Onderzoek: Sjoemelende boeren

Ten koste van mens en milieu

De boeren hebben in één ding gelijk: de stikstofcijfers van het RIVM kloppen niet. De wérkelijke uitstoot van de veestapel is anders. Ook anders dan de boeren denken.

Uit kippenstallen ontsnapt in de meeste gevallen meer stikstof en ammoniak dan de modellen voorspellen © Manon Bruininga / ANP

Duizenden veehouders verzamelen zich deze zomer voor de deur van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (rivm) in Bilthoven. Ze hebben aanhangers met balen hooi bij zich, omgekeerde Nederlandse vlaggen, plastic speelgoedtrekkers vastgebonden op het dak van hun auto en in een enkel geval een echte trekker. Hun spandoeken tonen een verbeten creativiteit: ‘Ons mag je uitmelken maar onze boeren niet.’ ‘U wilt ons halveren. Dat moet u eens met Schiphol proberen.’ En: ‘met data knoeien om boeren uit te roeien’. De boeren hebben geen vertrouwen in de stikstofmetingen en berekeningen van het rivm. Sprekers hekelen ‘onbetrouwbare modellen’ en de gebrekkige onafhankelijkheid van het instituut dat ‘aan het rommelen is met cijfers’.

De veehouders hebben een punt. De rivm-modellen wat betreft mest, stikstof en ammoniak zijn gebaseerd op een beperkt aantal metingen en aannames waarbij van allerlei kanten steeds meer kanttekeningen worden geplaatst. Probleem voor de boeren: de nieuwste gegevens en onderzoeken duiden juist op méér uitstoot van ammoniak door de veestapel in plaats van minder.

Technische maatregelen leveren minder uitstootreductie op dan de vergunningen beloven. Dat luchtwassers vaak veel minder dan de beloofde negentig procent van de ammoniak verwijderen, signaleerden we al in De Groene van 19 december 2019. Ook meldden we dat koeien veelal veel minder in de wei staan dan in de vergunningen is beloofd. Hierdoor ontstaat meer drijfmest in de stallen en meer uitstoot. Dit is nu ook bevestigd door het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs), dat de berekeningen uit de modellen heeft vergeleken met daadwerkelijke metingen bij excretie en mestafvoer. Onthutsende conclusie: in de meeste gevallen ontsnapt er uit kippen-, koeien- en varkensstallen meer stikstof en ammoniak dan de modellen voorspellen.

Die modellen berekenen de ammoniakuitstoot bovendien op basis van het aantal dieren dat de boeren zelf bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (rvo) opgeven. Wij vonden echter sterke aanwijzingen dat veehouders massaal liegen over het aantal dieren in hun stallen. Door grootschalige fraude met dierenaantallen en mest komt dus veel meer stikstof uit hun stallen dan de officiële cijfers laten zien. Onze ontdekking stoelt niet op modellen, maar op data van de overheid en waarnemingen van een slimme satelliet.

Suomi is een Amerikaanse kunstmaan, die na haar lancering in 2011 een hele generatie oudere weersatellieten met pensioen stuurde. Met haar state-of-the-art instrumentarium houdt ze onder andere de veranderingen in ons klimaat in de gaten. Onderdeel van haar takenpakket is het meten van vervuiling in de atmosfeer. In de brei van data die ze elke dag naar de nasa en de National Oceanic and Atmospheric Administration stuurt, zitten ook metingen van de atmosfeer boven Nederland. In 2017 maakte Suomi de stand op van ‘ons’ stikstofprobleem – dagelijks mat ze de concentratie van ammoniak boven Nederland. De nasa deelde de resultaten met de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (tno), die ze vorig jaar vertaalde naar een bruikbare geografische kaart, waarop de gemiddelde jaarconcentraties met kleuren zijn aangegeven.

De ammoniakkaart van tno vertoont uitgestrekte rode vlekken in het zuiden en oosten van ons land, met name in Brabant, Limburg, Gelderland, Overijssel en Drenthe: gebieden waar de concentratie van het stikstofhoudende ammoniak het hoogste is. Wij vertaalden deze vlekken naar gemeenten: 33 gemeenten blijken veel meer ammoniak in de lucht te hebben dan andere plaatsen in Nederland.

Betekent dit dat de ammoniakvervuiling in deze gemeenten het grootst is? Ze hebben ontegenzeggelijk het hele jaar door extreem hoge concentraties ammoniak in hun lucht, wat slecht is voor de gezondheid van hun inwoners. Een deel van de ammoniak zal bovendien neerslaan op hun bodem (depositie) met desastreuze gevolgen voor hun natuur. Maar is de vervuiling ook afkomstig uit deze gemeenten? Die vraag is lastiger te beantwoorden.

In sommige gemeenten waren plaatselijke milieu-inspecteurs en wethouders met stomheid geslagen toen ze met onze bevindingen werden geconfronteerd. Enschede bijvoorbeeld, wijst met de beschuldigende vinger naar buurgemeente Haaksbergen. ‘Enschede kent slechts vier intensieve veehouderijen. Een grote ammoniakuitstoot is op grond hiervan niet te verwachten.’ En Meppel geeft de schuld aan de buurgemeenten Staphorst en Havelte. En misschien hebben ze gelijk. Uit testen die het rivm heeft gedaan, bleek dat ongeveer zestien procent van de ammoniak binnen een straal van vijf kilometer van de bron neerslaat. Wat gebeurt er met die overige 84 procent? Blijft die in de lucht boven de bron hangen, of waait die naar een paar gemeenten verderop?

tno onderzoekt momenteel hoe de satellietmetingen kunnen worden vertaald naar bronnen op de grond. Het zou echter vreemd zijn als er geen sterke relatie blijkt te bestaan met de veeteelt in de rode gebieden op haar kaart. In die rode vlekken zitten immers ook typische veeteeltgemeenten, met extreem veel kippen (Barneveld) of extreem veel varkens (Deurne). Bovendien liggen alle 33 gemeenten in provincies waar de stikstofdepositie volgens alle modellen hoger is dan het landelijk gemiddelde. Daarom hebben we deze gemeenten maar alvast onder de loep genomen.

We vergeleken het aantal dieren dat de boeren zéggen te houden, met het aantal dat ze van hun gemeente mógen houden. In een vergunning staat het maximale aantal dieren dat een veehouder in zijn stallen mag houden. Dit zegt echter niks over het werkelijke aantal dieren op zijn boerderij. Dat aantal kan om allerlei redenen lager zijn dan in de vergunning staat. Zo komt het voor dat een boer wél alvast een vergunning heeft aangevraagd, maar nog wacht met de daadwerkelijke uitbreiding. Of dat een veehouder een (nieuwe) stal heeft gebouwd, maar deze nog niet (helemaal) heeft gevuld, bijvoorbeeld omdat hij wacht op een betere prijs voor kippen of varkens op de markt. Aan de andere kant zijn er ook veeboeren die afbouwen en om díe reden minder dieren houden dan ze volgens de vergunning mogen.

Maar de verschillen die wij in de data tegenkomen zijn wel héél erg groot: in bijna de helft van de door ons onderzochte gemeenten zou minstens de helft van de koeienstallen en de helft van de kippenstallen leeg moeten staan. In Helmond bijvoorbeeld, hebben de lokale boeren 58.000 kippen bij de rvo opgegeven, terwijl ze vergunningen hebben voor vijf keer zoveel.

De kippenboeren laten in totaliteit de grootste variatie zien: de 33 gemeenten hebben voor 48 miljoen kippen vergunning gegeven, terwijl er volgens de boeren zelf maar 29 miljoen dieren in hun stallen zitten. De varkenssector toont hetzelfde beeld: in één op de drie meest vervuilde gemeenten zouden de varkensstallen maar voor driekwart gevuld moeten zijn. In Enschede bijvoorbeeld, geven de boeren 69.000 varkens op, terwijl er in de Twentse gemeente vergunningen zijn afgegeven voor ruim twee keer zoveel varkens.

Zulke grote gaten tussen de varkens of kippen in de stallen zijn milieu-inspecteurs nooit opgevallen. ‘Ik schat dat zeventig procent van de stallen minder dieren bevat dan in de vergunning staat’, zegt Martijn Luikens, teamleider Vergunningen bij de Omgevingsdienst Twente. ‘Maar dat gaat om hooguit enkele tientallen dieren. Halflege stallen komen we zelden tegen.’ Ook andere inspecteurs die we spraken bevestigen dit beeld. Leegstand komt voor, maar niet in deze mate. Kippenstallen worden bijvoorbeeld regelmatig ontsmet waardoor ze een week kunnen leegstaan. ‘Maar dat verklaart deze grote verschillen niet.’

Wie tweehonderd varkens uit de boeken houdt, verdient per jaar veertienduizend euro

Cor Pierik is landbouwspecialist van het cbs en is medeverantwoordelijk voor de Landbouwtelling van het statistiekbureau; het bestand dat onder andere het aantal dieren per gemeente bevat. Dat bestand wordt gevuld op basis van de cijfers van het rvo; een veehouder moet elk dier dat geboren wordt of overlijdt binnen een paar dagen doorgeven aan de rvo, die de data later deelt met het cbs. Een klein verschil tussen de aantallen in de vergunningen en de aantallen in zijn database, kan Pierik nog wel verklaren: dat zijn boeren die de vergunning niet helemaal hebben opgevuld, of die aan het afbouwen zijn. Maar een verschil van vijftig procent of méér, zoals wij in veel gemeenten aantroffen, vindt hij vreemd. ‘Waren alle stallen maar van boven open’, verzucht hij, ‘dan konden we vanuit de lucht alle beestjes tellen’.

TNO-analyse van gemiddelde ammoniakconcentratie (mg/m2) in de atmosfeer van Nederland voor 2017 op basis van CrIS (NASA/ NOAA) satellietdata © Bron CrIS data: Environment and Climate Change Canada

De grote verschillen tussen de twee databestanden zijn geen onomstotelijk bewijs van fraude, maar wel een vuurrode vlag. Want waarom zou een boer investeren in een nieuwe stal om die vervolgens grotendeels leeg te laten staan? Alleen van rundveehouders is bekend dat ze na het afschaffen van de melkquota in 2015 massaal zijn gaan investeren in nieuwe stallen. Spoedig stootten ze echter op een beperking van het aantal fosfaatrechten, waarna ze hun stallen (deels) leeg lieten staan of een andere bestemming gaven. Maar in de varkens- en pluimveesector is er niet zo’n duidelijke verklaring aan te wijzen.

Dat er massaal wordt gefraudeerd, wordt óók bevestigd door het Openbaar Ministerie. ‘We worden overspoeld met signalen’, zegt een woordvoerder. Jaarlijks behandelt het Functioneel Parket van het OM zo’n 150 zaken betreffende fraude met dieraantallen en mest, wat leidt tot tientallen aanklachten en veroordelingen. Zo eiste het OM eind vorig jaar voor 1,9 miljoen euro aan ontnemingen tegen drie Brabantse boeren omdat ze meer kippen hielden dan waarvoor ze pluimveerechten betaalden. Een van hen kwam in de periode 2015-2018 maar liefst 1,4 miljoen rechten tekort, terwijl hij tegelijk tientallen miljoenen subsidie had ontvangen voor het verwerken van de mest. Een maand later stonden twee pluimveehouders uit Woudenberg voor de rechter, omdat ze gezamenlijk zestigduizend kippen te veel hielden. Het OM eiste 100.000 euro aan ontnemingen en 25.000 euro boete.

‘We doen wat we kunnen met de capaciteit die we hebben’, stelt een woordvoerder, ‘maar als de kraan blijft lopen, heeft dweilen geen zin. De fraude is te gemakkelijk, dat is het probleem.’ Ook de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (nvwa) constateerde twee jaar geleden in een rapport dat ‘de fraudeprikkel simpelweg te groot is’. De onderzoekers noemden het eufemistisch ‘een uitdaging’ voor veehouders om aan de vraag van de markt én aan de regelgeving te voldoen. Het rapport gaf een onthutsend inkijkje in de psychologie van de sjoemelende boeren: ‘De fraudeurs staan niet stil bij de consequenties en de ernst van de illegale activiteiten en rationaliseren en rechtvaardigen hun praktijken.’ Oftewel: milieu en volksgezondheid zeggen hen niks.

Minder dieren opgeven dan dat je daadwerkelijk hebt kan voor een boer behoorlijk lucratief zijn. Voor elk dier moet hij namelijk een ‘dierproductierecht’ kopen (voor een koe ‘fosfaatrecht’). Voor kippen kost zo’n recht op dit moment 15,94 euro bij aanschaf en 1,24 als het recht geleased wordt. Een boer die bijvoorbeeld 200.000 kippen verzwijgt, hoeft drie miljoen euro minder te investeren of bespaart in het geval van leasen jaarlijks 248.000 euro.

De actiegroep Varkens in Nood becijferde vorig jaar op basis van onder meer geboorte- en exportcijfers dat er in Nederland minstens twee miljoen varkens méér rondlopen dan er bij de rvo bekend zijn. Ook voor varkensboeren is dat een lucratieve business, blijkt uit berekeningen van de actiegroep. Het illegaal houden van één varken scheelt op jaarbasis zeventig euro. Een boer die bijvoorbeeld tweehonderd varkens uit de boeken houdt, verdient veertienduizend euro.

Tegenover de aanzienlijke winsten staat een geringe pakkans. De nvwa bezoekt jaarlijks steekproefsgewijs slechts twee procent van de bedrijven. Gemiddeld krijgt een veehouder tegen wie geen verdenking bestaat maar eens in de vijftig jaar een nvwa-inspecteur op zijn erf.

Verschillende diensten werken bovendien langs elkaar heen. Zo bezoeken de 29 regionale Omgevingsdiensten de boeren regelmatig om de milieu- en omgevingsvergunningen te controleren. Zij kijken echter níet of de boer wel voldoende dier- of fosfaatrechten heeft aangeschaft. ‘Want daar hebben we geen opdracht voor gekregen.’ Ook zijn de verschillende bestanden met dieraantallen, dierproductierechten en vergunningen niet aan elkaar gekoppeld. Een vergelijking zoals wij nu hebben gemaakt, heeft de nvwa nooit gemaakt, bevestigt ze desgevraagd. En dat is vreemd, want je zou verwachten dat de opsporingsdienst zou willen weten in welke gemeenten er vreemde afwijkingen zijn, zodat ze haar schaarse inspecteurs dáár naartoe kan sturen.

Zelfs nu de dienst de ‘verdachte’ gemeenten van ons op een presenteerblaadje krijgt aangereikt, houdt ze de boot af. Een verzoek van ons om eens te kijken hoe vaak haar inspecteurs in de 33 gemeenten de afgelopen jaren te veel dieren hebben aangetroffen, stuit op het bezwaar ‘dat is veel werk’. Wel laat de nvwa weten dat er in dit lopend jaar nog een onderzoek plaatsvindt bij varkenshouders gericht op vergunningen en dieraantallen.

Het OM doet circa 150 zaken op jaarbasis, ook al ‘struikelen we over de signalen van fraude’. Er worden daarnaast onderzoeken gestart naar intermediairs, tussenpersonen, die de administratie van tientallen bedrijven doen en de fraude faciliteren. Zo werd er eind 2018 al een inval gedaan bij een agrarisch adviesbureau in Limburg dat honderden varkensboeren, melkveehouders en pluimveehouders hielp met de mestboekhouding. Het bedrijf zou voor tientallen veehouderijen met ‘creatieve oplossingen’ de administratie kloppend hebben gemaakt.

Want illegale dieren zorgen voor illegale mest. Drie jaar geleden onthulde de NRC ‘het mestcomplot’ in Brabant en Limburg, waarbij bleek dat boeren, transporteurs, mestverwerkers en handelaren op grote schaal fraudeerden. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit reageerde met een nieuwe ‘handhavingsstrategie’, die echter volgens het OM niet ver genoeg gaat. ‘Het gaat hier om met vals spel geld verdienen ten koste van mens en milieu. Een vorm van zeer ondermijnende criminaliteit’, stelt landelijk coördinerend officier van Justitie Rob de Rijck in een uitzonderlijk scherpe verklaring. ‘Om de fraude echt te laten afnemen, zal de kraan aan de voorkant dichtgedraaid moeten worden, nu ligt de nadruk te zeer op repressie. Je kan de dweil groter maken, maar daarmee wordt het probleem niet opgelost.’

De nieuwe ‘handhavingsstrategie’ is kenmerkend voor de reactie van het Landbouwministerie. Op onderzoeken, onthullingen, veroordelingen en noodkreten reageert het ministerie met de belofte onderzoek in te stellen of met papieren maatregelen. Het resultaat is dat hele sectoren in misdadige handen dreigen te vallen. Al in 2016 waarschuwde de Politie Oost-Nederland en het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (riec) al voor criminele netwerken rond mestverwerkingsfabrieken (de covergisting), waarvan er in tien jaar tijd in Nederland 115 zijn gebouwd met 250 miljoen euro subsidie. In deze installaties verdwijnt niet alleen legale en illegale mest, maar ook slacht-, chemisch-, verf- en xtc-afval.

Bestaat de vermindering van stikstof en ammoniakuitstoot in Nederland alleen op papier? Zolang er wordt uitgegaan van rekenmodellen en de eerlijkheid van alle boeren, in plaats van daadwerkelijke metingen, valt die heikele vraag simpelweg niet te beantwoorden. tno gaat ervan uit dat de modellen er 25 procent naast kunnen zitten en de verwachting is dat Suomi en andere satellieten pas over enkele jaren gedetailleerdere metingen kunnen doen en kunnen helpen bij het detecteren van individuele vervuilers.

In Noord-Brabant wachten ze dit niet af en zijn ze druk met de oprichting van een regionaal meetnet. Twintig tot vijfentwintig snuffelpalen gaan binnenkort de fijnstof meten. Zo’n grote dichtheid van meetpalen is er nog nergens in Nederland. Volgend jaar worden de metingen uitgebreid naar ammoniak. ‘Door de berekeningen te valideren met metingen, krijgen we een reëler beeld’, zegt Fred Stouthart, agrarisch adviseur van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant. ‘Ik verwacht dat we grote verschillen zullen gaan zien. Het wordt steeds duidelijker dat we in Nederland een “stikstofgat” hebben, omdat we de kerngetallen in de modellen jarenlang te laag hebben ingeschat.’