Democratie op de schop

Tegen de waan

De roep om de Eerste Kamer af te schaffen is zo oud als de Eerste Kamer zelf. Maar is het verstandig? Het gaat om de kwaliteit van de wetgeving.

‘Een mislukte copie naar Engelsch model’, noemde Groen van Prinsterer de Eerste Kamer in 1840. Thorbecke achtte de Eerste Kamer 'zonder grond en doel’.
De functie van de Eerste Kamer wordt al sinds de oprichting in twijfel getrokken. Ook nu nog. 'De Senaat kan het nooit goed doen’, zegt politicoloog Rudy Andeweg. 'Als hij hetzelfde oordeelt als de Tweede Kamer, doet hij dubbel werk. Als hij dwarsligt, stellen critici meteen de vraag waar hij zich mee bemoeit en wat de democratische legitimatie eigenlijk is.’
Een blik op de huidige partijprogramma’s maakt duidelijk dat diverse partijen de Eerste Kamer willen opdoeken. Het politieke karakter is gaan overheersen in de Senaat, vinden d66 en GroenLinks. Ook SP en pvv pleiten voor afschaffing. De Eerste Kamer heeft volgens deze partijen te veel zeggenschap, terwijl zij indirect wordt gekozen. Zijn deze redenen gegrond? 
Een politiek orgaan politiek gedrag verwijten is curieus. Wat wordt bedoeld, is dat de Eerste Kamer niet alleen optreedt als een 'chambre de réflection’, maar ook wetsvoorstellen tegenhoudt op politieke gronden. Dat is niet af te lezen aan het aantal verworpen wetsvoorstellen. Sinds de Tweede Wereldoorlog zijn slechts 56 wetsvoorstellen door de Eerste Kamer naar de prullenbak verwezen, terwijl jaarlijks zo'n 250 voorstellen worden behandeld. Hoe is de onvrede dan te verklaren? 
Misschien omdat juist gevoelige initiatiefvoorstellen en cruciale grondwetsherzieningen worden afgewezen. Denk aan de 'Nacht van Wiegel’ (correctief referendum) en het 'Avondje van Van Thijn’ (gekozen burgemeesterschap). Omdat de Eerste Kamer tot twee keer toe met tweederde meerderheid moet instemmen met een grondwetswijziging heeft ze inderdaad veel macht. Toch willen de politieke partijen niet alleen de procedure aanpassen. Ze willen de hele Eerste Kamer afschaffen.
De kans op afschaffing van de Eerste Kamer is nihil. Zij zal immers over haar eigen opheffing moeten stemmen, terwijl een politicologische wet ons leert dat politieke instituties gericht zijn op zelfbehoud. De vraag welke hervormingen van de Eerste Kamer de politieke partijen voor ogen hebben, is om die reden interessanter. 
d66 en SP pleiten voor een (eenmalig) terugzendrecht naar de Tweede Kamer. Oftewel: het ontnemen van haar vetorecht. In werkelijkheid komen de meeste verworpen wetsvoorstellen, al dan niet in gewijzigde vorm, terug. Bewindslieden hebben daarnaast de mogelijkheid om te 'novelleren’. Als de Eerste Kamer bezwaar maakt tegen een bepaald onderdeel van een wetsvoorstel kan de regering gebruikmaken van een novelle om dat te wijzigen. Het gewijzigde voorstel wordt vervolgens weer aan de Tweede Kamer voorgelegd. In feite bestaat het terugzendrecht dus al.
GroenLinks hoopt op haar beurt de Eerste Kamer overbodig te maken door de rechter en burgers erbij te betrekken. Ze wil dat rechters een 'constitutionele toets’ kunnen uitvoeren: kijken of een wetsvoorstel wel grondwettelijk is. Het initiatief is in de eerste lezing aangenomen. Met het referendum zouden burgers zich kunnen uitspreken over genomen of nog te nemen besluiten van de Haagse politiek.
Maar is het realistisch om van kiezers te verwachten dat zij zich zullen verdiepen in wettechnische onderwerpen? En zijn burgers eigenlijk wel te porren om veelvuldig te stemmen? Stel, burgers stemmen tegen een wetsvoorstel. Wat dan? Moet de regering aftreden? Of wordt het in aangepaste vorm alsnog ingevoerd? Zulke bestuurlijke onduidelijkheden voeren vooralsnog de boventoon. Ook de GroenLinks-leden leken dit te beseffen. Zij wezen het referendum af op het verkiezingscongres in april. Het voorstel dat de Eerste Kamer moet verdwijnen, redde het maar net op het GroenLinks-congres. De alternatieven die d66, GroenLinks en SP bieden ter vervanging van de Eerste Kamer zijn al met al weinig overtuigend.
Een ingebouwde periode van bezinning, bedachtzaamheid en zorgvuldigheid lijkt verstandig in een tijd waarin Kamervragen gebaseerd zijn op de krant van gisteren. De Eerste Kamer garandeert een zekere afstand van incidentenpolitiek. Het verwijt dat de Eerste Kamer een toenemend politiek karakter krijgt, lijkt in dit licht onterecht. Vindt ook parlementair historicus Bert van den Braak: 'De politieke rol groeit helemaal niet. Er is binnen de Eerste Kamer altijd al sprake geweest van politieke afwegingen.’ Hij ziet juist een 'positieve ontwikkeling’ binnen de Eerste Kamer doordat senatoren zich afstandelijker positioneren: 'Men treedt frequenter op als een college dat boven de politieke sfeer en partijbelangen uitstijgt. De afgelopen periode heeft men een kritische, maar niet blokkerende handelwijze gevonden. Het komt de wetgevingskwaliteit ten goede. Zolang de Eerste Kamer niet continu alles tegenhoudt is er eigenlijk helemaal geen probleem.’
De Eerste Kamer is niet alleen een waardevol tegenwicht tegen de waan van de dag. Ze is ook een laatste kwaliteitstoets op consistentie, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. Volgens Tof Thissen, fractievoorzitter van GroenLinks in de Eerste Kamer, laat de kwaliteit van wetsvoorstellen vaak te wensen over. Hij heeft een 'dubbel gevoel’ over het afschaffen van de Eerste Kamer. Enerzijds kan hij zich vinden in de beoogde hervormingen van zijn partij, anderzijds verbaast hij zich over de slechte kwaliteit van wetsvoorstellen. Hoe heeft de Tweede Kamer dit in hemelsnaam kunnen aannemen? vraagt hij zich wel eens af: 'Compromissen binnen de coalitie, en de toevoegingen vanuit de Tweede Kamer, leiden vaak tot krakkemikkige wetsvoorstellen. Sommige wetsvoorstellen zijn politiek gewenst, maar missen eenduidige visie. Denk aan de Crisis- en herstelwet.’ De hoge werkdruk van Tweede-Kamerleden bevordert de kwaliteit van wetsvoorstellen evenmin, aldus Thissen. Als de Haagse roep om vermindering van het aantal Kamerleden en de daarmee gepaard gaande hogere werklast werkelijkheid worden, gaat dat verder ten koste van de wetgevingskwaliteit. De Eerste Kamer lijkt meer bestaansrecht te hebben dan ooit tevoren.