Bestuurders en hun vrees voor de Wob

Transparantie, ook als het niet uitkomt

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is een mooi democratisch instrument voor een transparante samenleving. Maar als de overheid niet meewerkt, zorgt het juist voor precies het tegenovergestelde: wantrouwen van de burger jegens de machthebbers.

Small groene essay wob

Het was een slechte week voor het vertrouwen dat de burger heeft in de overheid. Binnen een paar dagen werden twee zaken geopenbaard die de staat liever voor zichzelf had gehouden. NRC en Nieuwsuur onthulden lijsten met moskeeën die geld hebben ontvangen uit dubieuze landen als Koeweit en Saoedi-Arabië, nadat eerder uit een Wob-verzoek was gebleken dat die lijsten er überhaupt waren (iets wat werd ontkend). Ook bleek premier Mark Rutte vergeten dat hij zelf een memo had laten tikken over het afschaffen van de dividendbelasting (een maatregel tegen het advies van ambtenaren in en ten faveure van Shell en Unilever), maar daar werd hij fijntjes aan herinnerd na een Wob-verzoek van twee onderzoekers van de Universiteit van Amsterdam. En toen begon de verontwaardiging. Hoe kon dit? Waarom houdt de overheid informatie achter die openbaar hoort te zijn, en dat in een democratische rechtsstaat? De Wob is er toch niet voor niets?

Dat klopt, Nederland was een van de voorlopers toen tijdens het kabinet-Van Agt I in 1980 de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van kracht werd. En dat ging, op z’n zachtst gezegd, niet vanzelf. Na de Tweede Wereldoorlog was de opvatting in het land dat de overheid ver moest blijven van alles wat enigszins neigde naar propaganda en haar burgers niet mocht beïnvloeden. Het kwam erop neer dat alleen op verzoek voorlichting werd gegeven en niet actief. De politieke partijen en de pers, ‘normale organen van staat en maatschappij’, moesten het volk informeren, aldus Luuk Hajema in De glazenwassers van het bestuur.

En dat ging best prima, tot de ontzuiling in de jaren zestig intrad, het minder vanzelfsprekend werd dat iedereen zich tot zijn eigen ‘normale organen’ richtte en meer democratie werd opgeëist door de burgers; weg uit de achterkamertjes en informatie voor iedereen. In dat klimaat kwam een commissie onder leiding van Barend Biesheuvel in 1970 met een rapport Openbaarheid, openheid én met een wetsvoorstel voor de Wob. Daar was meteen zo veel verzet tegen van ambtenaren en politici dat het hem zelfs niet lukte om de wet erdoorheen te krijgen toen hij tussen 1971 en 1973 zelf minister-president werd. ‘Wat ik in twee jaar heb ervaren aan weerstanden uit ambtelijke kringen; dat was formidabel’, zo blikte Biesheuvel daar later op terug.

Het duurde uiteindelijk tot 1980 tot de Wob van kracht werd. Joop den Uyl, drie jaar eerder nog minister-president, was namens de pvda aanvoerder van de oppositie en een hartstochtelijk tegenstander van de Wob. Dat interne ambtelijke stukken in beginsel openbaar moesten worden gemaakt, stuitte hem en anderen tegen de borst. De tegenwerking van onder meer Den Uyl was genoeg om het te vertragen, maar niet om de Wob helemaal tegen te houden.

De staat moest openheid geven, want, zo vonden de voorstanders, bij een democratische samenleving past een transparante overheid. En zeker, op papier vertegenwoordigt die een van de fundamentele waarden van onze rechtsstaat. Wij, de burgers, hebben recht op die informatie. Sterker nog, die informatie is juridisch gezien van ons en de overheid mag er even op passen. En dat heeft al voor het openbaren van belangrijke feiten gezorgd, bijvoorbeeld rond de Bijlmerramp, de vuurwerkramp in Enschede, tal van fraude- en declaratiezaken.

Kortom, in de open samenleving die we voorstaan, is de Wob een belangrijk middel; burgers kunnen de overheid controleren en belangrijke informatie is voor iedereen toegankelijk of op te vragen. Alleen, wat als dezelfde overheid die pleit voor transparantie niet thuis geeft op het moment dat het er echt toe doet? Wordt informatie ook vrijgegeven als daarmee politici die gesjoemeld blijken te hebben aan het wankelen worden gebracht?

De ophef van de afgelopen dagen heeft journalist Sjors van Beek met een milde glimlach aangezien. Zoveel bombarie omdat er lijsten met Nederlandse moskeeën die gefinancierd worden uit de Golfstaten en memo’s over het afschaffen van de dividendbelasting worden achtergehouden? Als Wob-expert weet hij dat het geen uitzondering is dat informatie bewust niet wordt gedeeld door de overheid. ‘Er wordt nu geroepen dat de overheid niet transparant is, maar dat is bijna altijd zo geweest. Nu het op zo’n hoog niveau is gebeurd, namelijk met premier Rutte die bewust documenten achterhoudt, zorgt het voor reuring. Maar wie wel eens informatie opvraagt bij overheidsinstellingen weet dat dit aan de orde van de dag is.’

‘Na een Wob-verzoek is de insteek vaak dat er wordt gekeken hoe het niet openbaar kan worden gemaakt’

En dan is er nog het traineren van een verzoek. Van Beek kan met al zijn ervaring talloze voorbeelden geven. Het recentste: twee weken geleden ontving hij informatie na een Wob-verzoek over fraude met joodse gelden. Mooi, zou je denken, alleen: dat verzoek om informatie deed hij al in 2015. Sindsdien is hij in de zaak twee keer bij de Raad van State geweest en eenmaal bij de rechtbank, en die stelden hem in alle gevallen in het gelijk. Van Beek is een ervaren Wob’er, hij onderwijst zelfs studenten journalistiek erover en kent de regels en wetten. Hij wist dus dat hij in zijn recht stond, spande een procedure aan en bleef volhouden. Vaker haakt degene die het verzoek heeft gedaan na de eerste afwijzing af. Soms door de kosten of door de tijd – wie heeft zin om, net als Van Beek, drie jaar te procederen? Toen hij het Wob-verzoek deed, was hij bezig met een project voor de Volkskrant, inmiddels is de onderzoeksjournalist in dienst van De Limburger en weet hij niet of hij de ontvangen informatie zelf nog kan omzetten in een artikel.

Wie wel eens een beroep doet op de Wob, kent de termen: ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ en ‘intern beraad’, oftewel artikel 10 en 11 waar de ‘uitzonderingsgronden en beperkingen’ staan. Dan weet je: dit gaat lang duren, áls de documenten al komen. Ook de wettelijke termijn waarbinnen de indiener antwoord moet krijgen, wordt vaak niet gehaald. Een voorbeeld uit de eigen praktijk: ‘In verband met een zorgvuldige behandeling van uw verzoek, lukt het niet om binnen die vier weken op het Wob-verzoek te beslissen. Hierbij wordt de beslissing op het verzoek dan ook met vier weken verdaagd op grond van artikel 6 van de Wob.’ Het duurde overigens een half jaar voordat de informatie werd verstrekt, na bemoeienis van de ombudsman van de betreffende gemeente.

Wat ook niet helpt, is dat in 2016 de dwangsom is afgeschaft. Dat was een drukmiddel: als de organisatie waar een Wob-verzoek binnenkwam niet op tijd reageerde, moest ze betalen. Daar kwamen ook goudzoekers op af: mensen die bijvoorbeeld wilden weten hoeveel hele en halve stoeptegels er in een gemeente lagen en andere rare en onmogelijke verzoeken verzonnen om geld op te strijken als ze niet op tijd een reactie kregen. Die goudzoekers zijn afgehaakt, maar ook journalisten, onderzoekers, vakbonden, advocaten en activisten ondervinden hinder van het afschaffen van de dwangsom. Zij moeten vaak lange tijd wachten voor ze hebben wat ze vroegen, zonder dat ze de druk kunnen opvoeren.

Zoals met wel meer zaken – denk aan ons softdrugsbeleid en tolerantie jegens homoseksuelen en gelovigen – zijn we inmiddels ook wat betreft openheid ingehaald. In het Verenigd Koninkrijk is sinds 2005 de Freedom of Information Act van kracht. Daar werden volgens Wob-expert Roger Vleugels een jaar eerder drieduizend ambtenaren opgeleid op verschillende universiteiten en colleges. In Zweden is door het Offentlighetsprincipen (publiciteitsbeginsel) alle informatie openbaar. Wie dat wil, kan daar zelfs de belastingopgave van zijn of haar buurman opvragen. Zo ver willen de initiatiefnemers niet gaan, maar de Zweedse wet omtrent openbare informatie staat (deels) model voor de Wet open overheid (Woo): een initiatiefwet van Linda Voortman (GroenLinks) en Steven van Weyenberg (d66) die de Wob moet vervangen. Die is al aangenomen door de Tweede Kamer, maar ligt nog voor onbekende tijd ter goedkeuring bij de Eerste Kamer.

Van Weyenberg liet bij die gelegenheid weten: ‘Eindelijk wordt informatie een recht in plaats van een gunst. Met deze wet wordt de positie van iedereen die informatie wil van de overheid sterker. Dat is goed voor de democratie. De kiezer kan betere keuzes maken en de overheid kan weer vertrouwen terugwinnen. Hopelijk neemt de steun in de Kamer ook de koudwatervrees weg die bij bestuurlijk Nederland nog heerst.’ Het grote verschil tussen beide wetten is dat de Woo moet zorgen dat veel informatie bij de overheid standaard openbaar moet worden in een online-register. ‘Daarnaast verplicht de wet de overheid sneller op informatieverzoeken te reageren. Ook wordt het voor de overheid moeilijker om verzoeken af te wijzen op basis van uitzonderingsgronden. Onder de Woo gaan meer overheidsorganen vallen dan onder de huidige Wob. Op termijn kunnen ook semipublieke organisaties worden ondergebracht bij de Woo.’

Een mooi streven, maar veel kenners zetten vraagtekens bij de haalbaarheid. Het gaat op deze manier veel geld en tijd kosten, meer dan er eigenlijk is, bleek in 2016 al uit een rapport van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Ook Van Beek plaatst kanttekeningen: ‘Of het werkt moet nog blijken, maar wellicht is het overambitieus. Voorlopig maak ik me gewoon druk om de Wob. Want het echte knelpunt, en dat gaat niet veranderen met een cosmetische ingreep en naamswijziging, namelijk dat de overheid niet transparant is, gaat niet veranderen door de Woo. De insteek moet namelijk zijn: alle informatie is openbaar, tenzij daar een gegronde reden tegen is. Denk bijvoorbeeld aan de kerncentrale in Borssele. Als iemand via een Wob-verzoek de bouwtekeningen opvraagt, kan dat gevaar opleveren voor de staat. Dan hoef je niet aan het verzoek te voldoen, dat vind ik ook. Maar op dit moment heerst er een cultuur bij overheidsinstanties, zowel onder bestuurders als onder ambtenaren, dat informatie helemaal niet openbaar is, tenzij er een goede reden voor is. Dát is het echte probleem.’

En daar snijdt Van Beek een belangrijk punt aan. Wat op papier een mooi democratisch middel is, is in de praktijk precies het tegenovergestelde; de Wob zorgt niet voor meer transparantie, maar vergroot de kloof tussen burger en overheid door de gesloten houding van die laatste. ‘Overheden misbruiken de wet net zo goed’, zei initiatiefnemer van de Woo Voortman twee jaar geleden al tegen de Volkskrant. ‘Ze laten journalisten bijvoorbeeld extra lang wachten zodat de informatie geen nieuwswaarde meer heeft of ze houden zich van de domme als er om een specifiek document gevraagd wordt.’

Dat wordt niet ontkend door een medewerker van een ministerie die anoniem wil blijven. ‘Vaak wordt er heel krampachtig gedaan over binnengekomen Wob-verzoeken waarvan ik denk: het is gewoon onze taak om dit openbaar te maken. In plaats van te kijken naar wat er geopenbaard moet worden, is vaak de insteek dat er wordt gekeken hoe het niet openbaar kan worden gemaakt.’ Een ander zegt: ‘Er is een afrekencultuur: als je een fout maakt, hoe klein ook, word je op sociale media met de grond gelijk gemaakt. Veel onschuldige ambtenaren zitten daar helemaal niet op te wachten.’

Van Beek, maar ook andere Wob-specialisten zoals Vleugels, pleit voor een onafhankelijk orgaan dat Wob-verzoeken snel en slagvaardig beoordeelt. Een soort ombudsman die gaat bepalen welke informatie openbaar moet worden gemaakt, zonder bemoeienis van de overheidsinstelling waar het verzoek is binnengekomen en zonder dat de overbelaste rechtspraak nodig is. Daar zitten vast ook haken en ogen aan. Maar in een tijd dat iedereen een muisklik verwijderd is van informatie, en van iedereen meer bekend is dan hij of zij zou willen, wordt ook echte transparantie verlangd van de eigen overheid. Ook als het eigenlijk niet uitkomt.