Democratie op de schop

Stemmen tegen het stelsel

Het is een terugkerende discussie: een ander kiesstelsel, de gekozen burgemeester, een kleinere Tweede Kamer, het afschaffen van de Eerste Kamer, het referendum. Voor welk probleem zijn deze veranderingen ook alweer een oplossing?

Wat een naïef optimisme moet er hebben geleefd bij het Burgerforum dat in 2006 advies uitbracht over het Nederlandse kiesstelsel. Of zouden de 140 leden, gewone burgers, zelf ook de ironie van de laatste zin in hun aanbiedingsbrief hebben ingezien? ‘Wij verwachten dat met dit advies de discussie over het kiesstelsel kan worden afgerond.’ Haha, heb ik destijds spontaan achter die zin geschreven. In 2008 verdween het advies van het Burgerforum diep in een la van het kabinet-Balkenende III.
Dat laatste was niet verwonderlijk, gezien de geschiedenis van menig voorstel om iets te wijzigen aan ons democratisch systeem. In dit geval behelsde het zelfs maar een kleine vernieuwing. Het Burgerforum wilde dat de kiezer voortaan kon stemmen op een partij óf op een persoon op de lijst van die partij. Hoe meer kiezers op personen zouden stemmen in plaats van op de partij, hoe meer invloed zij zouden uitoefenen op de uiteindelijke samenstelling van de fractie van die betreffende politieke partij. Het Burgerforum wilde ermee bereiken dat kandidaten veel actiever zelf op pad zouden gaan om kiezers ervan te overtuigen juist op hen te stemmen, om zo hun vertrouwen te winnen.
Maar een weg aanleggen of een kilometerbeprijzing invoeren mag in ons land ingewikkeld zijn, een of andere vorm van democratische vernieuwing doorvoeren is mogelijk nog lastiger. Want altijd is er wel een partij die eerst voor was, die er uiteindelijk toch weer tegen is, zoals de pvda inzake de gekozen burgemeester. Of is er wel een eenling binnen een partij die een eigen koers vaart en de vernieuwing tegenhoudt, zoals vvd-coryfee Hans Wiegel bij het referendum. Of er is inmiddels een nieuw kabinet van een andere politieke samenstelling waardoor er geen Kamermeerderheid meer voor de verandering is, zoals in het geval van het Burgerforum en het kiesstelsel. Of er is een eigen partijcongres dat een voorstel schrapt uit het verkiezingsprogramma, zoals onlangs bij GroenLinks en het correctief referendum, terwijl nota bene partijleider Femke Halsema daarover in de Tweede Kamer een mede door haar ingediend initiatief-wetsontwerp aan het verdedigen is.
Toch staan ook in de huidige verkiezingsprogramma’s weer vele voorstellen onder kopjes als Burger en bestuur, Democratischer bestuur of Beter bestuur. Anno 2010 willen de verschillende partijen in vogelvlucht het volgende, gerangschikt in een oplopende mate van veranderingsgezindheid.
Het cda opteert ervoor zo veel mogelijk alles bij het oude te laten. De christen-democraten vinden daarin de SP aan hun zijde. De ChristenUnie neemt een soort middenpositie in en pleit voor één verandering, het correctief referendum. Vervolgens komt de vvd die als enige kiest voor een kleinere Tweede en Eerste Kamer en daarnaast pleit voor de gekozen burgemeester. Waarna GroenLinks, de pvda en uiteraard d66 volgen, die niet alleen voorstander zijn van de gekozen burgemeester maar ook nog van een ander kiesstelsel en een correctief referendum - ook al is de positie van GroenLinks op dit punt inmiddels dus ietwat vreemd. GroenLinks en d66 willen verder nog dat burgers ook de minister-president rechtstreeks kunnen kiezen en dat de Eerste Kamer wordt afgeschaft. Dat wil de pvv ook. Die partij wil bovendien een bindend referendum invoeren.

Je zou door al die veranderingsgezindheid bijna vergeten waar het allemaal om te doen is. Voor welk probleem zijn deze veranderingen een oplossing? Daar lijken de meesten het wel over eens te zijn: het toegenomen wantrouwen bij de burger in de politiek dan wel de overheid. Maar daarna houdt de eensgezindheid snel op, want de vraag waar dat wantrouwen vandaan komt, wordt verschillend beantwoord.
Zo vertelde op de dag dat de vice-voorzitter van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink, in zijn jaarverslag wederom de link legde tussen het toegenomen wantrouwen en het marktdenken bij politici en overheid, een pvda-partijgenoot dat bestuurlijke vernieuwing nodig is. Dondert niet zozeer hoe of wat, een bedrijf vernieuwt toch ook als zijn producten niet meer verkopen. Het was de uitleg bij de vraag wat de pvda in haar verkiezingsprogramma precies bedoelt als er staat dat de partij 'voor verbetering van het kiesstelsel’ is. Tjeenk Willink schreef echter dat 'het ingesleten marktdenken’ moet worden doorbroken.
Ook oud-SP-leider Jan Marijnissen ergert zich aan het oprukkende marktdenken in de politiek. In de Thorbecke-lezing die hij onlangs hield, vertelde hij over een recente krantenadvertentie waarin een wethouder m/v voor de Brabantse gemeente Gemert-Bakel werd gevraagd. Wat zocht de gemeente? Een manager met ervaring. Er werd helemaal niet gerept over politieke affiniteit. 'Zie hier de depolitisering en technocratisering van het lokale bestuur’, aldus Marijnissen.
De advertentie is het ultieme ontkennen dat een politieke bestuurder verschillende, vaak botsende belangen tegen elkaar moet afwegen en vervolgens zijn eigen keuze moet verdedigen als volgens hem het best het algemeen belang dienende. Dat is iets anders dan de tent runnen, een vernieuwd product in de markt zetten of sturen op efficiency. Of, zoals Tjeenk Willink in zijn jaarverslag schrijft: 'De noodzakelijke herbezinning op de verhouding tussen staat, markt en burgersamenleving dwingt ook tot de erkenning dat “algemeen belang” geen economisch maar een politiek begrip is.’
Zowel Tjeenk Willink als Marijnissen pleit voor meer politiek, waaronder zij verstaan dat de verschillende ideeën over wat het goede leven behelst vaker moeten botsen. Zij pleiten voor meer invloed van de gekozen Kamer of gemeenteraad en minder invloed van de markt, van ambtenaren, van ingehuurde consultants, van knellende regeerakkoorden en coalitiedwang. Geen wonder dat Marijnissen op de door hemzelf gestelde vraag hoe de parlementaire democratie overeind te houden in moeilijke tijden, als antwoord gaf: 'Alle nieuwlichterij die verscholen gaat achter het begrip bestuurlijke vernieuwing kan me gestolen worden.’

Die nieuwlichters echter zien een andere oorzaak van het toegenomen wantrouwen. Zij denken dat het komt door het ontbreken van een band tussen kiezer en gekozene. Dat is voor hen bijvoorbeeld reden om te pleiten voor een ander kiesstelsel. Zo wordt, ook recent weer, vaak gepleit voor een districtenstelsel. Dat kennen ze in bijvoorbeeld Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland, al zijn de stelsels nergens precies hetzelfde. De achterliggende gedachte is dat de kiezer een stem moet kunnen uitbrengen op een kandidaat uit zijn eigen district. Die laatste moet zich dan het vuur uit de sloffen lopen om gekozen te worden. De voorstanders in Nederland zeggen daar altijd achteraan dat een politicus dan niet meer zoals nu totaal onbekend op de slippen van de lijsttrekker de Kamer in kan komen. Ook het Burgerforum noemde dat laatste in 2006 een probleem.
Maar Marijnissen herinnerde er in zijn lezing nog eens aan dat Nederland tot 1917 een districtenstelsel heeft gehad. Zo'n stelsel moedigt volgens hem provincialisme en cliëntelisme aan. Bovenal verdenkt Marijnissen de traditionele middenpartijen ervan een districtenstelsel te willen om de eigen positie te versterken. Zie als kleine of beginnende partij maar eens in verscheidene districten echt lokale kandidaten te hebben. Ook de indeling van Nederland in districten kan in het voordeel zijn - want waar lopen dan de grenzen? - van de gevestigde, grotere partijen.
Een andere vernieuwing van het kiesstelsel die onlangs weer opdook, is de verhoging van de kiesdrempel. Oud-burgemeester van Maastricht, de cda'er Gerd Leers, pleitte daarvoor. Niet dat zijn partij er een voorstander van is, maar Leers neemt wel vaker een ander standpunt in dan de partijlijn voorschrijft. Waarom wil hij zo'n kiesdrempel? Om de versnippering van het politieke landschap tegen te gaan, zei hij. Die versnippering leidt tot het uitvergroten van verschillen en juist dat zou het wantrouwen in de politiek versterken.
Als er, zoals Leers voorstelt, in 2006 een hogere kiesdrempel zou zijn geweest, had de Tweede Kamer de afgelopen jaren geen tien partijen geteld, maar vijf. Bij een kiesdrempel van vijf procent zouden GroenLinks, ChristenUnie, d66, sgp en de Partij voor de Dieren in het parlement hebben ontbroken. Daardoor zouden bijna 1,4 miljoen stemmers zich niet vertegenwoordigd hebben geweten in het parlement, dat is veertien procent van de uitgebrachte stemmen.
Drie keer raden in wiens voordeel zo'n kiesdrempel is. Inderdaad, de twintig zetels van die vijf kleinere partijen zouden vooral naar de traditionelere partijen, cda, pvda en vvd, zijn gegaan, waarvan cda en pvda juist de partijen zijn die de afgelopen decennia hun zetels in de Kamer gestaag hebben zien slinken. Geen wonder dat ChristenUnie-voorman André Rouvoet het voorstel van Leers direct op de korrel nam. In een interview in de Volkskrant zei hij over de kleinere partijen: 'Zijn dit nu de partijen waaraan de huidige politieke malaise is toe te schrijven? Zij zorgen juist voor het zout in de pap.’
Zo zullen degenen die de Partij voor de Dieren te veel een one-issuepartij vinden, moeten erkennen dat deze partij wel het dierenwelzijn op de kaart heeft gezet. d66 heeft de toon gezet in het debat met pvv-leider Geert Wilders. GroenLinks dwingt tot nadenken over vergroening van de samenleving. De ChristenUnie zet het debat over de rol van het gezin dan wel de staat bij de opvoeding op scherp. En de sgp fungeert vaak als het staatkundige geweten van de Kamer.
Volgens Rouvoet ligt het probleem 'juist bij de grote partijen waarvan mensen het gevoel hebben dat het niet uitmaakt of je door de kat of de hond wordt gebeten. Het zijn niet zozeer de kiezers, maar de politici die zweven.’ Zijn pleidooi voor scherpere politieke keuzes, gebaseerd op een mens- en maatschappijbeeld, sluit naadloos aan bij dat van Tjeenk Willink en Marijnissen.

De wens om de bevolking rechtstreeks de burgemeester of minister-president te laten kiezen of haar met behulp van een correctief referendum een besluit van het parlement terug te laten draaien, komt voort uit het idee dat het vertrouwen van de burger in de politiek erbij is gebaat als die burger vaker dan één keer in de vier jaar zijn stem mag uitbrengen. Ook deze veranderingen moeten de band tussen bevolking en politiek versterken.
Tegenstanders brengen daar tegenin dat het bij een gekozen burgemeester nog meer dan nu om de poppetjes zal gaan dan om de inhoud van het beleid en dat het fenomeen gekozen burgemeester het mandaat van de eveneens gekozen gemeenteraad ondergraaft. Dat het GroenLinks-congres tegen de zin van de partijleider het correctief referendum schrapte, had te maken met angst voor populisme en conservatisme. Uit onderzoek naar referenda blijkt dat de bevolking vaker dingen bij het oude wil laten dan politici.
Maar hoe oprecht is het streven naar gekozen bestuurders en dus naar meer invloed van de bevolking eigenlijk? Kijk naar de pvda. Daar konden de eigen leden niet meepraten over de opvolging van oud-partijleider Wouter Bos. Die had dat zelf al in het geheim geregeld, waardoor de partijleden in april konden kiezen tussen Job Cohen en Job Cohen. Niks strijd tussen personen en de richting die zij voorstaan met hun partij, de overdracht moest vooral gesmeerd verlopen zodat de kiezer toch vooral niet in de gaten zou hebben dat de pvda intern verdeeld is. Ook de opvolging destijds bij GroenLinks van partijleider Paul Rosenmöller door Femke Halsema was achter de schermen goed geregeld. En zelfs d66 kent in haar geschiedenis menige bekokstoofde leiderswisseling.
Verandert er dan nooit iets? Toch wel. De kroon benoemt formeel weliswaar nog steeds de burgemeester, maar deze wordt inmiddels door de gemeenteraad voorgedragen en van die voordracht mag alleen om zwaarwegende redenen worden afgeweken. Cohen kon nog burgemeester worden van Amsterdam door een onderonsje binnen de pvda, die toen met Wim Kok als premier veel invloed had op deze benoeming. Tegenkandidaten werden gewoon stilgezwegen.
Degene binnen de pvda die nu Cohen wil opvolgen, oud-minister Eberhard van der Laan, zal het goedkeurend stempel van de gemeenteraad moeten krijgen en hij zal het moeten opnemen tegen andere kandidaten. Dan moeten er uiteraard wel mensen zijn die zich kandidaat durven stellen.
Nadeel van deze procedure is dat goede kandidaten van partijen die in de hoofdstedelijke gemeenteraad klein zijn weinig kans maken. Het cda, dat zijn kiezersaantallen in de grote steden ziet teruglopen, heeft in de grote vier dan ook geen burgemeester meer. Volgens veel cda'ers had de pvda dit voor haar voordelige effect goed gezien toen ze de rechtstreeks gekozen burgemeester in 2005 in de Eerste Kamer afschoot. Maar helemaal zoals vroeger is de burgemeestersbenoeming niet meer.
Ook in het komende (in-)formatieproces na de Tweede-Kamerverkiezingen van 9 juni kan er iets veranderen als de Kamer doet wat ze onlangs in meerderheid met de mond heeft beleden. De Tweede Kamer is er in april mee akkoord gegaan dat meteen de dag na de verkiezingen de 'beoogd’ fractievoorzitters, lees de lijsttrekkers, met elkaar overleggen over de wenselijkheid van een plenair Kamerdebat over de uitkomst van de verkiezingen. Tijdens zo'n debat moeten vragen aan de orde komen als: wat zegt de uitslag over een mogelijk door de bevolking gewenste coalitie? Is er aan de hand van die uitslag een informateur aan te wijzen waar een groot deel van de Kamer zich in kan vinden?
Als de 'beoogd’ fractievoorzitters daar op 10 juni mee instemmen, zal de koningin moeten wachten met het benoemen van een informateur totdat dit Kamerdebat is geweest. Dat kan even duren, want de geloofsbrieven van de nieuwe Kamerleden moeten eerst worden onderzocht, waardoor hun beëdiging pas gepland staat voor 17 juni. Dat wachten van de koningin is dan overigens niet voor het eerst, want koningin Juliana deed dat in 1971 ook al eens. Zo nieuw is dit nieuwigheidje dus niet.
Kort voordat de Kamer besloot om het (in-)formatieproces transparanter te maken, deed oud-pvda-minister Jacques Wallage in zijn functie als voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur (Rob) nog een hartstochtelijk pleidooi voor deze verandering. Het kan volgens hem niet meer dat de kiezer zijn stem uitbrengt en vervolgens weken-, soms maandenlang niet kan verifiëren wat er met die stem gebeurt, omdat het formatieproces achter gesloten deuren plaatsvindt. Dat is vervolgens ook de reden waarom zo'n debat ook niet eenmalig moet zijn, volgens de Rob, maar in de loop van het (in-)formatieproces vaker kan worden gehouden. Ook voor Wallage is het achterliggende doel het vergroten van het vertrouwen van de burger in de politiek. Gebeurt dat volgens hem niet, dan loopt de legitimiteit van de besluitvorming in Nederland gevaar.

Een andere verandering waar de politieke partijen al direct voor kunnen kiezen, is het kort houden van het coalitieakkoord. Daar hoeft geen groot Nationaal Democratie Akkoord voor te worden gesloten, zoals de pvda heeft voorgesteld. Lijsttrekker Cohen kwam bij de presentatie van het pvda-verkiezingsprogramma met de oproep voor zo'n akkoord om uit de eeuwige patstelling over bestuurlijke vernieuwing te komen. Die oproep was ook aan zijn eigen partij gericht.
Een kort coalitieakkoord betekent geen dikke pagina’s met tot in detail uitgeschreven maatregelen die de coalitiepartijen tot gehoorzaamheid moeten dwingen en het politieke debat compleet verlammen. Het betekent ook openstaan voor nieuwe ontwikkelingen, omdat de regeerakkoorden zijn gebaseerd op een werkelijkheid die vaak al achterhaald is tegen de tijd dat de inkt droog is: omdat de economische groei tegenvalt, een bank wegvalt, een oorlog uitbreekt of een vulkaan uitbarst.
Wanneer alleen de hoofdlijnen vaststaan en het financiële kader waarbinnen het nieuwe kabinet wil opereren, kan de ministersploeg de rest van de vier jaar over de daarbinnen passende maatregelen in debat gaan met de Tweede Kamer. Het moet de terugkeer zijn van het dualisme. Hier pleit de Rob voor, hier pleit onderkoning Tjeenk Willink al jaren voor, hier zeggen eigenlijk alle partijen voor te zijn.
Binnenkort kunnen ze bewijzen dat het hen ernst is. Direct na de verkiezingen komt de lakmoesproef. Blijft het bij mooie woorden over beter bestuur en meer democratie of gaan de politici vooral ook zelf aan de slag? De gekozen Kamerleden zijn vanaf hun beëdiging helemaal zelf aan zet. Niks staat hun dan in de weg om in het openbaar over de formatie te debatteren, een kort coalitieakkoord op te stellen of aspirant-ministers door de Kamer te laten horen, ook een voorstel van de Rob. Wie al die andere, ingrijpender vernieuwingen wil, kan meteen na de verkiezingen laten zien dat democratische vernieuwing begint bij de politici zelf.