Tovenaars met rommel

Er borrelt groen schuim door de muren van Matrho Metals, een metaalbedrijf aan de Lagedijk in Helmond. Het spul dat vanuit het aanpalende bedrijf via de vloer naar binnen lekt, is gevaarlijk: volgens lokale media ontdekken medewerkers het lek als langzaam maar zeker de vloer van het metaalbedrijf begint op te lossen, ontdekken medewerkers. Aan de andere kant van die muur bevindt zich de loods van een dubieuze buurman; afvalondernemer Bruekers – de ‘afvalcowboy’, zoals hij in regionale media wordt genoemd.

Zijn opslaghal blijkt bij inspectie vol te staan met illegaal opgeslagen vaten met honderdduizenden liters chemische vloeistof. Bedoeld om te recyclen, maar daarvoor heeft Bruekers nooit een vergunning gekregen. Na het incident moet Matrho Metals verhuizen en worden de vaten gif geruimd. Kosten: 630.000 euro, waarvoor de gemeente Helmond en provincie Noord-Brabant opdraaien. Bruekers is intussen failliet verklaard – bij hem valt niets meer te halen.

De twee overheden zijn niet de enige slachtoffers van Bruekers’ businessmodel. De ondernemer beheert verschillende loodsen met chemisch afval in Brabant en Limburg, waar in de loop van de jaren meerdere vaten zijn gaan lekken. Ook in Maasbracht en Weert slaat hij afval op zonder de juiste vergunning. Als in 2018 ook zijn moedermaatschappij failliet gaat, draait Limburg op voor zevenhonderdduizend euro aan schoonmaakkosten. Hij krijgt in 2019 zelfs twee jaar celstraf opgelegd voor meerdere milieudelicten, waaronder de opslag van ‘zeer toxisch afval’. In het vonnis staat te lezen dat de afvalbaas in het bezit was van ‘een geladen revolver, geladen pistool, veel munitie en een magazijn met kogelpatronen bestemd voor een geweer’. Ook stelt de rechter dat de verdachte als chemicus als geen ander wist wat de potentiële gevaren hiervan waren. Kort daarna komt hij opnieuw in opspraak, als in een loods van zijn voormalige recyclingbedrijf in Maasbracht tweehonderd kilo cocaïne wordt gevonden.

Faillissementen bij afvalbedrijven zorgen voor hoge maatschappelijke kosten, zo blijkt uit onderzoek van Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico in samenwerking met EenVandaag, De Limburger en De Groene Amsterdammer. De sector, die al decennialang verantwoordelijk is voor talloze grote en kleine milieuschandalen en de samenleving opzadelde met honderden miljoenen euro’s schade, lijkt onverbeterlijk. Nog steeds lappen veel afvalbedrijven de regels aan hun laars, vliegen ze opvallend vaak in brand en zadelen ze na faillissementen de gemeenschap op met financiële stroppen.

Die schade loopt zeker in de tientallen miljoenen, blijkt uit een inventarisatie van de faillissementen in de afvalsector van de afgelopen vijf jaar door Investico. Alleen al bij acht nader onderzochte faillissementen komt opgeteld 15,9 miljoen euro voor rekening van gemeenten en provincies. Daar komen nog miljoenen bij aan openstaande dwangsommen en oninbare belastingschulden en de talloze uren van ambtenaren, milieu-inspecteurs en brandweerlieden.

De afgelopen vijf jaar gingen ten minste 22 afvalbedrijven failliet, waarvan veertien hoge schulden achterlieten bij overheidsinstanties. Bij twee onderzochte faillissementen (zie kader) deed de curator melding van faillissementsfraude. In vier gevallen was sprake van ‘onbehoorlijk bestuur’. Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (ccv) schaart failliet gaan onder de ‘typische modus operandi bij milieu-criminele ondernemingen’ – naast onder meer witwassen, valsheid in geschrifte, manipuleren van monsters en meetgegevens en de schade op anderen afwentelen.

Verzekeraars hebben de sector inmiddels opgegeven. De enige Nederlandse verzekeraar die nog nieuwe polissen afsluit is oom – een ‘nicheverzekeraar’, volgens het Verbond van Verzekeraars. Het aantal afvalbedrijven dat onverzekerd te werk gaat neemt volgens hen toe. In combinatie met hardnekkig crimineel gedrag in de sector, stijgt daardoor de kans op het afwentelen van schadeposten op de gemeenschap.

Die rekening blijft stijgen, want enkele van de onderzochte faillissementen zijn nog niet afgerond en brengen mogelijk nog extra kosten met zich mee. In mei dit jaar ging afvalrecycler Rutgers Milieu in Doetinchem failliet. In de Gelderlander schatte de burgemeester de opruimkosten tussen 150.000 tot een miljoen euro. Het Groningse Schippers Recycling ging in 2019 failliet. De provincie schat de kosten in op ‘ettelijke miljoenen’ en probeert die te verhalen op de verhuurder van het terrein.

Voor met name gemeenten zijn de faillissementen in de afvalsector een zware last. In het Zuid-Limburgse Stein ging in 2018 het bedrijf BAG failliet, dat vervuilde grond tot funderingsmateriaal verwerkte. De kosten voor het opruimen van de bergen vervuilde grond zijn in 2019 geschat op ruim 5,5 miljoen euro. De curator probeert die te verhalen op de boedel van het bedrijf, maar die is ‘nagenoeg leeg’.

Het Interprovinciaal Overleg (ipo), de gezamenlijke lobbyorganisatie van de provincies, trok twee jaar geleden al aan de bel over de financiële risico’s bij afvalbedrijven. De afgelopen jaren, schreef het aan staatssecretaris Van Veldhoven van Infrastructuur en Waterstaat, is zowel het aantal branden als het aantal faillissementen bij afvalbedrijven sterk gestegen. De hoeveelheid afval waarvoor bedrijven geen afzet vinden groeit en stapelt zich op, waarna het vaak wordt gestort of verbrand – ook afval dat zeer zorgwekkende stoffen bevat. De brief ademt wantrouwen: van de toezeggingen uit de branche om de veiligheidscultuur te verbeteren komt volgens het overleg maar weinig terecht. Waarom zijn de problemen in de sector zo hardnekkig?

Al jaren ligt Albert T., recycle-ondernemer uit Staphorst, in de clinch met overheidsinstanties. Hij vecht tot aan de Raad van State tegen boetes die hij krijgt voor het opslaan van te veel afval en stort bij wijze van protest tot drie keer toe een berg afval op de openbare weg. Op zijn terrein in het Groningse Stadskanaal, bericht regiokrant De Stentor, heeft de omgevingsdienst al meerdere overtredingen geconstateerd als eind 2017 een grote brand uitbreekt in een afvalberg. Het vuur zet de omgeving dagenlang in dikke rook. Na gesteggel tussen T. en de provincie Groningen over het opruimen van de brandende afvalberg besluit de provincie die zelf dan maar te laten opruimen. De rekening van zes ton gaat naar de ondernemer.

T. verhuist met zijn bedrijf naar Meppel, waar in 2018 opnieuw een grote afvalbrand uitbreekt. In mei 2019 gaat hij failliet en later dat jaar volgt een lugubere apotheose als hij met een snijbrander het hek van zijn voormalige bedrijfsterrein probeert open te breken. De verhuurder wil dat voorkomen en moet dat bekopen met zwiepen van de brander, die ternauwernood zijn slagader missen. Dan wordt de afvalondernemer opgepakt voor verdenking van poging tot doodslag. De provincie Groningen, provincie Overijssel en de Belastingdienst blijven zitten met ongeïnde schulden van in totaal ruim een miljoen.

De afvalmarkt bevordert crimineel handelen, zeggen criminologen. Dat begint bij het businessmodel: in de branche gaan de baten vaak voor de kosten uit. Een bedrijf dat afval inneemt, krijgt daarvoor direct betaald, nog voordat het de verwerking of afvoer heeft geregeld. Dat zorgt voor een perverse prikkel om zo goedkoop mogelijk van het spul af te komen. ‘De sector balanceert op de rand van criminaliteit’, zegt een milieu-inspecteur van de omgevingsdienst West-Holland. Een andere milieu-inspecteur, die ook anoniem wil blijven, noemt afvalondernemers ‘tovenaars met rommel’ en ‘goochelaars met afvalcodes’.

De wet- en regelgeving in de branche is ingewikkeld en het toezicht beperkt, stelt de Nationale Politie in het Dreigingsbeeld milieucriminaliteit van 2016. Die combinatie is ‘een belangrijke criminogene factor’: het stimuleert misdaad. ‘Milieucriminaliteit bestaat immers voor een belangrijk deel uit het nalaten van dingen die volgens de regels hadden moeten gebeuren, en deze regels laten door de invloed van de branches veel ruimte voor interpretatie.’

Het wrange is: die ingewikkelde regelgeving is een reactie op grote milieuschandalen in het verleden, die als een rode draad door de geschiedenis van de afvalbranche lopen. Het eerste grote milieuschandaal in Nederland vindt plaats in Lekkerkerk, waar in 1980 aan het licht komt dat een complete nieuwbouwwijk is gebouwd op illegaal gestort giftig afval uit de chemische industrie, zo’n tien jaar daarvoor. Het schandaal krijgt wereldwijd aandacht als koningin Beatrix de geëvacueerde bewoners bezoekt in de caravans waarin ze zijn ondergebracht. De affaire kost de overheid bijna honderd miljoen euro en wordt gevolgd door tientallen andere schandalen.

In reactie daarop wordt de afvalsector sterker gereguleerd. ‘Vanaf dat moment begonnen we ons als maatschappij zorgen te maken over de omgang met afval. Het besef groeide dat we het niet zomaar kunnen dumpen’, zegt Lieselot Bisschop, onderzoeker van milieucriminaliteit aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. ‘De eisen voor afvalverwerking worden strenger, bedrijven moeten professionaliseren om voor hoogwaardige verwerking te zorgen.’ Vanuit hetzelfde milieubewustzijn ontstaat ook een nieuwe markt: afval is niet langer troep die je verbrandt of dumpt, maar een potentiële grondstof voor iets nieuws waaraan geld valt te verdienen. De overheid keert bovendien subsidies uit aan beginnende bedrijven in de afvalverwerking, en de branche groeit in de jaren tachtig exponentieel.

Elke afvalstroom – van huishoudelijk afval tot bouwmaterialen en van medisch afval tot elektronica – vraagt een andere expertise en infrastructuur. Er ontstaat een wirwar van bedrijven, van specialistische nichebedrijven die grondstoffen terugwinnen uit batterijen tot grote multinationals die zowel inzameling als verwerking en recycling doen. ‘De sector ontwikkelt zich heel snel en er is weinig transparantie over wat er precies gebeurt’, zegt Bisschop. ‘Een belangrijk aandeel van de afvalcriminaliteit vindt vandaag dus plaats in de sector die oorspronkelijk is ontstaan om beter met de toenemende hoeveelheid en toxiciteit van het afval om te gaan.’

In 2015 sluit de provincie Limburg het afvalverwerkingsbedrijf John Peeters in Maastricht, als blijkt dat het bedrijf veel meer afval had liggen dan toegestaan – een groot brandrisico. De provincie plaatst voor de zekerheid 24-uurs brandwachten. Een half jaar later gaat het bedrijf failliet, de provincie blijft achter met 2,3 miljoen euro aan schulden.

Hoewel verzekeraars noch toezichthouders weten hoeveel afvalbedrijven onverzekerd actief zijn – het is geen criterium voor een vergunning – kan het volgens het Verbond van Verzekeraars niet anders dan dat het aantal onverzekerde bedrijven toeneemt. Zonder verzekering zijn bedrijven zelf verantwoordelijk voor de schade bij brand en bij een faillissement draaien gemeente of provincie mogelijk op voor de resterende kosten. Voor John Smits, die problemen in de afvalsector onderzocht voor het Interprovinciaal Overleg, was het ‘een choquerende eyeopener’. ‘Hoe kan het legaal zijn dat een bedrijf, dat een maatschappelijk risico neemt, onverzekerd te werk kan gaan?’ Terwijl de afvalmarkt doorgroeit, trekken verzekeraars zich terug vanwege het hoge aantal branden in de sector. Volgens het Verbond sluit intussen nog slechts één Nederlandse maatschappij – gespecialiseerd in buitengewone risico’s – nog nieuwe polissen af.

Tot 2009 konden overheden afvalbedrijven verplichten om zelf reserves aan te houden voor het geval ze milieuschade zouden veroorzaken. Een bankgarantie, verzekering of borgtocht zou dan bijvoorbeeld de kosten dekken, in plaats van die af te wimpelen op overheden. Maar die mogelijkheid werd in 2009 afgeschaft – provincies zouden het weinig gebruiken en afvalbedrijven klaagden over hoge kosten. De staatssecretaris heeft toegezegd de verplichte financiële zekerheidsstelling weer mogelijk te maken in de nieuwe Omgevingswet, maar dat is door herhaaldelijk uitstel van de wet nog niet gebeurd.

‘Geloof mij maar: het aanpakken van afvalbedrijven die niet goed functioneren duurt heel lang.’ In het Limburgse provinciehuis in Maastricht, met uitzicht op de Maas, zit gedeputeerde Robert Housmans – portefeuille toezicht en handhaving. Hij wordt vergezeld van collega Ruud Burlet, verantwoordelijk voor milieu en vergunningen. Hij lacht er ongemakkelijk bij. ‘Na een door een milieu-inspecteur geconstateerde overtreding komt eerst het controlerapport. Dan stuur je een voornemen tot het opleggen van een dwangsom, en daarna leg je die dwangsom op. De ondernemer krijgt dan tijd om de overtreding te herstellen. Gebeurt dat niet, dan stuur je een voornemen tot het invorderen van de dwangsom. Pas daarna kun je de dwangsom ook echt innen. Dat is de procedure, die is bij wet vastgelegd. En bij elke stap heeft de ondernemer zes weken om bezwaar in te dienen. Zo kan het jaren duren voordat een milieu-overtreding wordt opgelost of daadwerkelijk beboet.

Provincies zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de zeshonderd meest risicovolle bedrijven. De rest, nog enkele duizenden, valt onder de gemeenten. Samen laten ze het toezicht uitvoeren door de 29 omgevingsdiensten. Juist in Limburg zijn de afvalbedrijven een zware last; sinds 2015 kregen de provincie en een aantal gemeenten te maken met vier kostbare faillissementen – totale kosten: 9,7 miljoen euro. Waarom blijft het maar fout gaan?

We leggen de gedeputeerden de recente vergunningsaanvraag voor van een Limburgs bedrijf, Meuleberg Recycling, dat wil uitbreiden. Het terrein ligt in Stein, nota bene om de hoek van afvalverwerker bag, die de overheid twee jaar geleden een miljoenenstrop bezorgde. Meuleberg heeft al twee jaar voor een miljoen euro aan dwangsommen openstaan vanwege diverse milieu-overtredingen, maar het bedrijf zegt failliet te gaan als het ze betaalt. Toch besluit de provincie in juli de nieuwe vergunning te verlenen. Met de goedkeuring is het zelfs mogelijk dat de dwangsommen met terugwerkende kracht komen te vervallen, zegt gedeputeerde Burlet. ‘De overtreding wordt dan opnieuw bekeken op basis van de nieuwe vergunning.’ Over de dwangsommen loopt inmiddels een rechtszaak tussen het bedrijf en de provincie.

Houdt de provincie de problemen niet zelf in stand door een bedrijf dat zich structureel niet aan de regels houdt nog meer ruimte te bieden? ‘We kunnen niet anders’, verzucht Burlet. De provincie kan niet op grond van eerdere overtredingen een nieuwe vergunning weigeren.

Overheden mogen controleren of afvalondernemers neigen tot criminaliteit. Dat gebeurt met de Bibob-toets, die controleert op het risico dat een vergunning wordt misbruikt voor criminele activiteiten. In Groningen is zo’n toets standaard voor afvalbedrijven. Als bouw- en afvalstoffenbedrijf Pouw in 2015 een uitbreiding voor de vergunning in de Eemshaven aanvraagt, liegt het Bibob-advies er niet om: er bestaat ‘ernstig gevaar dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen’, zo meldt de rechtbank Noord-Nederland. Het bedrijf heeft een trackrecord van strafbare feiten sinds 1993, inclusief een reeks opgelegde bestuurlijke boetes.

Toch besluit de provincie de vergunning te verlenen – zij het voor een beperkte periode van vijf jaar. Een weigering zou leiden tot sluiting van het bedrijf, en dat ziet de provincie niet zitten – onder meer omdat Pouw volgens de provincie immers ook een functie heeft voor de regionale én circulaire economie. Maar dat is de ondernemer niet genoeg; hij vecht de beperking aan. De rechtbank is daar niet van onder de indruk; die vindt dat de tijdelijke vergunning nog mild is in het licht van het Bibob-advies. De Raad van State schuift dat oordeel in 2019 alsnog van tafel: Pouw had al sinds 2005 een milieuvergunning voor eerdere activiteiten, en in het laatste jaar voor de vergunningaanvraag zijn er geen incidenten meer geweest.

De angst voor eindeloos procederende bedrijven maakt de omgevingsdiensten, die verantwoordelijk zijn voor handhaven, terughoudend. ‘Er is veel geld te verdienen in de sector’, vertelt een milieu-inspecteur die zich door omgevingsdiensten laat inhuren en anoniem wil blijven. ‘Daarmee kunnen ze dure advocaten inhuren en stappen ze voor zowat elke boete naar de rechter.’ Een bijkomend voordeel: ‘Zolang zo’n zaak loopt zijn de regels onduidelijk en kunnen ze blijven overtreden. Afvalondernemers zijn gebaat bij die chaos.’

De provincies en gemeenten hebben de gebrekkige naleving van de regels echter ook aan zichzelf te danken. De omgevingsdiensten die namens hen het toezicht uitvoeren, krijgen te weinig geld en tijd van hun opdrachtgevers. Dat schrijft het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid in een rapport over de aanpak van milieucriminaliteit uit 2019. ‘We proberen de gemeenten over te halen om ons meer tijd en geld te geven, maar ze doen dit te weinig: ze zijn zich niet bewust van de risico’s’, zegt een milieu-inspecteur van de omgevingsdienst West-Holland.

Bestuurders zijn bovendien vaak afhankelijk van de bedrijven, zoals voor het verwerken van het huisafval, maar soms ook als eigenaar of mede-aandeelhouder. ‘De overheid bevindt zich in een kwetsbare positie. Ongewenste belangenverstrengeling ligt constant op de loer’, schrijft het Centrum.

‘Met name lokale overheden zijn soms iets te veel vriendjes met bedrijven’, verzucht een voormalig adviseur van de omgevingsdienst in het oosten van het land, die ook anoniem wil blijven. ‘Als toezicht en handhaving adequaat zouden zijn, zou het de helft van de capaciteit van de milieurecherche schelen. Vaak zien ze het door de vingers als bedrijven meer afval opslaan of innemen dan is vergund. Een bedrijf dat te veel afval heeft liggen verbieden om nog meer in te nemen, kan ervoor zorgen dat het financieel in de knel raakt, want daarmee leg je ook de inkomsten stil.’ Het ipo noemt dit de risicoparadox: strikter handhaven pakt op korte termijn nadelig uit. ‘Bedrijven die strikt worden gehandhaafd maken extra kosten en moeten daarom meer afval innemen, wat op zichzelf nieuwe risico’s met zich meebrengt.’

Het meedenken van toezichthouders met bedrijven neemt soms extreme vormen aan. ‘De dwangsom wordt niet geïnd, vanuit de logica dat de ondernemer dat geld beter kan inzetten om het probleem op te lossen’, vertelt een anonieme handhaver aan het Centrum voor Criminaliteit en Veiligheid. Anderen zeggen de druk van bestuurders te voelen als ze willen handhaven, of soms zelfs alle voorgenomen sancties eerst aan de wethouder voor te leggen. Een handhaver uit het onderzoek zegt het zo: ‘Ik kies mijn oorlogen daarom zorgvuldig en laat veel meer lopen dan eigenlijk zou moeten.’

De risico’s van de afvalbranche worden steeds groter: de hoeveelheid afval waarvoor bedrijven geen afzet vinden groeit en stapelt zich op, met alle risico’s van dien, zeggen de provincies. Het Interprovinciaal Overleg schat in een quickscan uit 2018 dat bij alle bedrijven die onder toezicht van de provincies vallen een totale hoeveelheid afval ligt met een negatieve waarde van 260 miljoen euro. ‘Voor zover er geen of voldoende financiële zekerheid is gesteld, draagt de samenleving het financiële risico bij calamiteit of faillissement van deze bedrijven.’

Ondertussen vervullen diezelfde afvalbedrijven een cruciale rol in de transitie naar de circulaire economie waar politiek en bestuurders van links tot rechts hun zinnen op hebben gezet; een nieuwe werkelijkheid waarin afval zo veel mogelijk wordt hergebruikt. Ook daarom willen overheden geen grote barrières opwerpen voor afvalbedrijven; ze keren zelfs subsidie uit om hen te helpen innoveren. Toch vergroot ook dat ‘de gelegenheid tot en de winstgevendheid van milieucriminaliteit’, schrijft het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid.

Dat dit geen theorie is bleek bij de subsidie voor covergisting, een proces waarin biogas wordt gemaakt van mest en bijproducten als gras of maïs. ‘Die sector werd gesubsidieerd door het ministerie van Economische Zaken’, vertelt John Smits, die het Interprovinciaal Overleg adviseert over afvalbedrijven en circulaire economie. ‘Maar bij een aantal van de bedrijven liep ondertussen een strafrechtelijk onderzoek, omdat ze het niet zo nauw nemen met de regels en de productie in feite niet werkte. De covergisters wisten dat het nooit rendabel zou zijn. Het eigenlijke verdienmodel was het binnenhalen van de subsidie, en dat ging om miljoenen.’

Voor de circulaire economie moet je nieuwe dingen kunnen uitproberen, vindt Smits. ‘Maar we weten ook: als je deze branche ruimte biedt, wordt daar misbruik van gemaakt. Vanuit het rijk worden miljoenen gereserveerd om de transitie mogelijk te maken. Maar zolang je deze bedrijven onvoldoende controleert, wordt het handhaven dweilen met de subsidiekraan open.’

Deze publicatie is tot stand gekomen met steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten