De overheid in tijden van crisis

Tegen de uitholling

In 2018 publiceerde Herman Tjeenk Willink Groter denken, kleiner doen. De kernboodschap van het boek luidt: de wijze waarop de overheid nu functioneert holt de democratische rechtsorde uit. Wat valt daaraan te doen? De coronacrisis heeft die vraag nog urgenter gemaakt.

Als de coronacrisis (beter: crises) één ding duidelijk maakt is het wel dat ook de private sector, als het erop aankomt, sterk afhankelijk is van een goed functionerende overheid. De afgelopen decennia werd het omgekeerde gesuggereerd. De private sector was het ijkpunt voor succes, ook individueel. De overheid moest terugtreden. Kleiner was beter, want goedkoper. De nadruk lag op hetgeen de (centrale) overheid niet meer zou kunnen doen, zelden op wat een overheid in een democratische rechtsorde in ieder geval moet doen.

Publieke taken werden met brede parlementaire steun geheel of gedeeltelijk afgestoten, de inhoudelijke deskundigheid vloeide uit de departementen weg, het collectieve geheugen erodeerde. In de verkiezingsprogramma’s werden vaak de maximaal haalbare geachte bezuinigingen op het overheidsapparaat opgenomen en vervolgens parlementair goedgekeurd. De politieke belangstelling voor uitvoerbaarheid en uitvoering was (en bleef) bij alle partijen gering. De negatieve gevolgen van dit alles komen de laatste jaren, en zeker nu, duidelijker aan het licht.

Ik noem drie voorbeelden.

1.

In de tijd dat politiek hoog werd opgegeven over economische groei, de daling van de werkloosheid en de staat van de overheidsfinanciën werden de maatschappelijke scheidslijnen (meer dan geld, ook gezondheid, werk, woning) scherper. Het aantal dak- en thuislozen verdubbelde. Dat tast het rechtvaardigheidsgevoel aan en strijdt met het inclusieve karakter van de democratische rechtsorde. De huidige crisis zet die tegenstellingen extra aan. Hoe die te bestrijden als dat, toen het economisch goed ging, al niet lukte? Op de oude voet verder gaan is daarom geen optie.

2.

Om aan begrotingsregels te voldoen ging uitbreiding van uitvoerende taken vaak vergezeld van bezuinigingen. Tegelijkertijd namen controle en verantwoordingsregels toe. De professionals op de werkvloer kwamen in de knel. Zij kregen steeds meer het gevoel dat hun professionaliteit niet wordt erkend en vertrouwd. Dat tast de legitimiteit, de geloofwaardigheid van het overheidsoptreden aan. Maar in tijden van crises (ook deze) komt het juist op hun inzet aan, in de zorg, in het onderwijs, bij de politie. Meer geld is niet de (enige of eerste) oplossing. Het gaat om erkenning en vertrouwen; ruimte bieden. Hoe dat te bereiken als het eerder niet lukte? En hoe te voorkomen dat het tegenovergestelde gebeurt, dat de schulden die nu ten behoeve van de ondersteuning van de private sector worden gemaakt straks opnieuw op de publieke sector worden verhaald?

3.

De perfecte overheid bestaat niet. Dat moet steeds opnieuw duidelijk worden gemaakt, ook aan de volksvertegenwoordiging. Er is – zeker achteraf – altijd wel een regel te vinden die niet is gevolgd of een bedrag dat beter had moeten worden verantwoord. De effectiefste methode om een overheid ‘plat’ te leggen is de ‘stiptheidsactie’. Maar nu gaan er – meestal in de uitvoering – dingen mis die niet mis mogen gaan omdat de geloofwaardigheid van democratie en rechtsorde wordt aangetast. Voorlopig dieptepunt: de aangifte door de minister van Financiën tegen de eigen Belastingdienst. Een uiting van bestuurlijke onmacht in een vooral door de politiek veroorzaakt probleem in de ambtelijke organisatie. ‘De (straf) rechter moet het maar zeggen.’ Zoals door bestuurlijke onmacht en politieke onwil in drie decennia de stikstofcrisis ontstond. De (bestuurs)rechter moest het zeggen: ‘Zo kan het niet verder.’

Deze drie voorbeelden zijn geen incidenten. Ze staan ook niet los van elkaar. Het onvermogen om in zes maanden een deugdelijk en eenvoudig toegankelijk stelsel van zowel testen als traceren en isoleren van de grond te krijgen past in een patroon: concurrerende belangen en onduidelijke verantwoordelijkheden, geen gemeenschappelijk plan of centrale regie, een beleidsdepartement met beperkte inhoudelijke kennis en weinig zicht op de praktijk ‘in het veld’, zeer hoge transactiekosten. De voorbereiding van de verbouwing van het Binnenhof kent vergelijkbare obstakels. Volksvertegenwoordigers lijken nauwelijks te beseffen dat zij onderdeel van dat patroon zijn.

—————

De vraag is hoe we in deze situatie terecht zijn gekomen. Dat is een ontwikkeling van ongeveer veertig jaar, vanaf het einde van de verzuiling. Een kenmerk van de verzuiling waren de hechte en stabiele verbindingen, binnen de zuilen, tussen de zuilen, tussen de zuilen en de overheid en binnen de overheid. De overheid was – op de verschillende niveaus – zowel politiek als maatschappelijk verankerd. Door de ontzuiling erodeerde die politieke en maatschappelijke verankering. De overheid werd een probleem. Tegelijkertijd was er – we spreken over het begin van de jaren tachtig – de noodzaak van beperking van de collectieve uitgaven en het stimuleren van de economie; de werkloosheid was groot. Drie politieke (al werden ze niet als zodanig benoemd) opvattingen gingen het functioneren van de overheid domineren.

1.

Economische groei via de private sector werd het belangrijkste ijkpunt voor een succesvol beleid. In steekwoorden: lagere lasten op kapitaal dan op arbeid, verlaging van de directe belastingen (naar draagkracht) en verschuiving naar de indirecte belastingen (voor ieder gelijk) en financiële incentives voor het bedrijfsleven om te doen wat de overheid in het algemeen belang nodig acht. Geldt voor de meeste burgers dat ‘geld lenen geld kost’, voor veel bedrijven en investeerders ging gelden dat ‘schulden maken geld oplevert’. Er kwam meer accent te liggen op het aandeelhouderschap dan op ‘stakeholder values’ en het vestigingsbeleid werd versoepeld.

Hoe kunnen we de tegenstellingen bestrijden als dat, toen het economisch goed ging, al niet lukte?

Hoe duurzaam, vitaal en conjunctuurbestendig is de economische bedrijvigheid die dit alles heeft opgeleverd en wat zijn de publieke kosten van dat beleid geweest? Een overheid die ten dienste staat van de economische welvaart via de private sector wordt vooral als een kostenpost gezien, niet als een autonome voorwaarde voor een stabiele samenleving en daarmee voor een gezond vestigingsklimaat. Als het economisch slecht ging moest er bezuinigd worden volgens de orthodoxie van Financiën, ongeacht de kleur van de minister, ongeacht de oorzaak van de economische malaise. Die bezuinigingen gingen vaak gepaard met reorganisaties van uitvoerende diensten, schaalvergroting en uitbreiding van taken, versobering van personele formaties, digitalisering et cetera. Dat kun je niet ongestraft blijven doen zoals steeds weer blijkt, recent bij de ggd’s. Het evenwicht is verbroken tussen lusten en lasten, kapitaal en arbeid, privaat en publiek.

2.

De overheid als bedrijf met producten en klanten, kosten en baten. Management werd de overheersende besturingsfilosofie, al is er weinig filosofisch aan en is management als concept intellectueel nogal plat. Al naar het uitkwam werden bij bezuinigingen verschillende, soms met elkaar strijdige, vooronderstellingen gehanteerd; als alibi. Groter is beter en goedkoper (vanwege schaalvoordelen); decentralisatie is beter (want dichter bij de burger); uitbesteding van publieke taken aan private partijen is goedkoper (door sturing op kosten en baten). Ze bleken meestal niet te kloppen. Inmiddels ‘kopen’ gemeenten ‘zorg in’ – de term alleen al – met bijvoorbeeld als gevolg dat een huisarts in Rheden (45.000 inwoners) te maken heeft met vijftien thuiszorgorganisaties en talrijke aanbieders van jeugdzorg/Wmo. De publieke sector is een verdienmodel geworden en ook in zijn eigen functioneren afhankelijk van private dienstverlening. Niemand is blijkbaar geïnteresseerd in wat die afhankelijkheid de overheid kost.

3.

De burger als homo economicus, klant en kostenpost; eerder object dan subject. Burgers worden geacht zich te gedragen overeenkomstig vaak budgettair bepaalde aannames. ‘Burgers willen, ook als ze alleen zijn, zo lang mogelijk thuis blijven wonen’ is zo’n aanname. Daarom konden de verzorgingshuizen worden gesloten. Ten onrechte naar nu blijkt.

—————

De weg van de overheid als bedrijf ten dienste van de economische welvaart via de private sector, met de burger als klant en kostenpost is na veertig jaar doodgelopen. Dat verklaart in belangrijke mate de problemen (en de tekorten) in het functioneren van de overheid die de laatste tijd steeds scherper naar voren komen. De drie (politieke) opvattingen belemmeren zo ook een structurele oplossing van de problemen die de huidige crises veroorzaken. De drie opvattingen zijn onjuist (of op z’n minst zeer onvolledig).

1

In tijden van crises blijkt de private sector sterk afhankelijk van de overheid. De overheid als kostenpost, die niet verder kan springen dan de economische groei via de private sector toelaat blijkt niet te kloppen.

2

De opvatting dat de overheid een bedrijf is dat goed gemanaged moet worden door sturing op kosten en baten (de tweede opvatting), schiet tekort als het om complexe problemen gaat, de onzekerheid groot is en de kwaliteit van leven en samenleving in het geding. Het managementmodel is te schamel. Het houdt geen rekening met de waarden die de kwaliteit van het leven en samenleven bepalen en die de overheid bij elk handelen of nalaten in acht moet nemen.

3

Als de crisis ons iets leert is het wel dat de burger aanzienlijk meer is dan een homo economicus, klant en kostenpost. Hij/zij denkt (ook) sociaal en kan (en moet) op zijn (mede-)verantwoordelijkheid worden aangesproken. Daarbij is duidelijkheid nodig over wat de burger van de overheid mag verwachten (aan zorg en zeggenschap) en de overheid van de burger (aan inzet en onderlinge solidariteit). Zonder die – tweezijdige – duidelijkheid is geen enkele crisis te bestrijden. De sterke nadruk op markt en individu lost geen crises op, maar veroorzaakt deze. De VS vormen een waarschuwing: grote maatschappelijke tegenstellingen, povere publieke voorzieningen, een geperverteerde democratie en een rechtsorde in gevaar.

Problemen kunnen niet worden opgelost met het denken dat die problemen heeft veroorzaakt, zei Einstein al

Bij het opvangen van de gevolgen van deze crises is de vraag niet wat de overheid niet (meer) kan doen – de vraag die de afgelopen dertig jaar centraal stond – maar wat de overheid wel moet doen. Kan de overheid deze omslag – van ‘wat niet’ naar ‘wat wel’ – maken en anders gaan functioneren? Dan moet over de overheid anders worden gedacht. Problemen kunnen nu eenmaal niet worden opgelost met het denken dat die problemen heeft veroorzaakt, zei Einstein al. Zonder verandering in denken resulteert een sterkere overheid – waar nu ook minister-president Mark Rutte voor pleit – in meer regels, meer controle. Maar het gaat om inhoudelijke versterking en gezag. Hoe kan dat andere denken worden bereikt in een maatschappij waarin het management-denken dominant is en binnen een overheid waarin politiek vooral meebesturen is geworden, meebesturen vooral regelen en regelen vooral management? Niet alleen regeerakkoorden, ook verkiezingsprogramma’s zijn waslijsten van voorgenomen ‘regelingen’. ‘De politieke functie is zoekgeraakt.’

Laat ik daarvan twee recente voorbeelden noemen. Op het hoogtepunt van de crisis vindt er geen politiek debat plaats over wat die crisis eigenlijk inhoudt en de oorzaken daarvan, maar over het regelen van het aantal mondkapjes en van een gratificatie voor medewerkers in de zorg. Grote steunpakketten worden door het parlement goedgekeurd, een scheepswerf en klm worden (vooralsnog) gered, maar een politiek debat over een economisch structuurbeleid blijft tot nu toe uit. Terecht waarschuwde de president van de Algemene Rekenkamer al in een vroeg stadium tegen dit soort ad-hocinterventies met verwijzing naar het fiasco van de steun aan rsv in de jaren zeventig en tachtig. En ook de directeuren van de planbureaus bepleiten naast het acute crisisbeleid een stevig herstelbeleid, waarin het om meer gaat dan volksgezondheid en economie.

—————

Er is een paradigmawisseling nodig van een overheid als bedrijf ten dienste van de economische welvaart via de private sector naar een overheid ten dienste van de democratische rechtsorde. Met de democratische rechtsorde bedoel ik de grondregels voor de wijze waarop de overheid met haar burgers en burgers met elkaar omgaan. Die grondregels zijn gebaseerd op fundamentele beginselen en waarden die in de loop van decennia, zo niet eeuwen, tot gemeenschappelijke waarden zijn geworden: tolerantie, goede trouw, rechtvaardigheid, redelijkheid, grondrechten. Daaraan wordt alle doen en laten van de overheid geijkt en het gedrag van burgers, individueel en collectief, getoetst.

Die grondregels geven het overheidshandelen betekenis, ‘constitueren’ de overheid, steeds opnieuw. De overheid is immers niet een vaste organisatie maar een complex stelsel van wisselende verhoudingen en verbindingen, van strijd en macht. Die wisselende verhoudingen en verbindingen, die strijd en macht, worden ‘in toom gehouden’ door de grondregels en de instituties die die grondregels bewaken. Dat is wat managers in overheidsdienst – en in hun kielzog veel bestuurders en ook politici – meestal niet willen en kunnen inzien. Voor hen is de overheid toch vooral de ambtelijke organisatie met dé politiek en dé burgers als randvoorwaarden, vaak obstakels. In bijna alle reorganisaties binnen de rijksdienst in de afgelopen vijftig jaar werden de verbindingen met politiek en samenleving verwaarloosd. Geen van de reorganisaties leverde dan ook blijvende verbeteringen op. Het zou interessant zijn om eens te becijferen wat dat heeft gekost.

De democratische rechtsorde is waarschijnlijk ons enig overgebleven gemeenschappelijk fundament, nu geloof en levensovertuiging aan betekenis hebben ingeboet, de grote ideologieën zijn vervaagd en veel eertijds bestaande sociale verbanden zijn geërodeerd. Zoals hoogleraar staatsrecht en senator Jan Vis ooit stelde: ‘De democratische rechtsorde is de enige staatsvorm, die tot vreedzame evolutie in staat is en daarvoor ook bedacht is.’ Het respecteren van de grondregels is belangrijk als de onzekerheid groot is, crises het hoofd moeten worden geboden en fundamentele problemen effectief moeten worden aangepakt. Dan komt het aan op de hechtheid van het gemeenschappelijke fundament en het gezag dat daaraan wordt ontleend.

—————

Voor de paradigmawisseling moeten we alsnog de vragen stellen die we veertig jaar geleden, toen de ontzuiling doorzette, hebben laten liggen.

Eerste vraag: wat bedoelen we als we zeggen dat de democratische rechtsorde een normatief concept is dat ‘insluit’, niet uitsluit? Wat betekent dat voor de rol van de overheid bij de invulling van de sociale grondrechten; de kernverantwoordelijkheden van de overheid? Een voorbeeld: wat is de betekenis van artikel 19, eerste lid (‘Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid’) als de markt dat werk niet levert, groepen uitsluit of werkenden als kostenpost worden gezien? En – toegespitst op het nu – zal herstel van de economische bedrijvigheid met massale inzet van publieke middelen maatschappelijk aanvaard worden zonder een andere verdeling van lusten en lasten, een andere visie op arbeid (niet alleen als kostenpost), gerichte maatregelen voor een inclusieve arbeidsmarkt (zie het rapport van de commissie-Borstlap) en een correctie op het aandeelhouderschap? Velen zijn immers de gevolgen van de bankencrisis niet vergeten (verlies van vaste baan, huis onder water, pensioen in koopkracht gedaald, weinig loonsverbetering).

Als de uitbraak van het coronavirus (ook) een uiting is van verbroken evenwichten tussen economie en ecologie, mens en natuur is een herziening van de economische orde onvermijdelijk. Uitstel – met de crisis als alibi: ‘de verschillende sectoren hebben het al zo moeilijk’ – maakt ingrepen later alleen maar pijnlijker en extra kostbaar. Er moeten geobjectiveerde keuzen worden gemaakt, die passen in een omvattend economisch structuurbeleid: wat is kansrijk (zowel in earning capacity als sustainability)? Waar kan door herstructurering de schade van de crises worden beperkt en koude sanering via de markt worden voorkomen? Welke vitale sectoren moeten – op Europees niveau – worden veiliggesteld? Of wordt de keuze van de bedrijven die toekomst hebben en daarmee steun verdienen toch weer overgelaten aan de markt en volgt de overheid (opnieuw) die ‘keuze’?

Tweede vraag: wat zijn de functie(s) van de instituties die de democratische rechtsorde bewaken, het parlement bijvoorbeeld? Waarom heeft dat decennialang stelselmatig de uitvoerbaarheid en uitvoering van het beleid verwaarloosd? En hebben de Hoge Colleges van Staat – de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman – het denken over de overheid als bedrijf ten dienste van de economische welvaart via de private sector gelegitimeerd of tegenwicht tegen de uitholling van de democratische rechtsorde geboden? Waarom hebben die tegengeluiden zo weinig uitgehaald? Wat omvatten de ambten die in een democratische rechtsorde moeten worden vervuld, waarin verschillen ze van elkaar en welke eisen moeten aan hen worden gesteld? Weten we bijvoorbeeld nog dat een ambtenaar aan ten minste drie eisen moet voldoen: inhoudelijk deskundig, kritisch onafhankelijk en loyaal? En – toegespitst op het nu – wat doen we aan de inhoudelijke, kwalitatieve verbetering van de publieke sector?

‘Whatever it takes’ was de boodschap van de minister van Financiën om aan te geven dat er in ongekend ruime mate publieke middelen beschikbaar zijn om de economische gevolgen van de coronacrisis in de private sector op te vangen. Terzijde, dat die middelen ruim beschikbaar zijn is niet zozeer te danken aan de bijdragen van het bedrijfsleven in de afgelopen decennia, direct via de belastingen of indirect via verhoging van de lonen, maar vooral aan bezuinigingen op de publieke sector en lasten voor de burger. Tot nu toe heb ik geen politieke partij of minister gehoord over de versterking – whatever it takes – van de publieke sector, centraal en lokaal. Terwijl die versterking juist nu zo hard nodig is: verduidelijking van wie verantwoordelijk is voor wat, meer ruimte voor de professionals op de werkvloer, versterking van de inhoudelijke deskundigheid binnen het overheidsapparaat. Om maar enkele onderwerpen te noemen. Want heeft de overheid op dit moment wel de inhoudelijke kwaliteit om bijvoorbeeld een economisch structuurbeleid te ontwikkelen en vervolgens ook daadwerkelijk uit te voeren? Veranderingen lukken niet met alleen procesmanagement.

Tot slot. Na dertig jaar voorrang voor de private sector, met de publieke sector als kostenpost en de overheid als bedrijf, wordt bij de bestrijding van de crises (weer) van alles van de overheid verwacht. En toch wordt de vraag of de overheid de gevolgen van de coronacrisis aankan en onder welke voorwaarden dan, niet gesteld. Dat kan worden opgevat als uiting van groot vertrouwen in de kwaliteit van de overheid. Maar waarschijnlijk is het een uiting van een probleem: het instrumentele denken over de overheid. De overheid als een machine die naar believen aan en uit kan worden gezet, sneller of langzamer kan draaien. Het is vragen om moeilijkheden. Want als de overheid in crisissituaties niet geloofwaardig kan optreden, als politici – ministers en volksvertegenwoordigers – een beleid uitzetten dat niet tijdig wordt gerealiseerd (denk aan testen, traceren en isoleren) tast dat het vertrouwen in de democratische rechtsorde (verder) aan. Dat is riskant, zeker in de aanloop naar verkiezingen met politici in ‘campagnestand’. Hun bereidheid de collectieve (dus ook de eigen) politieke verantwoordelijkheid voor de uitholling van de democratische rechtsorde te erkennen en op zich te nemen zal gering zijn.

Kortom, het is absoluut niet zeker dat de huidige crises zullen leiden tot een versterking van de democratische rechtsorde. De crisis als kans, zoals velen hopen. De crisis kan ook een bedreiging zijn, als het bestuur zich gedwongen voelt daadkrachtig op te treden en daarbij inbreuk maakt op de grondregels. De ervaring leert dat tijdelijke maatregelen die voor bestrijding van een crisis zijn bedoeld zelden weer volledig worden ingetrokken. De crisis kan ook een handicap voor verandering vormen, bijvoorbeeld als opnieuw volledig de nadruk wordt gelegd op economische groei van de private sector en de publieke sector uiteindelijk opdraait voor de schulden. De crisis als kans wordt dus hard werken, voor iedereen!