Zwarte lijsten als terreurbestrijding

Schuldig tot onschuld is bewezen

Sinds 9/11 maken de VN en de EU gretig gebruik van zwarte lijsten van vermeende terroristen. Acht jaar later blijkt de maatregel juridisch onhoudbaar. Een recente uitspraak van het Europese Hof biedt hoop.

JOSÉ MARIA SISON (70) kan bijna weer pinnen. De gevluchte Filippijnse communistenleider en literatuurprofessor moet het al ruim zeven jaar lang zonder doen, sinds hij in augustus 2002 een boze brief ontving van Albert Heijn: zijn maandelijkse rekening was niet betaald. Navraag bij de bank leerde dat zijn tegoeden waren bevroren als maatregel in de strijd tegen terrorisme. Twee maanden later vond hij zijn naam terug op een Europese zwarte lijst en was hij, volgens zijn advocaat, ‘effectief burgerdood’.
Sison woonde toen al vijftien jaar in Nederland. In 1988 vroeg hij asiel aan toen de Filippijnse overheid zijn paspoort introk tijdens een reis door Europa. Hij was net op vrije voeten, na negen jaar te zijn opgesloten onder het regime van dictator Marcos vanwege zijn lange staat van dienst als politiek activist. Hij is de oprichter van de illegale Communist Party of the Philippines en hoofd politiek adviseur van de oppositiebeweging National Democratic Front, waarvan de gewapende tak, de New People’s Army, tot op de dag van vandaag een revolutionaire strijd voert tegen de overheid, grootgrondbezitters en buitenlandse multinationals. Asiel zal hij nooit krijgen. Het ministerie van Justitie besloot hem uit te sluiten van de asielprocedure op grond van informatie van de BVD over vermeende betrokkenheid bij misdrijven tegen de menselijkheid. Daar is echter geen bewijs voor en in 1992 veroordeelde de Raad van State die beslissing als ongegrond. Het ministerie nam meteen daarna dezelfde beslissing, die om dezelfde redenen opnieuw werd vernietigd. Een wetswijziging verlegde vervolgens de bevoegdheid in dit soort geschillen bij de arrondissementsrechtbank, die de beslissing uiteindelijk goedkeurde.
Na 9/11 worden overal ter wereld antiterreurmaatregelen getroffen. Het gebruik van lijsten van vermeende terroristische organisaties en personen speelt daarbij een belangrijke rol (zie kader). Zij zien hun tegoeden bevroren en bewegingsvrijheid beperkt. De VN-Veiligheidsraad consolideert haar lijst van personen en organisaties die verbonden zijn met al-Qaeda, Osama bin Laden of de Taliban. De Raad van de Europese Unie (vertegenwoordiging van regeringen en hoogste beslissingsorgaan) besluit de VN-lijst in zijn geheel over te nemen én tot de creatie van een autonome ‘lijst van terroristische personen en groepen’.
De Filippijnse regering van Gloria Arroyo schaart zich onmiddellijk achter de war on terror van George W. Bush. Begin augustus 2002 krijgt het land bezoek van de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Colin Powell. Een week later staat Sison op de antiterreurlijst van de VS. De volgende dag maakt ook Nederland een nationale sanctie van kracht en draagt hem voor als kandidaat op de Europese lijst. De raad verzegelt die plaatsing op 28 oktober 2002. Sison krijgt daarvan geen bericht. De redenen voor plaatsing blijven onbekend. Hij krijgt geen inzage in zijn dossier. Zijn financiële tegoeden worden bevroren en zijn maandelijkse uitkering van 203 euro wordt stopgezet, evenals zijn zorgverzekering. Zijn reispapieren worden ingetrokken. Zijn huurwoning moet hij verlaten; zijn vrouw en kinderen mogen blijven.
Samen met de Vlaamse advocaat Jan Fermon bereidt hij een procedure voor. Ze moeten zich wenden tot het Gerecht van Eerste Aanleg, onderdeel van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg en volgens Fermon ‘een rechtbank die zich normaal gezien buigt over de kromming van bananen’. De procedure duurt vijf jaar. Al die tijd krijgen ze geen inzage in het dossier. In juli 2007 oordeelt het Hof dat een aantal basisprincipes met voeten is getreden, te weten ‘het recht op verdediging, de verplichting redenen te geven en het recht op effectieve juridische bescherming’. Maar zo snel geeft de raad zich niet gewonnen. Tien dagen voor de uitspraak wordt Sison opnieuw op de lijst geplaatst, ditmaal mét motivatie. Die is gebaseerd op de beslissing van de minister uit de jaren negentig om Sison uit te sluiten van de asielprocedure, die door de Raad van State zou zijn bevestigd. ‘Ten eerste’, fulmineert Fermon, ‘heeft dat niets te maken met terrorisme en kan dus niet dienen als grond voor plaatsing op de lijst.’ EU-wetgeving bepaalt dat elke plaatsing gebaseerd moet zijn op een onderzoek, vervolging, of veroordeling wegens terroristische activiteiten. ‘Ten tweede is het ook nog eens niet waar’, vervolgt Fermon, ‘die beslissing is juist tot tweemaal toe door de Raad van State vernietigd.’ Hij schrijft naar de raad en naar de afzonderlijke lidstaten – één veto zou genoeg zijn om de plaatsing tegen te houden. Zonder succes. De lidstaten scharen zich wederom achter Nederland en keuren de plaatsing unaniem goed.
Een nieuwe rechtszaak. Een snelle beslissing ten gunste van Sison lijkt onvermijdelijk, gezien de irrelevantie en onwaarheid van de motivatie. Maar dan wordt Sison opeens opgepakt. Hij wordt verdacht van betrokkenheid bij de moorden op twee oud NPA-kopstukken op de Filippijnen. Hij ontkent en wordt vrijgesproken, ook in hoger beroep. De procedure wordt hervat en op 30 september van dit jaar beveelt het Hof de annulering van de bevriezing van de tegoeden en verwijdering van de lijst van Sison: de gronden voor plaatsing komen niet overeen met de eigen regels van de raad. Die uitspraak zou normaal gezien meteen van kracht moeten worden. Maar door een bureaucratische manoeuvre kan Sison vandaag nog steeds niet pinnen. Anders dan tot dan toe gebruikelijk is, wordt de halfjaarlijkse herziening van de lijst van 15 juni opeens geconsolideerd door middel van een ‘verordening’ in plaats van met een ‘besluit’. Waarom blijft een raadsel. Totdat duidelijk wordt dat de raad op deze manier nog twee maanden en tien dagen de tijd heeft om in beroep te gaan, tot 10 december.

IS SISON EEN BOEF? Misschien. Misschien ook niet. Hij is in ieder geval nooit veroordeeld. Toch is hem door de staat een maatregel opgelegd die zijn rechten als mens ondermijnt – zoals het recht op een eerlijke rechtsgang, op persoonlijke vrijheid en op de bescherming van bezit – zonder tussenkomst van de rechterlijke macht en, zo blijkt later, op valse gronden.
De procedure van de VN-lijst is vergelijkbaar. Personen en organisaties worden geplaatst op aandragen van een lidstaat en door unanieme goedkeuring van de vijftien leden van de Veiligheidsraad, iets wat in de praktijk bijna altijd gebeurt, no questions asked. Zij hebben tot op de dag van vandaag geen inzage in de redenen van plaatsing of zicht op verdediging voor het gerecht. Verwijdering is moeilijker. Ook dat gebeurt met unanimiteit en, zo blijkt, niet of nauwelijks. Voorbeelden zijn talrijk van mensen die door de rechter zijn vrijgesproken maar niet worden verwijderd. Er zijn zelfs dertig namen van mensen die inmiddels zijn gestorven.
‘Onwaardig.’ Zo kwalificeert de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa (een afzonderlijke organisatie met 47 lidstaten die onder meer heeft geleid tot het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens, niet te verwarren met de Raad van de Europese Unie) de praktijk van de zwarte lijsten in een vernietigend rapport uit november 2007. ‘De procedures zijn totaal arbitrair en zonder enige geloofwaardigheid. Ze voldoen op geen enkele manier aan minimum juridische standaarden en schenden de fundamentele principes van mensenrechten en de rule of law.’
De International Commission of Jurists, een groep van ‘zestig eminente juristen’ van over de hele wereld en voorgezeten door oud-premier van Ierland Mary Robinson, deelt die kritiek. Zij deed onderzoek naar hoe de genomen antiterreurmaatregelen na 9/11 zich verhouden tot internationale mensenrechten. De conclusie van het dit jaar verschenen rapport Assessing Damage, Urging Action is zorgwekkend: ‘De internationale juridische orde, gebaseerd op het respect voor mensenrechten en met moeite opgebouwd tijdens de tweede helft van de vorige eeuw, is in gevaar.’ Het rapport benadrukt dat ‘gevestigde principes van internationale mensenrechten worden genegeerd, niet alleen door landen die daarom bekend staan, maar ook door liberale democratieën die tot voor kort de mensenrechten als eerste verdedigden’.
De zwarte lijsten zijn daarvan een voorbeeld, zo stellen de juristen. Ze wijzen op het ‘verontrustende gebrek aan een eerlijke rechtsgang’. Over de VN-lijst: ‘Het is onmogelijk een plaatsingsbesluit direct aan te vechten; een geplaatst individu is overgeleverd aan de goede wil van de staat.’ Wat betreft de EU-lijst zijn de juristen ‘serieus ongerust over het gebrek aan transparantie van en verantwoording voor het proces van listing en de-listing’. De halfjaarlijkse herziening gebeurt volgens hun informatie ‘bijna altijd automatisch’. Beide lijsten kennen geen tijdslimiet, wat volgens de juristen neerkomt op een ‘quasi-permanente beroving van rechten’.
De kritiek houdt daarmee niet op. De huidige praktijk van zwarte lijsten zou arbitrair zijn: wie is een terrorist, wie een vrijheidsstrijder?; discriminatoir: het overgrote deel van de personen en organisaties op de lijsten is islamitisch; disproportioneel: het is officieel een administratieve maatregel maar de gevolgen zijn, in de woorden van de juristen van de ICJ, ‘rampzalig’; ineffectief: de maatregel zou juist mensen in het harnas jagen; hinderlijk voor vredesbesprekingen: geplaatste personen en organisaties worden daarvan uitgesloten; ondoorzichtig: vaak wordt beroep gedaan op geheime informatie; onzorgvuldig: bevriende lidstaten zouden elkaars motiveringen niet of nauwelijks verifiëren en inlichtingen klakkeloos overnemen.
Volgens Fermon houden de lidstaten elkaar de hand boven het hoofd, omdat niemand zit te wachten op moeilijke vragen. Hij illustreert de praktijk met een citaat van een niet nader te noemen regeringsvertegenwoordiger van een niet nader te noemen lidstaat (‘anders weten ze meteen wie ik bedoel’): ‘Tsja. Iedere lidstaat neemt zijn lijstje mee en die nieten we aan elkaar.’ Ook wijst hij op het gemak waarmee zo’n lijst misbruikt kan worden voor politieke doeleinden. Hij is ervan overtuigd dat dit het geval is in de zaak-Sison. Hij verdenkt Nederland ervan te zwichten onder druk van de VS. Die zou een gunst verlenen aan de Filippijnse regering om in ruil daarvoor gebruik te mogen maken van haar militaire bases. Na de Vietnam-oorlog zijn die verlaten, maar in de 21ste eeuw wederom waardevol vanwege hun gunstige ligging bij China en Noord-Korea.Fermon toont een document over de Filippijnen van de website van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken uit 2005. Daarin worden de ‘betrekkingen met Nederland’ uitvoerig beschreven. Na een aantal pagina’s getallen en geschiedenis staat opeens te lezen: ‘Enige belasting voor de Nederlands-Filippijnse betrekkingen wordt gevormd door het verblijf van de leiding van het communistisch verzet in Utrecht.’ Maar, zo gaat het verder, ‘de Filippijnen hebben de o.a. naar aanleiding van een Amerikaans verzoek door Nederland getroffen maatregelen ter bevriezing van de tegoeden van de heer Sison, verwelkomd’.

HOE HEEFT HET zo ver kunnen komen? Hoe kan het dat de regering de principes van de rechtsstaat en plein public overboord gooit? Waarom wordt zij niet op het matje geroepen? ‘Omdat regeringen al jarenlang zeer bewust en stelselmatig elke vorm van democratische en juridische controle proberen te ontlopen’, verzucht Sophie in ’t Veld, Europarlement-lid voor D66. ‘Terrorisme was vroeger gewoon een misdaad en werd als zodanig vervolgd. Maar sinds de war on terror heeft het een aparte status. Binnen de EU is het bijvoorbeeld deels gaan behoren tot het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Dat is een andere pijler van de EU en buiten het bereik van het Europees Parlement. Maar wanneer je de nationale regeringen aanspreekt wijzen ze naar Brussel. Het is een gat in de democratische controle waar ministers maar al te graag gebruik van maken.’
Ze zou bijna cynisch worden. Maar er is hoop. Zo geeft het Verdrag van Lissabon, dat waarschijnlijk 1 december in werking treedt, het parlement op dit gebied medebeslissingsrecht, een complexe procedure waarbij een wetsvoorstel het fiat nodig heeft van zowel de raad als van het parlement. ‘Dat is een stap vooruit’, vindt In ’t Veld. Maar gerust is ze nog niet: ‘Ze zullen wel weer iets bedenken. Zo is de bevriezing van tegoeden al eens gepresenteerd als maatregel voor de interne markt.’
Hoop is er ook door de uitspraak van het Hof van 30 september in de zaak-Sison. De raad lijkt op het matje geroepen en zal zich moeten houden aan haar eigen criteria voor plaatsing op de lijst. Anders dan eerdere terechtwijzingen van het Hof, die de raad bijvoorbeeld opdragen de benadeelde op de hoogte te stellen en een motivering te geven, heeft deze uitspraak ‘verreikende gevolgen’, zo oordeelt het European Center for Constitutional and Human Rights, dat eind oktober in Brussel een conferentie hield over dit onderwerp. ‘Omdat het een precedent schept voor het Europese Hof om de inhoud van de beschuldigingen te beoordelen.’
Na 10 december kan Sison weer pinnen. Tenzij de raad besluit in hoger beroep te gaan. Fermon is er niet gerust op: ‘Gezien de bochten waarin de raad zich heeft gewrongen om hem op de lijst te houden, vrees ik dat ze in beroep gaan.’ We zullen zien.