Economie

Snoep en ranja

Op 5 april hield Henk Don, oud-directeur van het Centraal Planbureau (CPB), zijn oratie aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Het nieuwe kabinet kreeg het te verduren: ‘De coalitiepartijen hebben zichzelf extra ruimte gegeven door de voorzichtigheid te schrappen.’ Balkenende IV gaat in de begroting namelijk uit van de verwachte ‘realistische’ groei in plaats van de lagere ‘behoedzame’ economische groei. Henk Don kreeg bijval van Nout Wellink, president van De Nederlandsche Bank: ‘Ronduit jammer is dat ter zake de groei is overgestapt van “behoedzaam” ramen naar “realistisch” ramen.’ Die opmerkingen zijn koren op de molen van Mark Rutte (vvd), die het kabinet al bij zijn aantreden verweet niet solide te zijn.

Maar er is niet alleen kritiek. Roel Beetsma en Sweder van Wijnbergen, beiden hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, schreven 14 maart in Trouw: ‘Het “behoedzaam begroten” is een instrument om de begroting op politieke wijze te manipuleren en dit heeft de overheid tot een grote bron van instabiliteit gemaakt. De overstap naar een realistische aanname van de groei zal leiden tot een stabieler begrotingsbeleid.’ GroenLinks en pvda bepleiten ook realistische ramingen in hun verkiezingsprogramma’s.

Waarom leidt een subtiele wijziging in de begrotingssystematiek tot zoveel beroering onder het economengilde, tot een publieke schrobbering van het kabinet door de baas van de centrale bank en verhitte gemoederen onder parlementariërs? Antwoord: het gaat om miljarden euro’s aan extra uitgaven.

Don betoogt dat, als de economische toekomst onzeker is, het beter is om uit te gaan van een lagere economische groei. Er zijn altijd onzekerheden over de economische groei, over de dollarkoers, de olieprijs en de rentestand. De cpb-modellen houden daar rekening mee. En de effecten van nieuw beleid laten zich evenmin precies inschatten. Een appeltje voor de dorst stelt de regering in staat om onvoorziene tegenvallers op te vangen omdat bezuinigen bij tegenvallers moeilijker is dan uitgeven bij meevallers.

In een recent artikel onderbouwt Rick van der Ploeg, hoogleraar aan het Europees Universitair Instituut in Florence, de stelling van Don met wetenschappelijk geschut. Optimale begrotingsbeslissingen zijn volgens hem inderdaad behoedzaam. Maar werkt de theorie ook in de praktijk? In de theorie van Don komen namelijk geen politici voor. Van der Ploeg refereert in zijn artikel daarom aan de ‘limonadetheorie’ en de ‘snoeptheorie’ van de economische politiek. Politici met belastinggeld zijn net kinderen die gezamenlijk een groot glas limonade met een rietje leegdrinken. Ze drinken te veel omdat anders de anderen alles opdrinken. Ze drinken bovendien veel te snel. Behoedzaam ramen is goed, omdat de schatkistbewaarder de glazen minder vol schenkt.

Maar volgens Beetsma en Van Wijnbergen gedragen politici zich niet volgens de limonadetheorie, maar volgens de snoeptheorie. Bij verkiezingen delen politici snoep uit om kiezers te winnen. Ook volgens de snoeptheorie geven politici te veel geld uit. Maar niet meteen. Door eerst-zuur-dan-zoet-beleid verzamelen politici extra snoep om later uit te delen. Behoedzaam ramen pakt inderdaad verkeerd uit. Door het inbakken van meevallers kan bij de verkiezingen nóg meer snoep worden uitgedeeld dan voorzien.

De snoeptheorie werkt in de praktijk beter dan de limonadetheorie. Sinds 1994 voert de overheid eerst-zuur-dan-zoet-beleid. Maar moet de regering nu maar niet meer behoedzaam ramen?

Het behoedzame scenario is niet de fundamentele oorzaak van de budgettaire problemen. Dat zijn de afspraken over de meevallers. Daarmee is het onder Paars en Balkenende I-II-III stelselmatig misgegaan. Eerst werden tijdelijke uitgaven- en inkomstenmeevallers ingezet voor nieuw beleid. Later zijn de regels strenger geworden. Maar altijd zijn tijdelijke gas- en rentemeevallers gebruikt voor hogere uitgaven.

Balkenende IV vervalt nu in paarse fouten door uitgavenmeevallers te gebruiken voor nieuw beleid. Daar staat tegenover dat rentemeevallers in het financieringstekort lopen. Netto is het effect ongewis.

Naarmate politieke afspraken over de besteding van meevallers strakker zijn, leiden meevallers in behoedzame ramingen tot minder instabiliteit. Volledig dichtschroeien van de meevallerformules lost het politieke probleem op zonder dat de behoedzaamheid hoeft te worden opgegeven. Alle meevallers (bij inkomsten, uitgaven, gas en rente) moeten daarom automatisch in het tekort stromen. Dit is een appeltje voor de dorst. Meevallers leiden niet tot politiek strooigoed en de bestedingsdrift wordt ingetoomd. Met het loslaten van behoedzaamheid wordt het begrotingsbeleid risicovoller en worden politici beloond voor opportunistisch gedrag. Het verwijt van Don dat het kabinet te weinig ambitie toont, is terecht.