Slappe koffie

Hervorming van de sociale zekerheid? Daar werkt de vakbeweging niet aan mee. Ten minste, tot voor kort. Onlangs legde de FNV plotseling het drielagige ‘cappuccino- model’ op tafel. Een pittig bakkie, maar inmiddels al weer behoorlijk aangelengd.
TERWIJL LINKS en rechts voorstellen over de vernieuwing van de sociale zekerheid werden gedaan, leek de vakbeweging verlamd door interne tweestrijd. Angstig voor de dreiging van een ministelsel maar nog meer beducht voor het basisinkomen, restte haar niets anders dan het bestaande stelsel te vuur en te zwaard te verdedigen. Dat was in ieder geval tot nu toe een redelijke typering van de positie van Neerlands grootste vakcentrale, de FNV.

Maar het tij is aan het keren. Afgelopen maandag besprak de FNV-Federatieraad haar eigen variant op de toekomst van de sociale zekerheid. Het voorstel pleit voor een systeem dat drie lagen kent. De eerste is een individuele basisvoorziening van vijftig procent van het minimumloon voor iedereen die beschikbaar is voor de arbeidsmarkt. Alleenstaanden en eenoudergezinnen krijgen een aanvulling tot het nu geldende minimum. De tweede laag wordt gevormd door de werknemersverzekeringen, Ziektewet, WAO en WW. Daarin wenst de FNV een grotere verantwoordelijkheid voor werkgevers en werknemers. Met name de WAO willen de FNV-bonden per cao met de werkgevers gaan regelen. En ten slotte wil men de mogelijkheid scheppen tot het afsluiten van aanvullende verzekeringen door individuele werknemers.
Dit voorstel mag een ommezwaai heten in vakbondsland. Waar komt die omslag vandaan? Levert het inderdaad een model op waarmee de vakbeweging de toekomst in kan? En worden op deze manier de problemen van de sociale zekerheid opgelost?
OM TE BEGINNEN valt het met het onverwachte van die ommezwaai nogal mee. De verschillende elementen van de voorstellen die de FNV nu doet, leefden bij deze en gene FNV-bond al langer. Het was alleen wachten op het moment waarop het boven tafel zou komen. Een eerste poging daartoe vond begin 1994 plaats. De verkiezingen stonden voor de deur en de verwachting was dat een nieuw CDA-PvdA- kabinet het laatste stapje naar een ministelsel zou zetten. Tegen die achtergrond luidde de opdracht aan de sociale-zekerheidsdeskundigen: schrijf een stevig vakbondsverhaal dat dit onheil helpt voorkomen.
Al snel bleek de FNV in een interne patstelling te verkeren. De ideeen van de bonden die ‘iets anders’ willen, waren bepaald geen gemeengoed. De Dienstenbond hamerde op de positie van de binnen haar gelederen talrijke flexwerkers, die dank zij de aanscherping van de toelatingseisen voor de werknemersverzekeringen niet meer voor zo'n uitkering in aanmerking dreigen te komen. De rest wenste gewoon een ouderwets vakbondsfront tegen verdere aantasting van de uitkeringen. Dat gold eigenlijk ook voor de vakcentrale, die bovendien vlak voor de verkiezingen niet met een riskant verhaal wilde komen. In arren moede somde men uiteindelijk maar alle opvattingen op in Sociale zekerheid in beweging. Want dat er iets bewoog, was ongeveer het enige waar men het over eens was.
Maar de geest was uit de fles. Toen na de verkiezingen het nieuwe kabinet een fundamentele discussie over de sociale zekerheid aankondigde, was duidelijk dat het stelsel zijn langste tijd had gehad. De besturen van de drie nieuwlichters, Abva-Kabo, Industriebond en Voedingsbond, zagen in dat de FNV alleen een rol in die discussie zou kunnen spelen als men zelf met een voorstel voor vernieuwing kwam. Begin 1995 staken drie stafmedewerkers de koppen bij elkaar. Een half jaar later hadden ze hun ideeen samengevoegd tot een nieuw model voor de sociale zekerheid. Voedingsbondvertegenwoordiger Kris Douma mocht het concept schrijven. Hij verving de prozaische aanduiding Projectvoorstel drielagen-model sociale zekerheid door de pakkender term 'cappuccino-model’. En zie: een nieuw stelsel was geboren.
Het is dit cappuccino-model dat aan de basis ligt van het nu officiele FNV-voorstel. Het is bepaald niet het enige voorstel tot herinrichting van de sociale zekerheid. Het spectrum loopt van het ministelsel van de VVD via het behoud van het bestaande stelsel tot een waaier van voorstellen voor een basisinkomen. Wat voegt het cappuccino-model hieraan toe? Die vraag laat zich ook anders stellen: wat zijn eigenlijk de kernproblemen van de sociale zekerheid? En welk antwoord op die problemen bieden de verschillende voorstellen?
De sociale-zekerheidsdiscussie is de afgelopen vijftien jaar vooral over geld gegaan. Vanuit de optiek van werkgevers en overheid legden de uitkeringen een te groot beslag op ’s/lands financien. Vanuit vakbondsoptiek gold eveneens een vooral financiele analyse. Met het sociale-zekerheidssysteem op zichzelf is niets aan de hand, zo vond men, en vinden velen nog steeds. Het probleem is de voortdurende aantasting van verworven rechten.
Op het eerste gezicht is dat geen wonder. Vanaf het begin van de jaren tachtig is de geschiedenis van de sociale zekerheid een aaneenschakeling van bezuinigingen. Ook tijdens de eerste jaren van 'paars’ is de inkomenspositie van uitkeringsgerechtigden verder uitgehold. Het resultaat van deze ontwikkeling is een 'smal’ verzekeringssysteem met strenge toelatingseisen dat eigenlijk alleen nog soelaas biedt voor de slinkende groep insiders op de arbeidsmarkt. Aan de andere kant wordt de steeds grotere groep flexibele contractanten rechtstreeks doorverwezen naar de bijstand of heeft in het geheel geen uitkeringsrechten meer. De effecten van dit alles op de werkgelegenheid zijn op zijn best twijfelachtig. Die op de toenemende armoede en de uitsluiting onmiskenbaar.
De financiele kant van de sociale zekerheid mag dan het meest in het oog lopende deel van het probleem zijn, het is niet het meest fundamentele. Het sociale-zekerheidsprobleem is eerst en vooral cultureel van aard. Daarbij zijn drie zaken in het geding. Het huidige stelsel komt niet tegemoet aan de tendens naar individualisering. Terwijl allerwegen een verschuiving plaatsvindt van collectieve solidariteit naar individuele verantwoordelijkheid, verkleint het huidige stelsel de speelruimte voor burgers hun leven naar eigen inzicht in te richten. Het stelsel gaat in tegen de belangrijkste tendens op de arbeidsmarkt: de flexibilisering. En tenslotte, door de eenzijdige nadruk op betaalde arbeid als norm voor volwaardig burgerschap in combinatie met het ontbreken van het perspectief op werk voor velen, werkt het stelsel uitsluiting in de hand. Wat hoognodig is, is een sociale-zekerheidsdiscussie die het te ontwerpen systeem in het licht van die maatschappelijke ontwikkelingen zet.
Op het punt van individualisering is een tegenstrijdige situatie ontstaan. Aan de ene kant is er de aanstaande privatisering van de Ziektewet en de WAO. Motor achter deze operatie is de door het kabinet gewenste verschuiving van collectieve solidariteit naar individuele verantwoordelijkheid. Maar tegelijk is ook de omgekeerde ontwikkeling waarneembaar: in de herziene bijstandswet doet de overheid juist een paar flinke stappen vooruit. Want niet alleen wordt de bijstandsontvanger afhankelijk van een mogelijke verdienende partner, hij of zij moet zich ter verkrijging van dat 'recht’ ook met z'n hele ziel en zaligheid onderwerpen aan een waarlijk kafkaiaans controlesysteem dat juist steeds meer op gespannen voet staat met de maatschappelijke ontwikkelingen.
Een systeem dat zich tot steeds nieuwe groepen uitbreidt: was het zo dat moeders met kinderen beneden twaalf jaar geen sollicitatieplicht opgelegd kregen, in de nieuwe bijstandswet wordt die leeftijdsgrens verlaagd naar vier jaar. Toen minister Sorgdrager er onlangs op wees dat dit mogelijk ongunstige gevolgen zou kunnen hebben voor de jeugdcriminaliteit, reageerde minister Melkert in de Tweede Kamer: 'Het is een misverstand te denken dat iedereen vrij is te kiezen tussen het opvoeden van kinderen en werken.’
Via dit soort maatregelen wil het kabinet de schijn ophouden dat het stelsel de arbeidsparticipatie bevordert. In de praktijk gebeurt het omgekeerde. De voorspellingen luiden dat over niet al te lange tijd veertig procent van de werknemers op flexibele contracten zal werken. Dat betekent dat zeer velen soms wel, dan weer geen werk zullen hebben. Het kabinet beschouwt deze ontwikkeling als wenselijk. De ontwikkelingen in de sociale zekerheid gaan echter precies de andere kant op: door de aanscherping van de toegangseisen - de laatste dateert van vorig jaar - heeft iemand die op flexibele contracten werkt, geen recht op WW. Wie een verdienende partner heeft, raakt tussen twee banen in geheel zonder inkomen. Wie een klein baantje heeft dat minder oplevert dan de bijstand, moet na 1 januari volgens de regels van de nieuwe bijstandswet alle verdiensten inleveren, terwijl de huidige wet nog een vrijstellingsregeling kent. Het systeem ontneemt mensen die zich flexibel (moeten) opstellen dus juist hun sociale-zekerheidsrechten. En daarmee ontmoedigt het dus systematisch wat het wordt geacht te bevorderen.
MAAR DAARMEE ZIJN we er niet. Niemand weet of we ooit weer volledige werkgelegenheid zullen hebben, maar iedereen weet, alle flexibilisering ten spijt, dat dat tot een flink eind in de volgende eeuw niet het geval zal zijn. Met andere woorden: er zullen veel mensen zijn die nooit het soort werk zullen hebben dat nog steeds wordt gezien als de enige basis van volwaardig burgerschap. Wie participatie en emancipatie gelijk stelt aan arbeidsparticipatie en dan nog van het type vaste baan, al dan niet in deeltijd, weet dat hij daarmee een flink deel van de bevolking definitief tot tweederangs burgers verklaart en hun bezigheden bestempelt als zin- en nutteloos. En in de tweede plaats leidt het ertoe dat allerlei activiteiten, vooral op het gebied van zorg voor familie of vrienden, in de economische sfeer worden getrokken terwijl de rationaliteit van deze activiteiten nu juist in het geheel niet economisch van aard is.
In feite is dit het meest fundamentele punt. Achter de problemen met de sociale zekerheid zit het probleem dat het betaalde werk bezig is zijn alleenrecht als brenger van emancipatie te verliezen. Sociale zekerheid moet om die reden niet alleen het intreden in arbeid bevorderen, maar ook het uittreden; het moet keuzes naar twee kanten mogelijk maken. Dan komt er een begin van een reele discussie over de verdeling van betaalde en onbetaalde arbeid in zicht. Eenzijdige nadruk op betaald werk vermindert deze keuzemogelijkheden, gaat voorbij aan de aard van zorgarbeid en staat daarmee emancipatie van onbetaalde activiteiten in de weg. Samengevat, een stelsel van sociale zekerheid dat op de toekomst is gericht, redeneert niet vanuit de bescherming van mensen die werk hebben, maar van hen die het niet hebben. Het kent individuele uitkeringsrechten, biedt basiszekerheid aan mensen die flexibele banen hebben en maakt het mogelijk dat mensen betaalde en onbetaalde activiteiten naar eigen behoefte inrichten.
Wat zeggen de meestbesproken voorstellen van dit moment over individualisering, de verhouding tussen collectieve solidariteit en individuele verantwoordelijkheid en het ontbreken van volledige werkgelegenheid en de dominantie van betaald werk?
Het ministelsel dat de VVD voorstaat zegt in feite alleen iets over de verhouding tussen collectieve solidariteit en individuele verantwoordelijkheid. De overheid is in die optiek alleen nog verantwoordelijk voor een basisvoorziening ter hoogte van zestig procent van het minimumloon. De rest wordt overgelaten aan het particulier initiatief. Op de andere problemen blijven de voorstanders van dit model het antwoord geheel schuldig. Het is daarmee in feite het resultaat van het tot het einde toe volgehouden financiele primaat in de discussie.
De verschillende voorstellen voor een basisinkomen gaan het verst. Het basisinkomen verschaft iedere volwassene een geindividualiseerd inkomen. Doordat aan dat inkomen geen voorwaarden worden verbonden, stelt het individuen afhankelijk van de hoogte ervan in staat naar eigen inzicht om te gaan met de verdeling van hun tijd over betaalde en onbetaalde activiteiten.
TERUG NAAR het FNV-voorstel. Dat gaat een stap verder dan het ministelsel. Er vindt een verschuiving plaats van collectieve naar individuele verantwoordelijkheid doordat ook hier de overheid nog slechts verantwoordelijk is voor een basisvoorziening. Maar het zet ook een stap op weg naar werkelijke individualisering door die basisvoorziening toe te kennen aan iedere volwassene. In de kern is dit de uitruil die het voorstel bevat: tegenover een uitbreiding van de overheidsbemoeienis met de sociale zekerheid in de vorm van een basisvoorziening voor iedereen staat de concessie dat de overheidsbemoeienis met al wat daarbovenuit gaat, minder kan worden.
Het voorstel gaat echter niet zo ver het recht op een basisvoorziening los te koppelen van de beschikbaarheid voor betaald werk. Zij het dat die beschikbaarheid enigszins geclausuleerd wordt: de te aanvaarden arbeid moet wel 'bij de persoonlijke situatie passen’. In tegenstelling tot Melkert lijkt de vakbeweging een keus voor het opvoeden van kinderen dus wel tot de mogelijkheden te rekenen. En men vraagt zich af of iemand die vijf jaar lang vruchteloos heeft geprobeerd aan de slag te komen, niet van de sollicitatieplicht moet kunnen worden ontheven.
Het officiele argument voor de beschikbaarheidseis luidt dat het anders allemaal te duur wordt. Minstens zo belangrijk is dat de vakbeweging op dit punt nog niet in staat is over haar eigen schaduw te springen. Betaald werk blijft de FNV in de woorden van Tijd voor nieuwe zekerheid dan ook 'beschouwen als de kern van haar beleid’.
DE KOMENDE maanden wordt het voorstel met de achterban besproken. In welke richting de discussie zal gaan, valt enigszins af te leiden uit de bijstellingen die het cappuccino-model de afgelopen maanden heeft ondergaan. De uitruil, die de basis was van dit model, is in Tijd voor nieuwe zekerheid aanzienlijk afgezwakt. Van privatisering van de werknemersverzekeringen is daarin nauwelijks meer sprake. In feite blijft die beperkt tot de WAO en dan nog alleen als werkgevers en werknemers daarover in de cao afspraken maken. Gebeurt dat niet, aldus het FNV-voorstel, dan moet de bestaande wet blijven gelden.
De risico’s van een grote uitruil zijn dan ook groot. Het loslaten van de solidariteit die ligt in de wettelijke basis van Ziektewet, WW en WAO zou op veel plaatsen ongetwijfeld een te zware wissel trekken op de onderhandelingskracht van de vakbeweging. Niet onwaarschijnlijk is dat het huidige peil van de uitkeringen dan niet langer zal kunnen worden gehandhaafd. Het gevolg zou zijn dat er een zwaar accent komt te liggen op de individuele component van het model. Het succes daarvan hangt weer af van de vraag of de FNV kan concurreren met commerciele verzekeraars. In dat scenario wordt de vakbeweging steeds meer een organisatie die het moet hebben van de profilering op individuele diensten. De vraag is of dat een stevige bestaansbasis is. Een ander gevolg van het loslaten van de in de wet vastgelegde solidariteit is, zoals in de lopende discussie over de privatisering van de Ziektewet duidelijk wordt, dat de selectie aan de poort van de arbeidsmarkt nog scherper zal worden dan al het geval is. Het risico is dan groot dat de vakbeweging meewerkt aan een vergroting van de kloof tussen insiders en outsiders.
Ook wat de basisvoorziening betreft doet het officiele voorstel nog wat water bij de wijn. Beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt alleen is niet meer voldoende. Wie voor de basisuitkering in aanmerking wil komen, moet het jaar daarvoor ook werkelijk dertien weken gewerkt hebben.
Meer wettelijke bescherming en een beetje minder basisvoorziening voor iedereen dus. Daarmee zit de FNV nog steeds tussen ministelsel en basisinkomen. Tussen onverteerbaar en onaanvaardbaar. 'Ach’, verzucht een van de opstellers, 'eigenlijk wil iedereen de huidige wetgeving plus een basisvoorziening. Maar dat houdt een veel grotere rol van de overheid in. En dat is onverkoopbaar.’