NEW YORK – Rudy Giuliani, de grootste kanshebber op de Republikeinse kandidatuur bij de Amerikaanse verkiezingen van volgend jaar, heeft een fascinatie voor statistiek. Bij ieder presidentieel debat en elk mediaoptreden schudt hij soepeltjes wat cijfers uit de mouw. Maar die cijfers, zo bleek de laatste maanden, zijn niet altijd even betrouwbaar.
In november was het opnieuw raak. Toen de New Yorkse politie bekendmaakte dat er in veertig jaar niet zo weinig moorden in de stad waren gepleegd als tot nu toe in 2007, was Giuliani, burgemeester van New York van 1994 tot 2001, er als eerste bij om dat succes op zijn naam te schrijven. New York was volgens hem ‘de enige stad in Amerika waar criminaliteit sinds 1994 ieder jaar verder is afgenomen’ en toen hij burgemeester werd, beweerde Giuliani, werden in New York ‘al bijna dertig jaar achttienhonderd, negentienhonderd moorden per jaar gepleegd’.
Twee keer mis. In bijvoorbeeld Chicago is de criminaliteit óók sinds 1994 aan een stuk door gedaald. En in de dertig jaar vóór Giuliani’s burgemeesterschap lag het gemiddelde aantal moorden in New York op 1514 per jaar, becijferde The New York Times afgelopen week. Pas in 1980, aan het begin van de voor de toename van criminaliteit cruciale crackepidemie, lag dat aantal op achttienhonderd per jaar.
Veel is dat zeker en met ‘slechts’ 596 moorden in 2006 en dit jaar, zoals het er nu naar uitziet, totaal minder dan vijfhonderd moorden, is New York zonder meer veiliger geworden. Sinds 1990 nam het aantal moorden met 73 procent af, het aantal verkrachtingen met 53 procent, het aantal overvallen met 70 procent en het aantal inbraken met 72 procent. New York is op het moment de veiligste grote stad van de Verenigde Staten.
Het is alleen de vraag of dat inderdaad de unieke verdienste is van Rudy Giuliani en zijn beleid van zero tolerance, zoals de presidentskandidaat beweert.
Giuliani’s New Yorkse aanpak was gebaseerd op de in 1982 door de criminologen James Wilson en George Kelling gelanceerde Broken Windows Theory. Beperkte ordeloosheid en kleine verstoringen in het straatbeeld, betoogden ze, zouden uiteindelijk tot serieuze criminaliteit leiden en dienden daarom hard aangepakt te worden.
‘Stel je een gebouw voor met een paar gebroken ramen’, schreven Wilson en Kelling in The Atlantic Monthly. ‘Als die ramen niet gerepareerd worden, dan hebben vandalen de neiging nog een paar ramen te breken. Uiteindelijk breken ze zelfs in het gebouw in en als het dan niet in gebruik blijkt, worden ze krakers of stoken ze vuurtjes in het gebouw.’
Een gebroken raam moet, met andere woorden, gerepareerd worden en wetshandhavers moeten zonder pardon optreden tegen ieder klein vergrijp. Uiteindelijk kan zo voorkomen worden dat een buurt afglijdt en de criminaliteit alleen maar groter wordt.
Giuliani, die Kelling in 1993 als adviseur in dienst nam, is er nog altijd van overtuigd dat de theorie van de gebroken ramen de sleutel naar de daling van criminaliteit is geweest. In een interview suggereerde de oud-burgemeester zelfs al eens dat hij als president de Iraakse hoofdstad Bagdad net zo onder handen zou nemen als destijds New York.
Een toenemend aantal criminologen heeft echter grote twijfels bij Giuliani’s strategie. ‘Iedere zonderling die in 1994 burgemeester van New York zou zijn geworden, had vijf jaar later deze resultaten kunnen noteren’, zegt criminoloog Bernard Harcourt van de Universiteit van Chicago door de telefoon.
In zijn zes jaar geleden verschenen boek The Illusion of Order maakte de hoogleraar gehakt van de aannames van Kelling cum suis. Hij benadrukt dat de aanhangers van de Broken Windows Theory nooit enig empirisch bewijs hebben geleverd voor een relatie tussen kleine ordeverstoringen en zware criminaliteit. Harcourt: ‘Giuliani kon het in de media altijd goed verkopen, maar ik ben niet overtuigd.’
In 2001 heeft George Kelling het alsnog geprobeerd. Aan de hand van politiegegevens liet hij zien dat zwaar politieoptreden, ook bij kleine vergrijpen, in bepaalde wijken wel degelijk correleert met een significante daling van de criminaliteit.
Maar Harcourt gelooft er nog steeds niet in. Met hoegenaamd dezelfde data als Kelling liet hij in een onlangs gepubliceerd artikel zien dat de buurten waar de criminaliteit zo sterk daalde ook de buurten waren waar eerder in de jaren negentig een (tijdelijke) explosie van misdaad gemeten werd.
Het is logisch dat daar door de New York Police Department (nypd) veel agenten naartoe werden gestuurd. Maar toen het tijdelijke geweld afnam, keerden de wijken in feite terug naar de oorspronkelijke toestand, die, zoals The New York Times dus al constateerde, minder dramatisch was dan Giuliani het deed voorkomen. Houd je rekening met deze tijdelijke oprisping van geweld, dan is er van correlatie, laat staan van causaliteit, niets meer over. Harcourt noemt dit ‘Newton’s Law of Crime: what goes up must come down (and what goes up the most tends to come down the most)’.
Berkeley-criminoloog Frank Zimring vermoedt dat het George Kelling enigszins naar het hoofd is gestegen. ‘In zijn oorspronkelijke artikel beschreef hij dat mensen door het hard aanpakken van kleine verstoringen in het straatbeeld vooral een veiliger gevoel kregen. Dat zal inderdaad wel zo zijn. Maar toen steeds meer beleidsmakers de theorie gingen overnemen, werd voetstoots aangenomen dat kleine ordeverstoringen dus ook daadwerkelijk zouden leiden tot serieuze criminaliteit en dat de aanpak van die kleine dingen grotere problemen zou kunnen voorkomen. Dat is meer dan een gevoel van veiligheid en op die manier nooit bewezen. Bij zero tolerance hoort bijvoorbeeld ook een harde aanpak van wildplassen. Kelling denkt dat wildplassen leidt tot criminaliteit. Maar wat als een zeventigjarige man in Central Park het niet meer kan ophouden en tegen een boom plast? Die man gaat heus niet een dag later een moord plegen.’
Wat leidde in de jaren negentig dan wél tot de criminaliteitsdaling? Zoals gezegd nam niet alleen in New York maar in meer plaatsen in de VS, bijvoorbeeld Chicago, de criminaliteit sterk af. Ook in plaatsen waar zero-tolerancebeleid geen rol speelde. Die daling kan te maken hebben met de bijna continue economische groei en afname van de werkloosheid in de jaren negentig, zegt Harcourt. Amerika was onder de in 1993 gekozen president Bill Clinton booming.
Daarnaast komen Harcourt en andere kritische criminologen vaak met demografische verklaringen: de bevolking werd ouder en er waren dus steeds minder mensen in hun ‘crimineel actieve leeftijd’. Ten slotte zijn de VS sinds eind jaren tachtig steeds meer mensen gaan opsluiten. Zaten er in 1972 in totaal nog maar tweehonderdduizend mensen vast, nu zijn dat er ruim twee miljoen. Van iedere duizend Amerikanen zitten er op dit moment dus vijf in het gevang. Die kunnen geen misdaden plegen, maar wel informatie verstrekken over andere nog niet opgepakte criminelen.
Maar voor het specifieke geval van New York gaan de economische verklaring en de demografische verklaring niet helemaal op. Juist hier is de rijkdom minder sterk toegenomen dan in de rest van de VS en de bevolking is, volgens gegevens van het federale Census Bureau, nauwelijks ouder geworden en ook anderszins (bijvoorbeeld in etnische samenstelling) nagenoeg identiek gebleven. De criminaliteitsdaling is bovendien aanzienlijk groter dan de daling van bijvoorbeeld de werkloosheid.
Bernard Harcourt denkt dat de opkomst en neergang van de crackepidemie in New York een belangrijke rol heeft gespeeld. Bepaalde wijken van de stad werden zwaar getroffen door de gevolgen van de halverwege de jaren tachtig enorm populair geworden rookbare vorm van cocaïne. Dit leidde tot veel verslavingen en met drugshandel en verslaving samenhangende criminaliteit. Crack was een tijdje ‘in de mode’, zegt Harcourt. Toen die rage halverwege de jaren negentig voorbij was, nam het aantal moorden en berovingen direct af.
Een andere opzienbarende uitleg is te vinden in de populair-wetenschappelijke bestseller Freakonomics van Stephen Dubner en Steven Levitt (2005). Zij veronderstellen dat de legalisering van abortus een rol heeft gespeeld. Een aantal staten, waaronder New York, had abortus in 1970 al gelegaliseerd en in 1973 besloot het hooggerechtshof dat voor het hele land over te nemen. Daardoor is het aantal ongewenste kinderen afgenomen, betogen Dubner en Levitt. En kinderen van ouders die geen tijd of middelen hebben om een rol te spelen in de opvoeding zijn nu eenmaal gevoeliger voor een criminele carrière. Dat soort kinderen is sinds 1973 domweg minder geboren.
Leuk bedacht, vindt Frank Zimring, maar noch de legalisering van abortus, noch het eind van de crackepidemie of zero tolerance heeft een doorslaggevende rol gespeeld. Aan de hand van precieze politiestatistieken en bevolkingsonderzoeken laat Zimring in zijn onlangs verschenen boek The Great American Crime Decline zien dat alle eerder geopperde verklaringen – economie, demografie, veel gevangennemingen, crack en de legalisering van abortus – misschien alle een kleine rol, maar zeker geen significante rol hebben gespeeld bij de daling van de criminaliteit.
Volgens Zimring heeft niet Giuliani maar zijn voorganger David Dinkins de basis gelegd voor een veiliger New York. ‘Voor 1990, toen Dinkins burgemeester werd, kwamen agenten nauwelijks uit hun auto en zaten ze, laat ik zeggen, wel erg vaak donuts te eten’, zegt Zimring. ‘Het Amsterdamse politiekorps is al sinds de jaren zestig van constant hoge kwaliteit: het is doortastend en efficiënt. Maar de New Yorkse politie lag werkelijk vrijwel stil. Onder Dinkins is de vernieuwing begonnen.’
Ook zorgde Dinkins voor uitbreiding van het korps, die – toegegeven – onder Giuliani onverminderd is voortgezet. In de jaren negentig kreeg de nypd er niet minder dan twintigduizend agenten bij. ‘Dat is een uitbreiding met meer dan het totale politiebestand voor een stad als Chicago: allicht dat er dan iets gebeurt.’ De stad New York heeft ruim twee keer zo veel inwoners als Chicago en nog steeds meer dan drie keer zo veel agenten.
‘Maar nogmaals’, benadrukt Zimring, ‘ook de veranderingen bij de politie vormen slechts een klein deel van de verklaring. Geen enkele verklaring voor de daling van criminaliteit in New York is geheel uit de lucht gegrepen, maar alleen het geheel aan maatregelen heeft tot een veiliger stad geleid.’
Het maakt Rudy Giuliani niet uit. Hij heeft zichzelf vakkundig neergezet als de kandidaat die criminaliteit en terrorisme hard aanpakt. En geen kiezer die de statistieken gaat controleren.