Turbo- strafrecht

De vraag die de IRT-enquete oproept, maar niet door Van Traa en de zijnen beantwoord zal worden, luidt: hoe heeft het zo ver kunnen komen? Antwoord: het zijn de wetsvoorstellen van Hirsch Ballin geweest, die een klimaat schiepen waarin politie en justitie hun bevoegdheden vrijelijk meenden te kunnen oprekken.
ER WAS EEN IRT-schandaal voor nodig om de Tweede Kamer wakker te schudden. Niet alleen de opsporingsmethoden van politie en justitie zijn volledig uit de hand gelopen, zo is gebleken. Talloze wetten die tijdens het bewind van ex-minister van Justitie Hirsch Ballin, vaak in no time, door de Tweede Kamer zijn gejaagd, vormen volgens rechtsdeskundigen een bedreiging voor de rechtswaarborgen van verdachten (en niet-verdachten); wetgeving die soms lijnrecht indruist tegen de grondbeginselen van het Wetboek van Strafvordering en die een ernstige aantasting betekent van de integriteit van het strafrecht.

Ernst Hirsch Ballin, minister van Justitie van 1989 tot 1994, zag het strafrecht als het middel bij uitstek om de burger opnieuw het besef van waarden en normen bij te brengen. Dat was hard nodig, want door de ontzuiling, de individualisering en het toenemende egocentrisme was er een algehele morele verloedering ingetreden, die, zoals hij in een lezing opmerkte, in de eerste plaats de intellectuele en geestelijke elite moest worden verweten. De aanwezigheid van “grote hoeveelheden kostbare goederen, zoals auto’s en televisies” was bepaald niet bevorderlijk voor het besef van mijn en dijn, en ook op andere terreinen bleek de naleving van wettelijke gedragsnormen door steeds meer burgers te worden opgevat als “een gedragsoptie met tegen elkaar af te wegen voor- en nadelen”. Kortom, om de steeds verdergaande normvervaging een halt toe te roepen, was een ingrijpende modernisering van het strafrecht volgens Hirsch Ballin pure noodzaak. Opsporen, vervolgen, veroordelen en straffen, daar ging het om. Liefst zo snel en zo efficient mogelijk.
De minister had het sociale klimaat mee. Steevast werd gewezen op de criminaliteit die “overal om zich heen greep”, en werden bange vermoedens geuit over de ernst en omvang van “de zware georganiseerde misdaad” (waarvan niemand precies kan zeggen wat daaronder valt). Inspelend op de gevoelens van onveiligheid van de burger viel de roep om uitbreiding van de bevoegdheden van politie en justitie in vruchtbare aarde. Onder de bezielende leiding van Hirsch Ballin kwam alras een maalstroom van wetsvoorstellen, voorontwerpen en nota’s op gang die ten doel had de criminaliteit zo effectief mogelijk te bestrijden.
VOL TROTS MAAKTE Hirsch Ballin onlangs, in een opstel ter gelegenheid van de vijfenzestigste verjaardag van collega Job de Ruiter, de balans op van de successen die in de periode van 1989 tot 1994 zijn geboekt. Een greep uit het aanbod: “aanzienlijke verruiming” van opsporingsmethoden van de politie; het toestaan van het gebruik van moderne technieken als richtmicrofoons en andere afluisterapparatuur om, zoals dat heet, te buggen; de invoering van een beperkte identificatieplicht; meer mogelijkheden om te infiltreren in misdaadorganisaties; en de zelfstandige bevoegdheid van de opsporingsambtenaar (onder toezicht van het Openbaar Ministerie) om goederen in beslag te nemen en woningen, kantoren, auto’s enzovoort te doorzoeken, waardoor verdachten minder gelegenheid hebben sporen uit te wissen.
“De wettelijke bescherming van de verdachte was in sommige opzichten te ver doorgeschoten en zij werd al te vaak misbruikt”, schrijft Hirsch Ballin in zijn opstel voor De Ruiter. In welke zin zij misbruikt werd blijft onduidelijk, maar de minister doelt ongetwijfeld op de in de jaren zeventig vigerende opvatting over de verdachte als een soort slachtoffer. Hirsch Ballin lijkt het tegenovergestelde uitgangspunt te hebben omhelsd: elke belemmering die de opsporing en de veroordeling van verdachten bemoeilijkt, moet als het even kan uit de weg worden geruimd. De primaire functie van het strafrecht - het beschermen van de burger tegen willekeur en onzorgvuldigheid bij overheidsingrijpen - verruilt hij op die manier voor een strafrecht dat de maatschappij moet beschermen tegen de oprukkende criminaliteit. Het strafrecht is in Hirsch Ballins ogen kennelijk een sturingsmiddel om de maatschappij te verbeteren.
Door de criminaliteitsbestrijding te verheffen tot speerpunt van zijn beleid, heeft de minister de kern van zijn taak verzaakt, meent J. F. Glastra van Loon, emeritus hoogleraar rechtsfilosofie aan de Universiteit van Amsterdam en Eerste-Kamerlid voor D66. In de essaybundel Strafrecht onder vuur schrijft hij: “Een minister van Justitie moet zich sterk maken, niet alleen voor de handhaving van de wet, maar ook voor het minder zichtbare en minder populaire, maar niet minder belangrijke toezicht daarop door de rechter. Zonder dat functioneert niet justitie maar alleen politie.” En juist op het punt van toezicht is Hirsch Ballin ernstig tekortgeschoten, zoals de parlementaire enquete naar de opsporingsbevoegdheden nu reeds heeft aangetoond.
EEN VRAAG DIE onmiddellijk opkomt is hoe het zo ver heeft kunnen komen. Waarom heeft het parlement niet eerder aan de bel getrokken? Marc Bosch, als onderzoeker naar de (on)grondwettelijkheid van de bevoegdheden van politie en justitie verbonden aan de Universiteit van Amsterdam, moet het antwoord schuldig blijven: “De politiek heeft gewoon zitten slapen. Dat blijkt ook uit het vooronderzoek van de commissie Van Traa, waarin geconstateerd wordt dat de Kamer met sommige wetsvoorstellen ’‘wellicht iets te snel akkoord” is gegaan. Vanuit de wetenschap is er weliswaar altijd kritiek geweest, maar als je een tegengeluid liet horen, werd je door Hirsch Ballin meteen uitgemaakt voor geitenwollen sok.“
Bosch is van mening dat politie en jusititie een spookbeeld hebben gemaakt van de georganiseerde misdaad, terwijl het, zoals ook uit de parlementaire enquete naar voren lijkt te komen, allemaal reuze meeviel: ’'Als je meer bevoegdheden wilt, dan moet je natuurlijk ook roepen dat het met de criminaliteit heel ernstig is gesteld. Politie en justitie kunnen door het ontbreken van wettelijke normering volledig hun gang gaan. Het gebruik van dwangmiddelen als infiltratie en observatie gebeurt - nog steeds - uitsluitend op grond van richtlijnen die het Openbaar Ministerie heeft uitgevaardigd. Dat betekent dus dat deze opsporingsmethoden niet wettelijk verankerd zijn. Zelfs als je het eens bent met de methode: het klopt niet in een rechtsstaat. Het gaat hier om inbreuken op de vrije rechten van de burger en die moeten door de wet geregeld zijn. Punt uit.”
Het optreden van politie en justitie is illustratief voor de enorme machtstoename van het Openbaar Ministerie. C. Kelk, hoogleraar strafrecht aan de Universiteit van Utrecht en tevens raadsheer-plaatsvervanger te Amsterdam, is bezorgd over de richting die het Openbaar Ministerie onder minister Korthals Altes is ingeslagen en waarin het onder Hirsch Ballin is verdergegaan: “Het Openbaar Ministerie beperkt zich allang niet meer tot haar eigenlijke taak in strafzaken, waaronder de tenuitvoerlegging van straffen, maar is zich meer en meer als een onafhankelijk bestuursorgaan gaan profileren. Het publiceert jaarverslagen met beleidsvoornemens, waarin gesproken wordt over ’'kerntaken”, en het formuleert richtlijnen over het vervolgen van bepaalde strafbare feiten plus de strafmaat die daarvoor geeist moet worden.“ Het Openbaar Ministerie wordt dan ook beschouwd als een volwaardige tegenhanger van de rechterlijke macht, en heeft zich daardoor in zekere zin de status verworven van een magistraat. Het eigen beleid en de eigen opstelling zijn daarmee bezegeld.
De machtstoename van het Openbaar Ministerie resulteert, strikt genomen, in de vervaging van de grenzen tussen uitvoerende en controlerende taken, die te zamen met de taak van wetgeving, de pijlers van de trias politica vormen. Immers, in sommige gevallen bepaalt het Openbaar Ministerie zowel de strafmaat als het toezicht op de uitvoering. De Wet Vermogenssancties, die in 1983 in werking trad, is tekenend voor de machtstoename van het Openbaar Ministerie. Die wet houdt in dat niet alleen bepaalde overtredingen door het Openbaar Ministerie met een boete kunnen worden ’'afgehandeld”, maar ook een groot aantal misdrijven waarvoor maximaal zes jaar staat. Gunstig voor bedrijven die daarmee de schande van een proces omzeilen, maar ook voor de officier van justitie, die kan aankoersen op een financiele schikking als het bewijsmateriaal dun is. Kelk: “Door middel van zo'n financiele transactie blijft het oordeel van de onafhankelijke rechter achterwege. Dat kan kwalijke gevolgen hebben, want de rechter velt niet alleen publiekelijk een oordeel over de schuld van de verdachte, maar kan ook de procedure van het gerechtelijk vooronderzoek of de gang van zaken bij het Openbaar Ministerie kritisch tegen het licht houden.”
NAAST DE VERREGAANDE verzelfstandiging en de uitbreiding van de bevoegdheden van het Openbaar Ministerie, heeft in het strafrecht een ingrijpende cultuuromslag plaatsgevonden. Net als in het bedrijfsleven, sloeg ook hier de efficiency- en managementgedachte toe. Het sociaal getinte “dienstenstrafrecht” uit de jaren zeventig veranderde daardoor in een soort “strafrechtelijk bedrijf”, waarin het denken in termen van in- en output en rendement gemeengoed is geworden. Wie vroeger departementaal ambtenaar was, heet nu sector-, groeps- of regiomanager. Werd in de loop van de jaren tachtig voorzichtig de eerste aanzet gegeven voor het “stroomlijnen” van het beleid en verscheen de eerste interim-manager op het toneel om het totale gevangeniswezen grondig te reorganiseren, onder Hirsch Ballin nam de efficiency-cultuur een hoge vlucht. “Meer zaken, lagere kosten, snelle procedures”, juicht de ex-minister in zijn opstel.
Er is echter nogal wat scepsis over de implicaties van dit zogenaamde “turbostrafrecht”, zoals de Amsterdamse hoogleraar strafrecht T. M. Schalken het ooit betitelde. Uitbreiding van het snelrecht, het “lik op stuk”-beleid en de zogenaamde kop-staartvonnissen (waarbij gemakshalve de uitgewerkte bewezenverklaring niet op papier wordt gezet zolang geen hoger beroep is aangetekend) passen uitstekend in een benadering die de kwantiteit voorop stelt, maar vormen een bedreiging voor de kwaliteit van het proces. Ook de mogelijkheid om vormfouten tijdens de procedure eenvoudig te herstellen of de tenlastelegging tijdens de rechtszitting waar nodig “aan te passen”, sluit aan bij het streven minder verdachten vrijuit te laten gaan, terwijl daarbij over het hoofd wordt gezien dat die vormvoorschriften juist zijn opgesteld om justitie tot uiterst zorgvuldig handelen te prikkelen. Het gevaar ligt op de loer dat het Openbaar Ministerie het steeds minder nauw zal nemen met die voorschriften.
De overgang naar een “managementcultuur” moet uiteraard in de maatschappelijke context worden geplaatst. Een fors gestegen criminaliteit, overbelasting van politie, justitie en de rechterlijke macht, het cellentekort en toenemende druk van de publieke opinie, hebben die verandering in belangrijke mate gestimuleerd. Dat doet echter niets af aan het feit dat het strafrecht zich uitermate slecht leent voor uniformiteit en gestandaardiseerde patronen en categorieen. Het “gelijkheidsideaal”, waarbij zonder aanziens des persoons zo snel en effectief mogelijk “recht” moet worden gedaan, staat haaks op het uitgangspunt van werkelijke rechtsbescherming, waarbij individuele rechten en belangen zorgvuldig moeten worden afgewogen tegen het algemeen belang. Kelk: “Het ergste vind ik dat er door alle nadruk op de output in het strafrechtelijk bedrijf een hoop professionele vrijheid verloren is gegaan. Het denken is stopgezet.”
DE VERSCHUIVING naar een situatie waarin met alle mogelijke middelen en in een zo vroeg mogelijk stadium de criminaliteit te lijf wordt gegaan, komt de rechtspositie van de verdachte niet ten goede. Zeer verstrekkend zijn de gevolgen van bijvoorbeeld de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen, sinds april vorig jaar. Voorwaarde is dat de dader-in-spe zijn misdrijf in samenwerking met een ander gaat plegen. Simpel gezegd: als je een stalen T- balk in je schuur hebt liggen, loop je kans op een telefoontap, aangezien je zo'n balk op een auto zou kunnen monteren om er vervolgens een pui mee te rammen - een operatie die al snel twee personen vereist. Doel van de wet: het hele scala aan strafvorderlijke dwangmiddelen (telefoontap, richtmicrofoon enzovoort) kan in een veel vroegerer stadium worden ingezet.
“Vroeger was het zo dat je een verdachte moest hebben voordat het Wetboek van Strafvordering in werking trad”, zegt Leon van Kleef, advocaat te Amsterdam. “Maar wat is het moderne opsporen? Zorgen dat je geen verdachte hebt, maar een strafbaar of dreigend strafbaar feit. Dan hoef je je als politie of CID niet te beperken tot de dwangmiddelen die in de wet staan, want er is geen verdachte. Dan heb je dus ook geen toestemming van de rechter-commissaris nodig en kun je, al of niet met medeweten van justitie, gewoon je gang gaan.”
Het frustrerende voor de verdediging is dat er nauwelijks vat is te krijgen op deze zogenaamde “pro-actieve fase”, waarin veelal omstreden opsporingsmethoden worden gebruikt. Wanneer verbalisanten en tipgevers vervolgens anoniem wensen te blijven, valt voor de verdediger niet te achterhalen waar informatie vandaan komt. Vaak wordt in het proces-verbaal volstaan met de mededeling “uit CID-onderzoek is gebleken” of “we hebben zus of zo geobserveerd”, omdat anders de methodiek wordt blootgelegd. Dubieuze opsporingsmethoden worden dus niet aan de kaak gesteld, en ook de betrouwbaarheid van de getuigen kan niet worden getoetst.
Ook de “plukze”-wetgeving is omstreden, omdat daar sprake is van een regelrechte omkering van de bewijslast. Doel van deze wet is het confisqueren van vermogens van criminelen, opdat ze in elk geval niet van hun crimineel verworven fortuin kunnen gaan genieten. Van Kleef: “Als je veroordeeld bent voor een feit, moet jij maar aantonen dat de rest van je geld niet van misdaad afkomstig is. Lukt dat niet, dan kun je in het ergste geval zes jaar de gevangenis in. Dat is bitter.”
NATUURLIJK MOETEN er boeven gevangen worden, en uiteraard hebben zich nieuwe vormen van criminaliteit ontwikkeld (computerinbraken, fraude met bijstandsuitkeringen enzovoort) die aangepaste opsporingsmethoden vereisen. De vraag is echter: tegen welke prijs? Het gaat immers om grove inbreuken op de vrije rechten van de burger. Zo kan ieder telefoonnummer waarvan het vermoeden bestaat dat er een verdachte gebruik van maakt, inmiddels worden gebugd, zelfs als die verdachte nog onbekend is. Vorige week werden plannen bekend gemaakt om het hele wegennet te voorzien van een 24-uurs bewakingssysteem waarmee verdachten binnen enkele seconden getraceerd en zelfs gevolgd kunnen worden.
Afgezien van de vraag of verdergaande bevoegdheden werkelijk tot een betere misdaadbestrijding leiden, is het uitbreiden van de bevoegdheden van politie en justitie, zonder dat dat onderworpen is aan strenge regels en toezicht door een onafhankelijke rechter, uitermate gevaarlijk. “Als het recht op dit punt wordt aangetast, is het hele organisme ziek”, betoogt Glastra van Loon.
“Iedere maatschappij heeft de criminaliteit die bij haar hoort”, schrijft hij. Daar hoef je volgens hem niet domweg in te berusten, maar je moet het ook niet erger maken dan het is. Gedoeld wordt op het spook van de georganiseerde misdaad en het verschijnsel van het dark number, het aantal misdrijven dat onbekend is. Hoe groter men de criminaliteit inschat, hoe minder men tevreden zal zijn over de bereikte resultaten, hoe meer behoefte er is aan repressieve maatregelen.
Het mag op zijn minst opmerkelijk heten dat Hirsch Ballin, die in een interview in Trouw in 1992 overtuigend aantoonde dat de ene hardheid de andere oproept, in staat bleek een strafrechtelijk klimaat te creeren waarin dwang en repressie de boventoon voeren. Hoe wrang is het te moeten constateren dat zijn hartstochtelijke pleidooi voor eerherstel van het respect voor normen en wetten door de burger heeft geleid tot een groot gebrek daaraan bij politie en justitie, die het kennelijk niet zo nauw nemen met de rechtswaarborgen van het individu.