Het kinderpardon

Terug bij af

Het kinderpardon is goed nieuws voor honderden asielkinderen. Maar voor de toekomst is er weinig reden tot vreugde. De VVD heeft haar coalitiegenoten, plus toekomstige gewortelde kinderen, met een kluitje in het riet gestuurd.

AZC Amsterdam, januari – ‘Er moet beleid gemaakt worden waarbij kinderrechten in de procedure een prominente plaats krijgen’ © Michel Utrecht / HH

Drie jaar geleden, het was februari 2016, diende de rechtszaak van Kidane Reeda en haar man Sehla Betgo tegen de Immigratie- en Naturalisatiedienst (ind). Ze zaten zwijgend in de rechtszaal in Breda, hun vijf maanden oude dochtertje Maheder lag te slapen in de kinderwagen naast hen. Reeda en Betgo, die gevlucht waren uit Eritrea, waren op dat moment vijf jaar in Nederland. In principe zouden ze als Eritreeërs gewoon asiel hebben gekregen. Maar omdat ze geen officiële documenten hadden, konden ze niet bewijzen dat ze werkelijk daar vandaan kwamen.

Ze hadden aan alle kanten meegewerkt, waren naar de ambassades van Eritrea en Ethiopië geweest, hadden persoonlijke getuigenissen opgevraagd over hun verleden. Ze spraken Tigrinya, de taal die in Eritrea op school wordt onderwezen. Maar de ind had voet bij stuk gehouden. Ze hadden weken in vreemdelingenbewaring gezeten en Nederland had ook al geprobeerd hen uit te zetten – paradoxaal genoeg naar Eritrea waarvan de ind dus niet wilde geloven dat ze daar vandaan kwamen. Maar mensen terugsturen naar Eritrea mag helemaal niet, omdat het land als te onveilig wordt beschouwd. Ze konden dus niet terug en ze mochten niet blijven.

Nu, drie jaar later, is er nog niets veranderd aan hun situatie. Die rechtszaak hebben ze niet gewonnen. Nog steeds is het niet gelukt hun nationaliteit vast te stellen, hoewel ze meewerken met de Dienst Terugkeer en Vertrek. Ze zijn intussen al meer dan acht jaar in Nederland. Hun dochter Maheder is een kleuter van bijna vier jaar oud. En omdat er voorlopig geen oplossing lijkt te komen voor de situatie van de ouders zal zij zich over een jaar hoogstwaarschijnlijk kunnen scharen bij de toekomstige groep ‘gewortelde kinderen’.

Dat het akkoord dat tussen de regeringspartijen is gesloten over de kinderpardonregeling niet alle problemen zou oplossen was al direct duidelijk. Toch leek het velen in eerste instantie een niet onredelijke deal. De huidige groep van zo’n zevenhonderd kinderen, wellicht zelfs nog iets meer, die langer dan vijf jaar in Nederland zijn, zal opnieuw worden bekeken. Daarbij zal het criterium om mee te werken aan terugkeer worden geschrapt. Naar verwachting zal zo’n negentig procent mogen blijven. Voor die groep asielkinderen is de deal geweldig. Maar nu het stof van de overwinning wat is neergedaald, blijkt dat er voor de toekomst weinig reden is tot vreugde.

In ruil voor deze zevenhonderd kinderen zal Nederland structureel jaarlijks 250 oorlogsvluchtelingen minder uitnodigen. Dat is al behoorlijk cynisch. Het gaat hier immers om de meest kwetsbare vluchtelingen die door de unhcr worden opgevangen en vaak al jaren wachten op hervestiging. Maar voor wat hoort wat en vvd-leider Klaas Dijkhoff wilde, zoals hij zelf zei, ook iets hebben wat hij ‘leuk’ vond. Ook het afschaffen van de discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris kreeg de vvd erbij. Die komt nu te liggen bij het hoofd van de ind, de dienst die ook de asielaanvragen beoordeelt.

Ten slotte werd de bestaande kinderpardonregeling per direct afgeschaft. Dat lijkt misschien niet zo’n hoge prijs, die regeling was immers toch al een wassen neus. Maar nu is er niets. Voor alle nog komende ‘gewortelde kinderen’ bestaat er geen enkele regeling meer. In plaats daarvan had die ook verbeterd kunnen worden, zodat er eindelijk een goede, structurele oplossing zou komen. De casus van Reeda en Betgo laat de weerbarstige realiteit zien van het asielsysteem. En alle goede voornemens van snellere procedures ten spijt, die weerbarstigheid zal zo blijven. Dat heeft niets met ‘liegende en bedriegende’ ouders te maken. De fundamentele vraag is: hoe lang mag de Nederlandse staat mensen in limbo houden? Er is op dit moment niets wat Reeda, Betgo en Maheder wettelijk beschermt tegen een levenslange status van onduidelijkheid.

Tot 2003 bestond er een duidelijke regel: als de ind niet binnen drie jaar de asielprocedure had afgerond kregen mensen een verblijfsvergunning. Die driejarenregeling werd door Hilbrand Nawijn (lpf), toenmalig minister van Vreemdelingenzaken en Integratie, afgeschaft. Sindsdien is er geen middel meer waarmee bijvoorbeeld asieladvocaten de ind kunnen bewegen om tijdig te beslissen. ‘We hebben alleen een dwangsom’, zegt asieladvocaat Maartje Terpstra van ALT Advocaten in Amsterdam in een telefonisch gesprek. ‘Die betaalt de ind dan ook legio nu.’ Afgelopen jaar alleen al is de dienst veroordeeld tot het betalen van meer dan een miljoen euro aan dwangsommen vanwege het overschrijden van de wettelijke ‘beslistermijn’. Het kost weliswaar geld, maar het dwingt de ind nergens toe.

Na het afschaffen van dit driejarenbeleid bouwde zich gestaag een groep asielzoekers op, met en zonder kinderen, die tussen wal en schip vielen. Ze kregen geen verblijfsvergunning en konden, of gingen, niet weg. Deskundigen hamerden op de schrijnende situaties van asielkinderen, uit veel onderzoeken bleek dat na vijf jaar kinderen geworteld waren en dat het schadelijk was ze alsnog uit te zetten. Na grote maatschappelijke druk werd uiteindelijk in oktober 2012 in het regeerakkoord van pvda en vvd opgenomen dat langdurig in Nederland verblijvende kinderen, onder voorwaarden, in aanmerking kwamen voor een verblijfsvergunning. Voor partijleider Diederik Samsom stond de kinderpardonregeling symbool voor het humane asielbeleid van het kabinet-Rutte II. Maar de regeling bleek al uitgehold voordat die in werking trad.

‘De welwillende blik van de IND kan voor veel kinderen net het verschil maken’

‘De pvda heeft het niet slim gespeeld tijdens de onderhandelingen met de vvd’, zegt asieladvocaat Maartje Terpstra. Terpstra schreef vlak voor de kabinetsformatie samen met Hans Spekman mee aan een initiatiefwetsvoorstel, mede gesteund door de ChristenUnie. Ze wilden een structurele oplossing voor langdurig in Nederland verblijvende kinderen laten opnemen in de Vreemdelingenwet – als wet zouden de belangen van het kind stevig zijn verankerd. In hun initiatiefwetsvoorstel legden ze vast dat asielkinderen die langer dan acht jaar in het zicht van de autoriteiten in Nederland woonden, zouden mogen blijven. ‘We hadden de termijn verlengd van vijf naar acht jaar om het politiek haalbaar te houden’, zegt Terpstra. ‘In ruil daarvoor was er geen meewerkcriterium. En er zou een duidelijke grens zijn: als Nederland er langer dan acht jaar over zou doen een gezin uit te zetten, mochten ze blijven.’

Er was voor dit voorstel een meerderheid in de Tweede Kamer. Maar onder druk van kinderrechtenorganisaties ging de vastgestelde termijn terug naar vijf jaar. ‘Toen verloren we het politiek in de onderhandelingen’, zegt Terpstra. De vvd eiste daarna dat het ‘meewerkcriterium’ werd opgenomen – de voorwaarde dat de ouders actief moeten meewerken aan hun terugkeer – wat, zoals later zou blijken, de hele regeling ondermijnde. En het werd evenmin vastgelegd in de wet. ‘Samsom heeft die onderhandelingen slordig gedaan. Je moet het juridisch goed doordenken’, zegt Terpstra nu daarover.

De pvda presenteerde de kinderpardonregeling destijds met trots en zei dat ze ervan uitging dat de ind en de staatssecretaris coulant zouden zijn in het beoordelen van de aanvragen. ‘Wij kunnen eindeloos met een loep naar criteria kijken, maar de welwillende blik van de ind kan voor veel kinderen net het verschil maken’, zei pvda-Kamerlid Jeroen Recourt. Maar de blik van de ind, van de Dienst Terugkeer en Vertrek, van de opeenvolgende vvd-staatssecretarissen was daarna allesbehalve welwillend: 95 procent van alle gewortelde kinderen die een aanvraag deden bij die ‘definitieve regeling’ werd afgewezen. In 2016 kreeg zelfs maar één gezin een vergunning. Dit terwijl alle kinderen die een aanvraag indienden aan de belangrijkste voorwaarde voldeden: ze woonden allemaal ten minste vijf jaar in het zicht van de overheid in Nederland en hadden hier hun leven opgebouwd.

Nu, zeven jaar later, is onder druk van de VVD de kinderpardonregeling dus weer afgeschaft en zijn we terug bij de situatie van voor 2012. Er volgt nu een ‘Afsluitregeling’, zoals het opnieuw beoordelen van de huidige groep gewortelde kinderen wordt genoemd, en daarmee kunnen cda, d66 en de CU kortstondig hun triomf vieren. ‘De vvd is daar goed in’, blikt Terpstra terug. ‘Het lijkt alsof je gewonnen hebt, maar het is niet zo. Net als in 2012. Ze zijn geraffineerder en leveren al jaren de staatssecretaris. Het lijkt nu even leuk, maar op de lange termijn heb je verloren.’

Terpstra noemt het sluiten van het akkoord tussen de regeringspartijen onbehoorlijk bestuur. ‘Het is onrecht met onrecht en willekeur met willekeur bestrijden. Voor kinderen die na februari 2019 langer dan vijf jaar in Nederland zijn, is niks geregeld.’ Kinderombudsvrouw Margrite Kalverboer beaamt dat. ‘Er moet beleid gemaakt worden waarbij kinderrechten in de procedure een prominente plaats krijgen’, e-mailt ze vanuit de Cariben waar ze op werkbezoek is. ‘Als dit niet gebeurt, is het afschaffen van het kinderpardon een verslechtering van de situatie voor toekomstige kinderen.’

Een nieuwe maar dan goede regeling die de tijd dat een asielprocedure bij de ind mag duren begrenst, is er niet gekomen. En juist op dit moment zijn de wachttijden lang – alleen al voordat mensen aan de beurt zijn voor het eerste gesprek bij de ind duurt het zestien maanden. Het kan daarna soms weliswaar in acht dagen geregeld zijn, maar bij ingewikkelde gevallen kan het veel langer duren. Terpstra ziet nu al nieuwe groepen ontstaan, bijvoorbeeld onder gevluchte Turkse families. ‘Zij komen vaak in de verlengde procedure omdat het met Turkije ingewikkeld is. Er is geen ambtsbericht, dat kan politiek niet. Als de rechter hen vervolgens in het gelijk stelt, gaat de staat in hoger beroep bij de Raad van State. En dat duurt heel lang.’

Zowel politici als media geven nu vaak de asielzoekers en hun advocaten de schuld van het ‘eeuwig doorprocederen’. Het maakt Terpstra en andere asieladvocaten woedend. ‘Ik dien geen aanvragen in om het indienen van de aanvraag’, zegt ze. ‘En al helemaal niet voor het geld, want vaak leg ik bij in plaats van dat ik eraan verdien.’ Er zijn bovendien, benadrukt ze, maar vierhonderd asieladvocaten in Nederland en heel veel meer ind-ambtenaren. ‘Als je een goed functionerend apparaat hebt, kunnen die paar honderd advocaten, die bij het procederen gebonden zijn aan wetten en gedragsregels, nooit leiden tot jarenlange asielprocedures.’

In asielzaken gaat het nu eenmaal vaak om ingewikkelde situaties. Het is voor de immigratiedienst vaak moeilijk om snel te beslissen. Daar komt bij dat de ind veel mensen heeft ontslagen, er is te weinig capaciteit en er is als gevolg van het grote personeelsverloop een gebrek aan ervaring en expertise. Die inkrimping was deels om de asielprocedure zo goedkoop mogelijk te houden, maar het lijkt volgens Terpstra ook een bewuste strategie. ‘Als onze asielprocedures sneller verlopen dan bij buurlanden komen asielzoekers eerder hierheen’, zegt ze. ‘Juist echte vluchtelingen kijken waar procedures snel gaan. Op papier hebben we de snelste asielprocedure van Europa, maar vanwege de lange wachttijden in de praktijk niet.’

In juni dit jaar komt naar verwachting de commissie-Van Zwol met aanbevelingen over de inrichting en duur van asielprocedures. Het zou goed zijn als daar wel een structurele, wettelijke regeling uit zou voortkomen waarin consequenties worden verbonden aan langdurige besluitvorming. ‘Dezelfde regeling voor alle kinderen, nu en in de toekomst’, zegt Terpstra. ‘Dan haal je het ook uit het politieke spectrum zoals de staatssecretaris terecht wenst.’