruik van kansspelen meer of minder krachtig te ontmoedigen, worden ze, als het aan het kabinet ligt, bevorderd. Politiek-ethische overwegingen lijken geen enkele rol meer te spelen. Zoals kansspelenonderzoeker Sytze Kingma (Vrije Universiteit) het al tien jaar geleden in een internationaal vaktijdschrift formuleerde: ‘In early days (…) it was all about minimum legal concessions to an undesirable practice; now, the issue is to extract maximum revenues from the legitimate demand for gambling.’
Dat geldt ook voor het beleid met betrekking tot de loterijen. Ruim tien jaar geleden werd, zoals we zagen, een gereguleerde non-profitmarkt gecreëerd, met hoge afdrachten voor goede doelen. Maar in plaats van aan die formule vast te houden, wil het kabinet – conform de marktwerkingsideologie – de volgende stap zetten en in de toekomst ook commerciële bedrijven op de loterijenmarkt toelaten. De behoefte aan nieuwe belastinginkomsten is ook hier kennelijk sterker dan het vasthouden aan maatschappelijke doelstellingen. En dat uitgerekend in een periode waarin de overheid zélf op subsidies fors bezuinigt. Kan het tegenstrijdiger – en kan het cynischer?
Het verzet tegen de voornemens van het kabinet is vooral afkomstig van de loterijen en van de begunstigde maatschappelijke sectoren. Ze vrezen dat de loterijen, als gevolg van de legalisering van online kansspelen, veel spelers kwijt zullen raken. Gevoegd bij de beoogde concurrentie op de loterijenmarkt zelf zal dat een verregaande vermindering van de afdrachten aan goede doelen tot gevolg hebben. Die schadelijke ontwikkeling valt volgens het opgerichte Goede Doelen Platform af te remmen door commerciële kansspelbedrijven ook een soort verplichte afdracht op te leggen. Maar zo’n maatregel wil het kabinet voorlopig niet nemen.
De opstelling van de loterijen en van het platform is begrijpelijk. De kans op vermindering van de omzet – en daarmee van de maatschappelijke afdrachten – is inderdaad groot. Maar wat sterk opvalt, is de beperkte reikwijdte van hun kritiek en van de wijzigingen die ze voorstellen. Van een afwijzing van de beoogde openstelling van de kansspelenmarkt als zodanig is geen sprake. Men wil vooral voorkomen dat er een ‘ongelijk speelveld’ ontstaat. Daartoe zouden de Nederlandse loterijen hun eigen online aanbod eerder dan hun ervaren buitenlandse concurrenten op de Nederlandse markt moeten kunnen aanbieden (een zogenaamde pre-launch). Het voorstel om een verplichte afdracht aan goede doelen voor de hele sector te laten gelden past in hetzelfde kader.
Maar hoe verstandig is dat voorstel eigenlijk? De loterijen verliezen er hun ideële voorsprong mee – en de buitenlandse concerns kunnen hun blazoen oppoetsen. Principiëler is de vraag naar de wenselijkheid van een verregaande vermenging van commerciële activiteiten met het steunen van goede doelen. Hoe houdbaar is een door Nederland opgelegde hoge afdracht op een internationale, door harde concurrentie gekenmerkte markt? En minstens zo belangrijk: raakt het morele appèl waarop de filantropie altijd aangewezen blijft zo niet steeds meer uit zicht? Van de collectebus tot crowd funding: ze zijn niet goed verenigbaar met winstbejag. Dat de voorman van de Postcodeloterij zelf fors aan zijn werk verdiende, is hem terecht aangerekend. Het verwijt zal, als zijn gedrag tot norm wordt verheven, de sector als geheel treffen.
Intussen – en dat stemt minstens zo somber als het kabinetsbeleid – maken enkele loterijen zich op om zelf ook de commerciële kant op te gaan. ‘Spelers willen meteen resultaat, niet de volgende maand’, aldus de directeur van de Lotto, Joost Otterloo, in Het Financieele Dagblad van 13 mei. Vandaar dat hij het eigen aanbod, zodra de wet is gewijzigd, wil uitbreiden met live sport-weddenschappen. Dat de bijbehorende directe uitbetalingen de kans op verslaving verhogen, speelt voor hem kennelijk geen rol. En zijn collega van de Staatsloterij, Frans van Steenis, overweegt een fusie met de Lotto. Dat maakt, als buitenlandse concerns zich voor een overname melden, de organisaties ‘significant meer waard dan nu’. De Staatsloterij, vermoedt Van Steenis, zal onderdeel worden van een grote Europese aanbieder van kansspelen.
De eigen organisaties tegen een zo hoog mogelijke prijs verkopen – dat is kennelijk het perspectief van deze loterijdirecteuren. En beiden reppen in het interview met geen woord over afdrachten aan goede doelen. Het ‘casinokapitalisme’ begint zich in Nederland nu ook in de meest letterlijke zin van het woord te manifesteren.
Is er een alternatief voor een dergelijk kansspelenbeleid? Een terugkeer naar het uitgangspunt van lang geleden, namelijk zo veel mogelijk verbieden en ontmoedigen, zou erg onverstandig zijn. Kansspelen zullen er altijd blijven. Ze kunnen, met alle individuele en maatschappelijke risico’s die eraan verbonden zijn, maar beter bovengronds gekanaliseerd en gecontroleerd worden. Maar dat is heel wat anders dan, zoals het kabinet-Rutte II doet, mee te bewegen met de verregaande commercialisering van de sector die zich internationaal aftekent – en daar als overheid financieel van te willen profiteren.
Het huidige loterijbestel verdient, in plaats van de onttakeling die dreigt, juist een krachtige verdediging. De combinatie van non-profitondernemerschap en het steunen van goede doelen heeft haar waarde bewezen. In overleg met aanbieders en begunstigde sectoren kan die formule verder ontwikkeld worden. Bijvoorbeeld door het hoge show- en amusementsgehalte wat te verminderen, ten gunste van een grotere betrokkenheid van loterijdeelnemers bij de gesteunde goede doelen en bij de verdeling van de afdrachten. Zo’n aanpak kan onderdeel zijn van het streven om de filantropie in Nederland (particuliere giften, vrijwilligerswerk) in het algemeen te versterken. Daarbij is een moreel appèl belangrijker dan roepen om belastingaftrek.
Daarnaast moet worden vastgesteld dat van een ‘effectieve bestrijding van gokverslaving’ waarover het kabinet het heeft nauwelijks sprake is. Een gokverbod voor verslaafden bijvoorbeeld is in Nederland een vrijwillige aangelegenheid. En dat laat z’n sporen na. Zo’n twee procent van de bezoekers van Holland Casino, constateerde VU-onderzoeker Kingma enkele jaren geleden, is verslaafd. En omdat ze meestal veel geld inzetten, dragen ze voor circa vijftig procent bij aan de omzet van het bedrijf. Zo’n schokkend gegeven houdt het kabinet kennelijk niet bezig. Net zo min als het veel onderneemt tegen de illegale deelname van Nederlanders aan buitenlandse online kansspelen – terwijl effectieve sancties, zoals blokkering van uitbetalingen, goed mogelijk zijn. Ook de aanbieders laat crimefighter Teeven hun gang gaan, zolang ze niet al te opzichtig adverteren.
Daarmee is niet gezegd dat online gokken in Nederland per se verboden moet blijven. Maar voor een eventuele legalisering is wel een heel andere aanpak nodig. Het huidige kabinet lijkt, getuige het wetsvoorstel, geen idee te (willen) hebben van de economische macht die zich op de internationale kansspelenmarkten heeft samengebald. Als de deur voor commerciële buitenlandse bedrijven wordt opengezet zal er van een eigen Nederlands model niets overblijven, zoals de directeur van de Staatsloterij eigenlijk ook toegeeft. En een open dialoog in Europees verband valt zeker niet te verwachten. Vanwege de sterk liberale inrichting van de Unie, maar ook vanwege de belangen van grote lidstaten (Engeland, Frankrijk, Italië) en die van hun eigen, op expansie gerichte kansspelenconcerns.
Voor het behoud en de eventuele uitbreiding van het Nederlandse model (bijvoorbeeld door de non-profitloterijen in de toekomst zelf een beperkt online spelaanbod te laten verzorgen) is samenwerking met andere EU-landen dan ook van groot belang. België en sommige Scandinavische landen combineren al langer een helder inzicht in de internationale economische krachtsverhoudingen met een taaie verdediging van het eigen bestel. Met die landen kan een soort ‘Rijnlandse’ coalitie tegen de ‘Angelsaksische‘ liberalisering van de kansspelenmarkt worden gevormd. Die zou erop gericht moeten zijn om de nationale beleidsvrijheid binnen de Europese Unie te verdedigen en tegelijkertijd het politieke debat over het onderwerp tussen de lidstaten aan te wakkeren.
Maar zo’n debat begint natuurlijk in eigen land. Waarom de kansspelenmarkt geliberaliseerd als dat met zekerheid het aantal gokverslaafden, vooral onder kwetsbare groepen, zal doen toenemen? Waarom buitenlandse kansspelenconcerns met verlaagde belastingtarieven naar Nederland gelokt, om er als overheid zelf des te meer aan te kunnen verdienen? En waarom zo achteloos omgesprongen met ons loterijenmodel dat een beperkt, non-profitgericht aanbod combineert met een hoge opbrengst voor goede doelen? Dat model mobiliseert de ‘kleine zonde’ (seculier geformuleerd: ‘de slechte gewoonte’) voor het algemeen belang en laat koopman en dominee toch nog een keer vruchtbaar samenwerken.
In het verlengde daarvan ligt een bredere vraag. Waarom ook op dit terrein de winstmaximalisatie ruim baan gegeven en een nieuwe stap naar een ‘marktmaatschappij’ gezet? En dat uitgerekend in een periode waarin de sociale ongelijkheid toeneemt en de op gokspelen geënte regel van the winner takes all de economie beheerst. De Amerikaanse historica Kim Phillips publiceerde in 1997 in het tijdschrift The Baffler een essay, Lotteryville, USA, waarin ze beschrijft hoe in sommige grote steden de loterijbelasting, voornamelijk geïnd in arme wijken, zoveel opbrengt dat de grondbelasting voor de rijken kan worden verminderd. Het kansspel, aldus Phillips, is misschien nog het enige deel van de maatschappij waar geldt dat iedereen miljonair kan worden. ‘In fact, the lottery is a perfectly rational investment for a person facing a lifetime of drudgery and uncertainty.’ Dat lijkt ook in Europa dichterbij te komen.
De auteurs hadden voor de PvdA zitting in de Tweede respectievelijk de Eerste Kamer. Trude Maas is lid van het bestuur van de Wiardi Beckman Stichting, Paul Kalma is oud-directeur
Beeld: De KNSM-laan in Amsterdam (Joost van den Broek/HH)