Essay: Vluchtelingenontmoedigingsbeleid

Streng en onrechtvaardig

Vluchtelingen hebben tegenover de Nederlandse autoriteiten én rechters geen schijn van kans meer. Het ontmoedigingsbeleid is zeer succesvol. Met rechtvaardigheid heeft het evenwel niets meer te maken.

Als het asielbeleid wordt gezien als middel om asielzoekers af te schrikken naar Nederland te komen, dan is het zeer succesvol. Vroegen in 2000 nog 44.000 asielzoekers hier asiel aan, in 2001 was het aantal gedaald naar 32.000 en in 2002 naar 19.000. Voor dit jaar wordt zelfs gesproken over slechts achtduizend aanvragen. Ondertussen behoort het Nederlandse asielbeleid tot het meest restrictieve beleid dat in West-Europa is te vinden. Vluchtelingenwerk, asieladvocaten, Amnesty International en de academische wereld uiten voortdurend hun ongerustheid. In april dit jaar werden zij bijgestaan door de mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch die onomwonden vaststelde dat het Nederlandse asielbeleid in strijd is met internationale verdragen.

Dat het asielbeleid streng is, bleek al uit een begin dit jaar gepubliceerd onderzoek van de universiteit van Nijmegen naar interviews van asielzoekers in hun procedure. Daaruit kwam naar voren dat het wel eens misging tijdens deze interviews. Culturele verschillen, communicatie problemen of psychische factoren zorgen ervoor dat het asielrelaas niet altijd goed uit de verf komt. Uit het onderzoek bleek dat dergelijke communicatieproblemen door ambtenaren van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), die de beslissing nemen over de asielaanvragen, vaak automatisch worden toegeschreven aan onbetrouwbaarheid van de asielzoeker, met als gevolg het afwijzen van de asielaanvraag.

Verbazing hoeft dit niet te wekken. Door het streven naar een streng asielbeleid is er bij de IND een besliscultuur ontstaan die is gericht op het vinden van argumenten voor afwijzing. Er lijkt bijna per definitie te worden getwijfeld aan de juistheid van het verhaal van de reis naar Nederland, waarvoor tot in het absurde wordt doorgevraagd over stoelnummers, vluchtnummers en kleding van stewardessen. Ook kleine fouten in de chronologie worden asielzoekers tegengeworpen, hoewel volgens geheugendeskundigen als professor Wagenaar dateringsfouten in het algemeen vaak voorkomen, vooral bij belangrijke gebeurtenissen.

Soms lijkt niets te dol om een aanvraag af te wijzen. Een Iraakse man van 94 jaar die na zijn binnenkomst in Nederland eerst moest bijkomen, werd tegengeworpen dat hij zich niet meteen had gemeld. Alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama’s) vanaf de leeftijd van vier jaar wordt soms verweten dat ze geen documenten bij zich hebben, waardoor de geloofwaardigheid van hun verhaal is aangetast.

Die strikte beoordeling geldt niet alleen voor het individuele asielverhaal maar ook voor de beoordeling van de situatie in het land van herkomst. «De wereld is sinds het einde van de Koude Oorlog nog nooit zo onveilig geweest», stelde secretaris-generaal Irene Khan van Amnesty International eind mei bij het uitkomen van het nieuwe jaarrapport van Amnesty International.

Ondertussen is het de politieke trend om landen steeds sneller veilig te verklaren. De praktijk wijst uit dat de Nederlandse regering niet het geduld heeft om te wachten totdat er een zekere politieke stabiliteit is bereikt in landen waar veel asielzoekers vandaan komen. Zo was de Nederlandse regering er vorig jaar als de kippen bij om Afghanistan weer tot veilig gebied te verklaren, hoewel alleen Kaboel enigszins veilig is en geen enkel land bereid is om troepen te leveren voor de uitbreiding van de internationale vredesmacht Isaf buiten Kaboel.

De beoordeling van de situatie in de landen van herkomst is voornamelijk gebaseerd op berichtgeving van het ministerie van Buitenlandse Zaken, de zogeheten ambts berichten. Men kan zich afvragen of dit ministerie wel als een onafhankelijke adviseur kan worden beschouwd. Het is algemeen bekend dat overleg plaatsvindt tussen ambtenaren van de IND en het ministerie van Buitenlandse Zaken voordat een ambtsbericht bekend wordt gemaakt. Ook geven de ambtsberichten altijd een optimistischer beeld dan de rapporten van onafhankelijke organisaties als de UNHCR of Amnesty Inter national, die nauwelijks meer een rol lijken te spelen in het asielbeleid.

Zo worden Somalische vluchtelingen uit kleine clans, die geen eigen milities hebben om zichzelf te beschermen, door de UNHCR en Amnesty International beschouwd als vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag. Ze lopen in heel Somalië gevaar. Volgens het ministerie van Buitenlandse Zaken kunnen deze minderheidsclans echter veilig naar Noordoost-Somalië gaan. Asielzoekers uit deze clans worden vaak direct bij het aanmeldcentrum afgewezen. Hetzelfde geldt voor vluchtelingen uit Tsjetsjenië, die zich volgens het ministerie van Buitenlandse Zaken veilig elders in de Russische Federatie kunnen vestigen. Volgens de UNHCR en Amnesty International is dat juist niet verantwoord.

Ook ten aanzien van Angola legde de Nederlandse regering de adviezen van onafhankelijke internationale organisaties naast zich neer. Toen vorig jaar de UNHCR en Artsen Zonder Grenzen spraken van een humanitaire noodsituatie stelde het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat buiten de hoofdstad Luanda geen onderzoek deed in verband met het gevaar voor mijnen, dat terugkeer van asielzoekers naar Angola verantwoord was. Terwijl in de pers berichten over een hongersnood verschenen, werden aanvragen van Angolese asielzoekers versneld afgewezen.

Bij de vraag of een land van herkomst veilig is, wordt een beperkte definitie van het begrip «veiligheid» gehanteerd. Zo wordt geen rekening gehouden met de eisen die de UNHCR stelt voor terugkeer van vluchtelingen, zoals de toegang tot basisvoorzieningen en de eis dat er banden moeten zijn met het gebied waar men naar terugkeert. In plaats daarvan stelde voormalig staatssecretaris van Justitie Kalsbeek dat «humanitair onverantwoorde risico’s» wel een rol kunnen spelen bij de vraag of een land van herkomst veilig is, maar dat het daarbij uitsluitend gaat om «oorlogsgeweld gericht tegen burgers».

Het Nederlandse asielbeleid houdt kennelijk in dat de terugkeer niet verantwoord wordt geacht voor vluchtelingen die in hun land van herkomst kogels riskeren, maar wel voor vluchtelingen die in hun eigen land het risico lopen om te komen door voedselgebrek en gebrek aan medicijnen.

Een andere verontrustende ontwikkeling is dat steeds meer asiel aanvragen worden afgewezen in de versnelde procedure bij de aanmeldcentra, waar asielzoekers hun aanvraag moeten indienen. Deze versnelde procedure, in het asieljargon ook wel de «AC-procedure» geheten, is in 1994 ingesteld toen bleek dat Oost-Europese rugzaktoeristen de asielproce dure gebruikten als een goedkope manier om in Nederland vakantie te houden. De bedoeling was om in deze procedure asieltoeristen en andere bij voorbaat kansloze gevallen binnen enkele dagen af te wijzen. In de loop der jaren zijn echter steeds meer serieuze aanvragen op deze manier afgewezen.

Voormalig minister Nawijn van Vreemdelingenzaken en Integratie pleitte zelfs voor een afwijzingspercentage van tachtig procent. Ook de rijksbegroting van dit jaar gaat uit van dat percentage. De Hoge Commissaris voor Vluchtelingen van de Verenigde Naties, oud-premier Lubbers, waarschuwde vorig jaar nog tegen een dergelijk gebruik van afwijzingspercentages. In de praktijk kan het hanteren van een hoog afwijzingspercentage er namelijk toe leiden dat de beoordeling van asielaanvragen wordt afgestemd op het halen van de streefpercentages.

Nu hoeft een hoog «afdoeningspercentage» van asielaanvragen in een versnelde procedure op zichzelf geen probleem te zijn, zolang maar duidelijk is dat het om evident kansloze gevallen gaat. Maar de AC-procedure beperkt zich allang niet meer tot de kansloze gevallen. Volgens Human Rights Watch maakt de Nederlandse overheid oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid asiel aanvragen versneld af te doen.

In een reactie op deze kritiek legde minister Nawijn in een uitzending van Netwerk uit dat in de aanmeldcentra de serieuze van de niet serieuze aanvragen worden gescheiden. Hij stelde dat in geval van twijfel een aanvraag niet in het aanmeldcentrum wordt afgewezen. De ambtelijke praktijk geeft echter een heel ander beeld. Ama’s vanaf vier jaar kunnen in de AC-procedure al binnen de kortste keren uitgeprocedeerd raken. Ook vluchtelingen uit politiestaten of landen waar de mensenrechten op grote schaal worden geschonden, worden vaak in de AC-procedure afgewezen.

Zo kreeg een asielzoeker uit Libië via de AC-procedure nul op het rekest, hoewel duidelijk was dat hij door de veiligheidsdienst was gemarteld en Libië een beruchte reputatie heeft op het gebied van mensenrechtenschendingen. In een ander geval had een rechtshulpverlener de IND afgeraden een aanvraag af te handelen in het aanmeldcentrum omdat de asielzoekster waarschijnlijk was getraumatiseerd doordat zij was verkracht en de executie van haar moeder had gezien. Desondanks werd de procedure doorgezet. Deze werd evenmin onderbroken toen de asielzoekster tijdens het gehoor aangaf duizelig te zijn. De afwijzende beslissing werd haar aan het einde van de termijn van de AC-procedure in de handen gedrukt, toen zij inmiddels aan epileptische aanvallen leed, waarna zij werd afgevoerd voor langdurige opname in het ziekenhuis.

Voor asielzoekers met serieuze aanvragen is afwijzing in de AC-procedure erg nadelig. Er is te weinig tijd om documenten te laten overkomen en gebeurtenissen in het land van herkomst kunnen niet altijd worden bevestigd door bronnen als Amnesty International. De vijf uur die is ingeruimd voor de rechtshulp is voor serieuze gevallen veel te kort. Ook komt het voor dat aanvragen van asielzoekers die getraumatiseerd of gemarteld zijn in het aanmeldcentrum worden afgewezen. Dat overkwam een Srilankaanse asielzoeker. Pas na afwijzing in het aanmeldcentrum van Schip hol werd duidelijk dat hij op Sri Lanka door militairen anaal was verkracht.

Daar komt nog bij dat de asielzoeker na afwijzing zonder geld en opvang op straat wordt gezet. Dat gebeurt ook als beroep wordt ingesteld bij de rechtbank. Daardoor lukt het de asielzoeker niet altijd op het kantoor van de advocaat te komen om zijn zaak te bespreken, of aanwezig te zijn bij de rechtbankzitting. Ook is het voorgekomen dat een asielzoeker die uiteindelijk door de rechtbank in het gelijk werd gesteld onvindbaar was. Deze kwestie kwam eind vorig jaar in het nieuws toen fractievoorzitter Verhagen van het CDA voor de EO-radio voorstelde dat er voor deze asielzoekers opvang moest worden geregeld. De motie die GroenLinks vervolgens indiende werd echter door zijn eigen CDA-fractie afgewezen uit angst voor «aanzuigende werking».

Men zou verwachten dat naarmate het asielbeleid steeds strikter werd, de rechter zich ook steeds kritischer zou opstellen tegenover de IND. Het omgekeerde bleek het geval. Sinds de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet in 2001 is de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State belast met het hoger beroep in vreemdelingen zaken. Dit bleek zeer nadelig uit te pakken voor de asielzoeker. De afdeling bestuursrechtspraak staat bekend om haar formalistische benadering. Daarvan wordt voornamelijk de asielzoeker het slachtoffer en niet de IND. In de praktijk is het voor asielzoekers buitengewoon moeilijk om een hoger beroep te winnen.

Zo toont de afdeling zich ongevoelig voor «bedrijfs ongevallen» in de AC-procedure. Ook de mogelijkheden voor een herkansing zijn door de afdeling sterk beperkt. De asielzoeker wiens documenten pas na afwijzing in de AC-procedure zijn overgekomen, heeft volgens de afdeling geen recht op een tweede beoordeling door de IND. Een nieuwe aanvraag van een Iraanse vrouw die tijdens de AC-procedure een verkrachting door de geheime dienst uit angst voor verstoting door haar man niet durfde toe te geven, behoort volgens de afdeling niet opnieuw door de IND te worden behandeld. Ze had de verkrachting eerder moeten melden. Ook het Somalische meisje van wie in de eerste procedure niet aan de orde was gesteld dat zij bij terugkeer zou worden besneden, heeft pech gehad.

Vanuit de academische wereld is veel kritiek gekomen op de rechtspraak van de Raad van State. Hoogleraar migratierecht Thomas Spijkerboer stelde vorig jaar in een onderzoek naar jurisprudentie in asielzaken vast dat de afdeling bestuursrechtspraak niet consequent is in haar interpretatiemethoden en dat de enige constante factor in deze uitspraken is dat ze systematisch nadelig uitpakken voor de vreemdeling. Op grond hiervan kwam hij tot de conclusie dat de afdeling politiek bedrijft.

Door deze ontwikkelingen lijkt het Nederlandse asielbeleid inmiddels voornamelijk te bestaan uit kunstmatige criteria die gericht zijn op het uitsluiten van zo groot mogelijke groepen mensen en die weinig meer te maken hebben met de realiteit van de vluchtelingen. Daarbij worden twee gevaarlijke illusies gekoesterd. De eerste illusie is dat de vraag of asielzoekers in hun land van herkomst gevaar lopen een kwestie is van beleidsopvattingen, die voortdurend kunnen worden aangescherpt. De tweede illusie is dat het beleid voortdurend verscherpt kan worden, maar dat bonafide vluchtelingen daar natuurlijk nooit het slachtoffer van worden.

Het huidige asielbeleid is het beste te karakteriseren als een loterij. Dit wordt bevestigd door signalen uit de rechtshulp dat bij de rechter «sterke» zaken steeds vaker worden verloren. Ook komen er uit de aanmeldcentra geluiden van beslisambtenaren van de IND dat zij zich onder druk voelen staan serieuze aanvragen af te wijzen. Er is alle reden aan te nemen dat er een groeiende groep uitgeprocedeerde asielzoekers ontstaat die wel degelijk gevaar lopen in eigen land en die daarom gedwongen zijn toevlucht te nemen tot de illegaliteit.

Politici veronderstellen vaak dat het asielbeleid weliswaar strikt is maar ook rechtvaardig, omdat de «echte» vluchteling in Nederland natuurlijk altijd een toevluchtshaven vindt. Deze formule, die ook in het regeerakkoord is te vinden, is inmiddels afgesleten tot een betekenisloze mantra. Op verschillende punten staat het Nederlandse asielbeleid op gespannen voet met internationale verdragen of is daarmee zelfs in strijd.

Met het huidige asielbeleid een effectief terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers opzetten — één van de doelen van het regeerakkoord — is dan ook riskant. Dat de risico’s niet denkbeeldig zijn is al eerder gebleken. Van sommige uitgezette Tamils is nooit meer iets vernomen. Vijf uitgezette Koerdische asielzoekers zijn na terugkeer in Turkije gemarteld. Twee kwamen onder verdachte omstandig heden om het leven. Een Iraanse asielzoeker kreeg pas bij zijn derde aanvraag asiel in Nederland, nadat hij bij terugkeer in Iran was gemarteld. Een afgewezen Somalische asielzoekster van een minderheidsclan werd na terugkeer door milities verkracht, waardoor zij zwanger werd en een kind kreeg.

Volgens Pim Fortuyn was Nederland door het slappe asielbeleid verworden tot het Malle Pietje van de wereld. Het is de hoogste tijd dergelijke beweringen te verwijzen naar het rijk der fabelen.