De Fifa-affaire

The Rest versus The West

De mondiale organisatie Fifa was ooit geschoeid op westerse leest. En het Westen ging er altijd van uit dat zijn principes van transparantie en non-corruptie ook elders in de wereld gelden. Maar op andere continenten spelen nog patrimoniale mechanismen.

Medium fifa2

De overtuigende herverkiezing van Sepp Blatter als voorzitter van de Fifa, twee weken geleden, heeft veel Europeanen verbaasd. Hoe kon iemand onder wiens leiding de corruptie zo welig tierde, en die zelf ongetwijfeld ook corrupt was, aanblijven? De meeste analyses legden de nadruk op de structuur van de sportbond, de belangen die daar spelen en vooral de macht van het geld, dat al decennialang de internationale sport corrumpeert. We hebben dit eerder gezien in de wielrennerij en het boksen. Gezien de wereldwijde populariteit van het voetbal is de Fifa gewoon de grootste melkkoe in de wereld van onscrupuleuze lieden.

De gebeurtenissen kunnen ook worden bekeken door de lens van The West versus The Rest, de botsing van de belangen, waarden en gewoonten van westerse landen (en bijvoorbeeld ook voetbalbonden) en hun niet-westerse counterparts. We komen dan in de wereld van de internationale politiek, met wellicht uitgebreide gevolgen voor het internationaal bestuur (de global governance) van de toekomst. Daarbij is het verwarrend dat de kampioen van het niet-Westen de Zwitser Blatter was en dat de westerse bonden kortstondig werden aangevoerd door de Jordaanse prins Ali bin Hussein. In het tijdvak van de globalisering is zoiets nu eenmaal mogelijk.

Grenzen worden niet meer zo scherp getrokken als voorheen, zoals ook de stemverhouding liet zien (toch nog altijd 73 stemmen voor de tegenkandidaat van Blatter, dus ook enkele niet-westerse bonden moeten voor prins Ali hebben gestemd, en Blatter kreeg weer stemmen van Frankrijk en Spanje, die daar zo hun eigen redenen voor hadden). Dit doet echter aan de grote lijn van mijn verhaal niets af.

Global governance-organisaties zijn ontstaan in Europa en hebben na de Tweede Wereldoorlog door de Verenigde Staten hun huidige vorm gekregen. Het systeem is dus meegegroeid met de modernisering van het Westen. Het functioneert op basis van westerse principes, met tegenwoordig als kern de kenmerken van ‘goed bestuur’, waaronder democratische legitimering, transparante besluitvorming, het afleggen van verantwoording door leiders en het ontbreken van corruptie. Zo is de Fifa in 1904 in Parijs opgericht door zeven Europese bonden, waaronder die van Nederland. Tot op heden hebben de instellingen van global governance grotendeels op westerse wijze gewerkt, waarbij Europeanen en Amerikanen er gemakshalve vanuit gingen dat hun principes ook elders in de wereld werden gedragen.

Dat laatste is echter niet het geval, of misschien nóg niet. Ook al groeit de middenklasse van veel opkomende landen snel, deze groep, die de voortgang van de modernisering moet dragen, is bijna overal in niet-westerse landen nog onvoldoende krachtig om een modern stempel op het eigen bestuur te drukken. Dat bestuur draagt nog veeleer de kenmerken van organisaties van vóór de modernisering. Deze vroege organisaties – overal ter wereld, ook in Europa – zijn gebaseerd op het oermechanisme van de wederkerigheid. Personen in de samenleving die meer dan gemiddeld beschikken over kracht, middelen of gezag (vaak de combinatie), geven bescherming of privileges aan anderen die daarover minder beschikken, en die geven daarvoor in ruil hun steun en loyaliteit terug. De patroon geeft, de cliënten geven terug. Dit patronagesysteem (zo men wil clientèlesysteem) is, terwijl personen komen en gaan, in zijn aard stabiel. Het levert de meest basale ordening van samenlevingen en is de oorsprong van alle staatsstructuren, ook in Europa. Landen worden patrimonia: het persoonlijke eigendom van de patroon. In Europa was dit de absolutistische fase, met onder anderen de Zonnekoning in Frankrijk. Met de economische ontwikkeling ontstaat echter een middenklasse, die vervolgens de macht in staten overneemt (nemen we weer Frankrijk: bij de Franse Revolutie).

Veel niet-westerse landen verkeren wat betreft hun staatsstructuur nog in de patrimoniale fase, zij het dat dit wordt versluierd door het gebruik van moderne terminologie (parlementen, ministeries, rechtbanken, verkiezingen); deze hybride situatie wordt gewoonlijk neo-patrimonialisme genoemd. De informele patronagebanden blijven echter wel degelijk de structuur en de stabiliteit van het systeem bepalen. Waar er al behoorlijke middenklassen bestaan, houden die zich meestal – wijselijk – rustig ten opzichte van de zittende macht. Te vroeg de aanval inzetten kan contraproductieve gevolgen hebben, zoals de mislukte opstand op het Tiananmenplein in China (1989) en recentelijk de desastreuze Arabische lente aantonen. Een vroege opstand is ook helemaal niet nodig, want als de economische ontwikkeling doorzet, valt de macht te zijner tijd als een rijpe appel in de schoot van de middenklasse. Time is on their side.

We kunnen verwachten dat er weer nieuwe bobo’s zullen komen, die het spel op dezelfde wijze zullen spelen

Corruptie is weliswaar geen noodzakelijk onderdeel van een neopatrimoniaal systeem, maar is daarin ook niet ongewoon. Nog afgezien van het persoonlijke financiële gewin is corruptie voor politici in patronagesystemen nu eenmaal een te effectief politiek instrument om ongebruikt te laten. Er bestaat meestal geen noemenswaardige kracht in de samenleving die hiertegen kan of wil optreden. Dat komt pas als de middenklasse voldoende groot en georganiseerd is om het politieke systeem over te nemen en te moderniseren. In enkele Aziatische landen is dit inmiddels gebeurd, maar in de overgrote meerderheid van de niet-westerse wereld is dit toekomstmuziek. En ja, corruptie komt ook in het Westen voor, al is het meestal geen instrument meer van politiek handelen.

Ondanks de modernisering in het Westen zijn daar bijna altijd nog wel patronagekenmerken te herkennen, ook in West-Europa, ook in Nederland. Maar deze kenmerken zijn voor het systeem als geheel niet langer dominant, eerder zijn het aberraties. Omdat veel Europeanen gedurende hun leven geen ander systeem hebben meegemaakt, zijn zij geneigd te denken dat patronagekenmerken ook elders aberraties zijn. Het feit dat niet-westerse landen nog gebaseerd zijn op deze aloude principes (die veel krachtiger zijn dan de moderne) wordt maar weinig onderkend. Door het toenemende belang van niet-westerse landen krijgen vertegenwoordigers van westerse en niet-westerse landen in internationale organisaties als de Fifa intussen steeds meer met elkaar te maken. Hier botsen de uiteenlopende principes op elkaar.

Medium fifa3

Blatter bestuurde de Fifa op neopatrimoniale wijze. Hiermee heeft deze Zwitser vooral de westerse achterban op het verkeerde been gezet, maar niet-westerse bobo’s herkenden zijn werkwijze en gingen daar voluit in mee, tot wederzijds voordeel van Blatter en de niet-westerse bonden. Voor hen geldt niet de westerse vorm van legitimiteit door democratische procedures en schone handen, maar de legitimiteit die ontstaat doordat de leider resultaten voor hen boekt – de wijze waarop dat gebeurt, is daaraan ondergeschikt. En resultaten heeft Blatter laten zien: de traditioneel armlastige bonden in arme landen beschikken thans over aanzienlijke middelen, de voetballende en bestuurlijke achterban in de eigen arme landen groeit, er heeft nota bene een succesvol wereldkampioenschap in Afrika plaatsgevonden (2010) en eerder al in Azië (2002), en last but not least, zelf zijn de bobo’s er ook niet minder van geworden. Voor Blatter als patroon waren dit uitmuntende resultaten. Niet-westerse voetbalbonden zouden wel gek geweest zijn om hem weg te stemmen. Zij krijgen nooit meer zo’n begripvolle en succesvolle Fifa-baas terug. En waarom hem wegstemmen? Vanwege corruptie? Dat is in het grotere geheel dan toch maar een voetnoot, vermoedelijk een truc van westerse landen om de macht weer naar zich toe te trekken. De actie van de Amerikaanse justitie is daar in hun ogen een mooi voorbeeld van.

Westerse bonden in de Fifa staan voor een dilemma. Ondanks het aangekondigde aftreden van Blatter hebben zij in feite het spel om de macht in de Fifa verloren. We kunnen verwachten dat voor de gearresteerde cliënten van Blatter en voor de aftredende voorzitter zelf weer nieuwe bobo’s zullen komen, die het spel op dezelfde wijze zullen spelen, in wederzijds voordeel. Het systeem is stabiel, de Europeanen hebben het nakijken.

Wat te doen, behalve stampvoeten? Nogmaals: de Fifa onder Blatter is voor niet-westerse landen, bobo’s en ook het voetbal aldaar succesvoller geweest dan men zich vooraf had kunnen voorstellen. Dat mag wat kosten in termen van principes, zeker als die principes toch al niet werden omarmd. Voor de niet-westerse bobo’s die op Blatter stemden is er dus niets aan de hand. Geen reden om het succesverhaal te onderbreken. Het is daarom onwaarschijnlijk dat de niet-westerse wereld massaal een hervorming zal steunen die de Fifa weer op Europese leest zal schoeien. Het wordt op voetbalgebied misschien The Rest versus The West, en dat is toch wel een nieuwe situatie.

Een ‘ontspoorde’ organisatie als de Fifa kan niet meer uit zichzelf bijgestuurd worden. Wie van buiten kan dat doen?

De ontwikkeling bij de Fifa is spectaculair, vooral ook omdat die het voetbal betreft. Het is misschien wel de eerste keer dat de niet-westerse wereld (en niet slechts een paar losse corrupte bobo’s) een westerse organisatie hebben overgenomen. Maar minder zichtbaar voor het wereldpubliek voltrekken zich in global governance al meer ontwikkelingen die het systeem, zoals we dat sinds de Tweede Wereldoorlog kennen, ondermijnen. Bestaande structuren, in en rond de Verenigde Naties, verliezen effectiviteit of lopen vast. Pogingen die te hervormen mislukken gewoonlijk, vooral omdat westerse landen weigeren hun centrale posities op te geven (het bekende verschijnsel van vested interests, maar nu van onszelf). Zie bijvoorbeeld de problemen bij de Wereldbank en het imf. Nieuwe, parallelle organisaties worden opgericht, zoals onlangs de Asian Infrastructure Investment Bank, als China’s antwoord op de (westerse) Wereldbank. De kans op verdergaande integratie van de niet-westerse wereld in het westerse mondiale bestuurssysteem lijkt te verminderen. De strijd wordt feller, de fragmentatie is ingezet.

Voor het Westen zijn deze ontwikkelingen geen goede zaak. Voor een land als Nederland geldt dat het baat heeft bij een stabiel stelsel dat gebaseerd is op regels die worden nageleefd. In die context verdienen wij de best belegde boterham. Zo’n stelsel begint de wereld echter te ontglippen. Om dit stelsel te redden (maar dan uiteraard in een hervormde vorm) is al jaren duidelijk dat met de opkomst van niet-westerse landen de westerse een stapje terug zouden moeten doen. De trieste werkelijkheid is dat zij er niet in slagen dit op een gecontroleerde manier te doen. Steeds meer worden westerse landen voor voldongen feiten geplaatst en weten zij niet hoe hierop te reageren. In plaats van de richting aan te geven, blijven zij met lege handen achter. De gebeurtenissen rond de Fifa, hoe erg de corruptie daar ook is, moeten als een wake up call dienen.

Medium fifa1

Er zijn strategieën mogelijk. Aan de ene kant van het spectrum van beleidsopties staat doorgaan als voorheen. Accepteren dat dingen niet zo lopen als je wilt, maar toch blijven participeren. In Fifa-termen betekent dit voortzetting van het lidmaatschap en loyaal blijven meedoen. Aan de andere kant staat de kont tegen de krib gooien. Niet langer meedoen en een eigen nieuwe weg uitstippelen: bijvoorbeeld de actie van 1904 herhalen, maar nu in een multipolaire wereld. Beide extremen hebben duidelijke nadelen, waarbij het in de tweede optie om het oprichten van een nieuwe, parallelle organisatie gaat. Dit proberen wij als westerse landen juist bij niet-westerse landen te verhinderen, om fragmentatie te vermijden.

Een betere strategie ligt waarschijnlijk ergens tussen beide bovengenoemde uitersten. Niet business as usual, ook niet uittreden, maar zoeken naar waar we elkaar als tegengestelde partijen kunnen vinden. Dit zal logisch klinken, maar is in de praktijk ongetwijfeld lastig. Dit kan op uiteenlopende beleidsterreinen heel verschillend uitpakken, dus een verdergaande concretisering van deze algemene lijn is moeilijk te geven. En in de Fifa-casus: hoe zou deze optie er concreet uit kunnen zien?

Opmerkelijk is nog het optreden van de Amerikaanse justitie. Duidelijk is dat een ‘ontspoorde’ organisatie als de Fifa niet meer uit zichzelf bijgestuurd kan worden. Maar wie van buiten kan of mag dat dan wel doen? Internationale juridische instanties schieten hiervoor te kort. Dan maar de Verenigde Staten, als een soort mondiale politieagent? Alleen de VS bezitten hiertoe de macht, en in dit geval blijkbaar ook de wil. Dit mag verrassend heten, want wat kan het voetbal Amerika nu schelen (afgezien van de Amerikaanse bedrijven die het sponsoren)? Europa, waar de voetbalkwestie wel bijzonder leeft, toont weer haar voortdurende afhankelijkheid van de grote Amerikaanse broer. In de multipolaire context lijkt deze Europese afhankelijkheid van Amerika alleen maar toe te nemen. Alleen onder de Amerikaanse paraplu zal Europa in de komende jaren niet door acties van bijvoorbeeld China of Rusland voor ongewenste voldongen feiten worden geplaatst (zo mogen we hopen).

Wetenschappelijk onderzoek naar succesvolle individuen heeft uitgewezen dat voor jonge high potentials de meest bepalende factor om inderdaad uit te groeien tot succesvolle volwassenen is hoe ze reageren op tegenslag. Je moet een teleurstelling kunnen omzetten in iets positiefs, erdoor groeien. Voor landen en organisaties kan hetzelfde gelden. De internationale context is zodanig dat westerse landen en organisaties de komende jaren veel tegenslag te verwerken zullen krijgen. Ze zijn dat niet gewend. Om er op de lange termijn goed uit te springen, zullen ze ‘volwassen’ met de tegenslag moeten omgaan en zeker niet als gefrustreerde pubers. De vraag blijft dan toch: wat is in zo’n situatie ‘volwassen’? Wat geeft op de lange termijn voor onszelf en voor het grotere geheel de beste uitkomst?


Roel van der Veen is bijzonder hoogleraar geschiedenis en theorie van de internationale betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam. Hij specialiseert zich in de geschiedenis, ontwikkeling en internationale betrekkingen van de niet-westerse wereld, met een nadruk op Azië en Afrika. Hij schreef onder meer de boeken Waarom Azië rijk en machtig wordt (2010) en Afrika: Van de Koude Oorlog naar de 21ste eeuw (2004), met vertalingen in het Engels, Frans, Zweeds en Chinees


Beeld: (1) Emad Hajjaj, Jordanië (Emad Hajjaj/Cagle); (2) Kap, Spanje (KAP / Cartoon Movement); (3) Amorim, Brazilië (Amorim / Cartoon Movement)