Obama vs Romney: Het faillissement van Stockton

Stad zonder Batman

De economie in de VS lijkt weer aan te trekken, maar de gevolgen van de financiële crisis zijn op veel plaatsen nu pas goed te zien. Zoals in Stockton, dat bankroet is.

Stockton – Hij was er nét op tijd bij. Een onlangs ontslagen hotelmedewerker was met een fles benzine zijn voormalige werkplek binnen gelopen. ‘Ik hoorde geschreeuw en ben naar buiten gerend’, vertelt Ruben Cepeda (46), eigenaar van een tweedehandszaak tegenover het hotel. Een van de hotelmedewerkers probeerde de man in bedwang te houden, een andere trachtte het vuur te doven met een vloerkleed. Dat lukte, met hulp van Cepeda. De dader was inmiddels ontkomen. Vijf minuten later herinnerde alleen een grauwe brandplek in de lobby nog aan het incident. ‘We hebben het pro forma nog gemeld aan de politie’, zegt Cepeda. ‘Zij hebben er niets mee gedaan.’

De politie heeft geen capaciteit meer om dit soort zaken in behandeling te nemen, vertelt Cepeda: ‘Er moet bloed bij zijn. Anders komen ze niet.’ En als er wel brand was uitgebroken, was de brandweer waarschijnlijk ook niet snel ter plekke geweest. Op zowel de politie als de brandweer in Stockton is zo sterk bezuinigd dat ze alleen nog het hoogstnoodzakelijke kunnen doen. Ook andere publieke voorzieningen in deze stad bevinden zich op een bijzonder laag niveau: Stockton is sinds deze zomer failliet.

Stockton, 120 kilometer ten oosten van San Francisco, heeft sinds 2009 een tekort opgebouwd van ruim negentig miljoen dollar. Met ingang van het nieuwe fiscale jaar kwam daar nog 26 miljoen dollar bovenop. De stad had geen reserves meer en kon alleen nog aan zijn verplichtingen voldoen door nieuwe leningen af te sluiten. Na een half jaar vruchteloos onderhandelen met schuldeisers werd op 28 juni dit jaar de knoop doorgehakt: de stad deed een beroep op Chapter 9, het wets­artikel dat faillissementen van gemeenten regelt. Daardoor kunnen schuldeisers tijdelijk geen aanspraak maken op hun geld, en moeten zij onder toeziend oog van de rechter tot een oplossing zien te komen.

Met bijna driehonderdduizend inwoners – een aantal vergelijkbaar met Utrecht – is Stockton de grootste Amerikaanse stad ooit die faillissement heeft aangevraagd. Kort na Stockton vroegen de Californische gemeenten San Bernardino (210.000 inwoners) en Mammoth Lakes (8200 inwoners) faillissement aan. Hoewel een directe golf van faillissementen tot nu toe is uitgebleven, is de verwachting dat er meer gemeenten zullen volgen. De problemen van Stockton zijn namelijk niet uniek: veel gemeenten in de VS kampen als gevolg van de financiële crisis met enorme schulden en moeten moeilijke keuzes maken.

Stockton toont de keerzijde van het kapitalisme. Nog geen tien jaar geleden, tijdens de huizen_-boom,_ stroomde het geld als water en kreeg de stad gretig geld toegestopt van financiële instellingen. Nu is de situatie omgekeerd. De stad verliest op alle fronten en schuldeisers proberen op agressieve wijze te redden wat er te redden valt. ‘Gotham City without a Batman’, noemen bewoners de stad ook wel: niemand komt de stad redden, zelfs de staat niet. Wat gebeurt er met een stad die failliet gaat? Wat zijn de gevolgen voor de stad, het bestuur en de bewoners?

Ann Johnston, burgemeester van Stockton, is opgelucht dat haar gemeente faillissement heeft aangevraagd. Johnston – opgeleid als lerares, twintig jaar gewerkt in de detailhandel – zit kaarsrecht in haar werkkamer en spreekt met een opvallende kalmte. ‘We hebben een kwart van onze politieagenten ontslagen’, zegt ze. ‘Eén derde van onze brandweermannen, veertig procent van onze gemeenteambtenaren. We hebben bezuinigd op parken en schoonmakers, de openingstijden van bibliotheken en zwembaden zijn beperkt, het gemeentehuis is een dag per week gesloten. Dit is het punt dat we zeggen: tot hier en niet verder. Het is genoeg geweest. Verder bezuinigen staat gelijk aan het opheffen van de stad.’

Het faillissement van Stockton is volgens Johnston het resultaat van een ‘perfecte storm’: verschillende onverwachte, gelijktijdige en elkaar versterkende ontwikkelingen brachten de stad aan de rand van de afgrond (zie kader ‘Wat ging er mis?’). Daar komt nog eens bij dat de stad weinig opties heeft om schulden af te wentelen. De federale overheid en staten kunnen hun budget op orde brengen door verantwoordelijkheden af te schuiven op gemeenten. Maar wanneer gemeenten bezuinigen, hebben ze weinig andere opties dan in hun eigen voorzieningen te snijden. ‘We hebben alles gedaan wat in onze macht ligt om de stad weer financieel gezond te maken’, zegt Johnston. ‘Faillissement is ons laatste redmiddel.’

Gesprekken met bewoners van Stockton komen allemaal terug op hetzelfde onderwerp: criminaliteit. Tussen 2008 en 2012 is het politiekorps van Stockton teruggebracht van 441 tot 328 agenten, terwijl de stad al jaren bovenaan staat in de misdaadstatistieken. Het aantal geweldsmisdrijven groeide het afgelopen jaar met zeventien procent. In 2011 vond een recordaantal van 58 moorden plaats, dit jaar staat de teller begin oktober al op vijftig. Er zijn in Stockton op dit moment zo’n zeventig gangs actief, met drieduizend gangleden, één op de honderd inwoners.

Cheryl Cavagnero (56) durft niet meer alleen in haar winkel te staan. Zij runt met haar echtgenoot Leonard (68) een schoenmakerszaak in het Lincoln Center, een met winkels omlijste parkeerplaats. Als haar man weg is, doet ze de deur op de knip. ‘Eerst werd de wasserette overvallen. Daarna de juwelier, daarna de donutzaak. Ik ben opgehouden het bij te houden.’

Samen met andere winkeliers van het Lincoln Center hebben de Cavagnero’s extra beveiligers ingehuurd. Private beveiligingsbedrijven zijn de grote winnaars van de crisis in Stockton: zo heeft Delta Hawkeye Security Services, het grootste bedrijf in Stockton op het gebied van beveiliging, de inkomsten sinds 2009 met tachtig procent zien toenemen. Niet alleen bedrijven in Stockton huren beveiligers in, ook verenigingen van huiseigenaren doen dat. Voor 18 of 25 dollar per uur houdt een gespierde man een oogje in het zeil – met of zonder pistool.

Private beveiligers nemen patrouilles over die tot een paar jaar geleden nog werden gedaan door de politie. En de politie moedigt dit aan, vertelt Joe Silva, agent en woordvoerder van de politie in Stockton. ‘Wij kunnen de criminaliteit niet alleen aan’, zegt hij. Silva – gezet, snor, armen over elkaar – lijkt te schrikken van zijn eigen woorden. ‘Weet je’, vervolgt hij na enige aarzeling, ‘vroeger hadden we een proactief beleid. We deden controles, ook in goede buurten. Nu voeren we noodgedwongen een reactief beleid. We komen als het kwaad al is geschied.’ Beveiligers zijn daarom welkome extra ogen en oren, legt hij uit: ‘Als ze iets verdachts zien, kunnen ze contact met ons opnemen. Ze mogen verdachten ook boeien en vasthouden tot wij er zijn. Bovendien gaat er een afschrikkende werking van uit. Dat hebben we nodig.’

De financiële problemen van de stad hebben ook grote sociale gevolgen. Zo kampen de daklozencentra in Stockton al sinds 2008 structureel met een overcapaciteit van 125 procent. ‘Veel mensen die hun huis uit zijn gezet kunnen nergens heen’, zegt John Reynolds, directeur van de daklozenopvang in de stad. ‘We proberen iedereen zo goed mogelijk aan een slaapplek te helpen, maar dat lukt helaas niet altijd. We geven voorrang aan vrouwen met jonge kinderen. Verder proberen we mensen te helpen bij het zoeken naar andere oplossingen. Vaak durven mensen uit schaamte geen hulp te vragen aan familie of vrienden, wij moedigen ze aan dat wél te doen.’

Ruben Cepeda van de tweedehandszaak kan daarover meepraten. Zijn winkel puilt uit van lampenkappen, telefoons, speelgoed, kleding, schilderijtjes. Achterin repareert hij kapotte computers. Maar hij runt de winkel niet voor het geld – niet meer. Geld verdient hij in het weekend, als ingenieur bij een elektriciteitscentrale. Zijn winkel is een hobby geworden, of liever: liefdadigheidswerk. Hij lacht: ‘Dacht je echt dat ik iets van al deze rotzooi hier kan verkopen? Ik kóóp alleen maar spullen!’

Mensen kloppen bij Cepeda aan omdat ze hulp nodig hebben. Dan brengen ze oude spullen en geeft hij ze wat geld. Soms geeft hij kleding mee, of eten. Vanachter de balie haalt hij een plastic bak te voorschijn vol met pakken rijst, blikken smac en ravioli in tomatensaus. In de tien jaar dat hij zijn zaak runt, heeft hij zijn clientèle zien veranderen. ‘Vroeger hadden met name zwarte inwoners het zwaar’, zegt Cepeda. ‘Blanken schaamden zich als zij problemen hadden, zij hielden de schijn op. Dat is veranderd. Iedereen heeft het moeilijk. Nu komen hier ook blanken binnenvallen, die zeggen: “Ik ben dakloos, help me.”’

In zijn boek Boomerang: Travels in the New Third World vergelijkt de Amerikaanse journalist Michael Lewis de situatie van failliete steden met een reddingsbootje na een scheepsramp. Het zou het beste zijn als iedereen zou samenwerken om de beperkte voorzieningen zo effectief mogelijk in te zetten en zo de kans op overleven te vergroten. Maar in levens­bedreigende situaties hebben de meesten maar één prioriteit: hun eigen hachje redden. Dat is de situatie waar Stockton zich nu in bevindt. Zolang de rechter nog geen plan heeft goedgekeurd dat de schulden van de stad moet herstructureren, proberen alle betrokkenen hun aandeel veilig te stellen.

Het meest agressief daarbij is Assured Guaranty, een obligatieverzekeraar die garant stond bij een riskante deal van de stad in 2007. Via deze deal probeerde de stad achterstallige betalingen aan het pensioenfonds van ambtenaren op te vangen door extra obligaties uit te schrijven. Deze deal, ondertekend door de inmiddels failliete zakenbank Lehman Brothers, had een slimme herfinanciering van schulden moeten zijn, maar pakte door de financiële crisis catastrofaal uit voor de stad.

Assured Guaranty dreigt door het faillissement van de stad miljoenen te verliezen en probeert nu in een grote rechtszaak aan te tonen dat de faillissementsaanvraag van Stockton onrechtmatig is. Omdat Stockton nog pensioenen uitbetaalt, zou de stad nog solvabel zijn. De stad trekt volgens de verzekeraar verplichtingen tegenover gepensioneerden vóór boven verplichtingen aan obligatiehouders – obligaties die bovendien waren bedoeld om gepensioneerden te onderhouden.

Zolang er bezwaarprocedures lopen tegen de faillissementsaanvraag van Stockton kan de rechter geen herstructureringsplan goedkeuren. De huidige procedures zijn naar verwachting pas in januari volgend jaar afgerond – en wellicht weten de advocaten van de schuld­eisers weer nieuwe dure en vertragende rechtszaken aan te spannen. Dat is ook de reden dat Stocktons advocaat Marc Levinson gemeenten adviseert uitsluitend een beroep te doen op Chapter 9 als er echt geen andere opties over zijn. ‘Een Chapter 9-procedure vraagt om langdurige, zeer gespecialiseerde, dure juridische expertise’, zegt hij. ‘En dat terwijl de stad zoveel andere prioriteiten heeft. Iedere dollar die de stad uitgeeft aan een advocaat gaat ten koste van de brandweer of het zwembad.’

Levinson verwijst naar Vallejo, een kleinere stad in Californië die in 2008 bankroet ging, waarvoor hij ook als advocaat optrad. De situatie in Vallejo was veel eenvoudiger dan in Stockton: Vallejo had alleen een probleem met de betalingen aan pensioenfondsen, terwijl Stockton een waaier aan schuldeisers heeft. Toch werd het faillissement in Vallejo pas eind 2011 opgeheven, na drie jaar moeizame juridische procedures en onzekerheid voor de bewoners. De stad was acht miljoen dollar kwijt aan juridische kosten. En door jarenlange negatieve pers laten investeerders de stad links liggen. ‘Faillissement biedt een oplossing voor schulden’, concludeert Levinson. ‘Het biedt geen oplossing voor nieuwe inkomsten.’

Ook experts zijn verdeeld over de vraag of Stockton een beroep zou moeten doen op Chapter 9. Peter Navarro, hoogleraar economie en overheidsbeleid aan de University of California, noemt de faillissementsaanvraag van Stockton ‘gevaarlijk’. Faillissement is volgens hem een paardenmiddel om onder betalingsverplichtingen uit te komen, met onvoorziene gevolgen voor de gehele economie. ‘Hoe meer steden een beroep doen op Chapter 9, hoe groter de kans dat gemeenten dit gaan beschouwen als een geschikte strategie’, zegt Navarro. ‘Een faillissement maakt het voor een stad vrijwel onmogelijk om nog leningen te krijgen, en als dat al lukt, alleen tegen een heel hoge rente.’ Hij denkt dat de faillissementsaanvraag van Stockton het voor andere gemeenten moeilijker maakt om leningen te krijgen, wegens het vergrote risico op faillissement.

Anderen wijzen erop dat Stockton al zeer veel heeft gesneden, en tot op zekere hoogte slachtoffer is geworden van misleiding door financiële instituten. Om die reden zou een gedeeltelijke vrijstelling van de schulden door middel van een Chapter 9-procedure opportuun zijn. Jeffrey Michael, directeur van het Business Forecasting Center van de in Stockton gevestigde University of the Pacific, vindt dat met name de betrokkenen van de pensioenobligatiedeal verwijten zijn te maken. ‘Lehman Brothers en Assured Guaranty moedigden de stad aan om grote risico’s te nemen en hebben daarvan geprofiteerd’, zegt Michael. ‘Terwijl de stad, de werknemers, de gepensioneerden en burgers de gevolgen ondervinden: zij missen bescherming van politie en brandweer, moeten inleveren op hun salaris en hebben beperkte publieke voorzieningen.’

Robert en Christine Haynes (43 en 47) zijn zo’n echtpaar dat er alleen voor kwam te staan. Robert raakte in 2009 tijdens een reorganisatie zijn baan kwijt als elektricien bij een bouwbedrijf. Christine werkte als inpakker in een fabriek die werd opgeheven. Al snel stonden ze op straat. Drie jaar lang woonden zij met hun volwassen zoon in een tent. ‘Ik had nooit gedacht dat we dakloos zouden raken’, zegt Christine. ‘We kunnen en willen allebei werken, we zijn mentaal gezond, we zijn niet aan de drank. En toch raakten we van het ene op het andere moment alles kwijt.’

Sinds een aantal maanden hebben ze weer een dak boven hun hoofd. Dat was een moeilijk proces, vertelt Robert. ‘Als je ergens solliciteert moet je een adres opgeven. Je moet gewassen en geschoren zijn en nette kleren aan. Dat is ­moeilijk als je dakloos bent.’ De stad bood geen hulp: ‘Het reïntegratiebureau was weg­bezuinigd.’

Toch wist hij – op eigen kracht en met een flinke dosis geluk – op een dag zijn lot te keren. Omdat hij als werkloze niet veel om handen had, bracht hij veel tijd door in het bowlingcentrum. Bij stroomstoringen en technische problemen bleek hij als elektricien uitkomst te kunnen bieden. Als de eigenaar de deur uit was, hield hij een oogje in het zeil. En op een dag, geheel onverwacht, bood de eigenaar Robert een baan aan.


Wat ging er mis?

De belangrijkste oorzaak van het faillissement van Stockton ligt in de ingestorte woningmarkt. Nergens in de Verenigde Staten heeft die zo hard toegeslagen als in Stockton. Aan het begin van het millennium trok de stad veel gezinnen uit de middenklasse weg van de dure kust. Hypotheken lagen voor het oprapen, dankzij bankproducten als no-doc loans, leningen waarvoor geen bewijs van inkomen nodig was. De huizenprijzen stegen explosief, tussen 1998 en 2005 werden die in Stockton drie keer zo hoog. Na 2006 zakte de huizenmarkt in en werd Stockton de stad met het hoogste aantal gedwongen executieverkopen in de VS: op het hoogtepunt in 2007 was dit het geval voor één op de 27 huizen. Door de huizencrisis zag Stockton inkomsten uit eigendomsbelasting met dertig procent afnemen, een grote strop voor de gemeente.

Aan de uitgavenkant kampt Stockton met een aantal prestigeprojecten, zoals een luxe haven, een honkbalstadion, een arena en een nieuw gemeentehuis. Wat slimme investeringen leken in tijden van economische voorspoed werd tijdens de recessie een blok aan het been. Bijzonder pijnlijk was de aanschaf van een pand voor het gemeentehuis in 2007 voor 35 miljoen dollar, op het hoogtepunt van de huizen­bubbel. Kort daarna brak de crisis uit en had de stad geen geld meer voor de verbouwing en verhuizing. De gemeente is er nooit ingetrokken. Eind mei dit jaar dwong Well’s Fargo Stockton het pand terug te geven, nadat de stad de rente van obligaties op het pand niet kon betalen. Het pand staat nu leeg.

Daarnaast kampt Stockton met stijgende uitgaven aan salarissen en pensioenen voor werknemers in de publieke sector. Ruimhartige toezeggingen in de jaren negentig en het begin van het millennium werden gedaan zonder dat er structureel geld voor opzij werd gezet. Stockton probeert naast het versoberen van pensioenvoorwaarden voor nieuwe werknemers ook de huidige contracten aan te pakken. Dat is juridisch zeer moeilijk, en als het de stad lukt om onder Chapter 9 reeds gedane toezeggingen aan werknemers terug te draaien, zou dat een groot precedent scheppen. Andere steden met dergelijke pensioenproblemen volgen de zaak op de voet.

Dan is er nog een dubieuze deal, onder­schreven door de inmiddels failliete bank Lehman Brothers, waarbij de gemeente 125 miljoen aan obligaties uitschreef om aan pensioentoezeggingen te kunnen voldoen – een uiterst risicovolle constructie die na de recessie zeer ongunstig uitpakte voor Stockton. Meer steden in de VS zijn een dergelijke deal aangegaan en verkeren nu in zwaar weer. De pensioen­obligaties zijn verzekerd door Assured Guaranty. Zij willen niet opdraaien voor de miljoenen aan obligaties en hebben een rechtszaak aangespannen tegen de stad.