Essay crisis in de politiek Het parlement is een schim van zijn vroegere zelf

Tussen democratie en despotisme

Het parlement is geen leeuw maar een lam, en kan in de strijd met de regering nog geen deuk in een pakje boter slaan. In de laatste decennia hebben gaandeweg alle partijen in het centrum hun ‘ideologische veren’ afgeschud en de democratie verruild voor efficiency.

DE VOORMALIGE PVDA-politicus Anne Vondeling (1916-1979) publiceerde in 1976 een boek met als titel Tweede Kamer: Lam of leeuw. Voor Vondeling zelf was het nog geen uitgemaakte zaak of de Tweede Kamer in haar relatie met de regering lam of leeuw is. Maar nu, dertig jaar later, weten we hoe het daarmee staat. Het parlement is een lam, en in de strijd met de regering kan het nog niet een deuk in een pakje boter slaan, zoals dat tegenwoordig heet.
Vanaf de commissie-Cals-Donner (1967) tot en met de Nationale Conventie van 2006 hebben talloze dames en heren op het probleem gebroed en zowel zinvolle als minder zinvolle suggesties gedaan om het aan te pakken. Geen enkele werd ooit ten uitvoer gebracht; men liet het liever zoals het was. Iedereen klaagt steen en been over de zwakte van het parlement, maar niemand geeft thuis als het op daden aankomt. Inclusief het parlement zelf. Erger nog, het lijkt wel alsof het parlement het probleem niet eens ziet.
Tekenend is de parlementaire commissie Zelfreflectie van herfst vorig jaar tot voorjaar 2009. Uitgaande van de constatering dat het er met ‘gezag’ en ‘reputatie’ van het parlement slecht voor staat, kwam deze door het parlement zelf ingestelde commissie met een aantal aanbevelingen ter verbetering van de gang van zaken. In die zelfreflectie kwam de interactie tussen parlement en regering in de bespiegelingen niet of nauwelijks aan de orde. Maar, beste volksvertegenwoordigers, daar gaat het nu juist om; juist daarvoor zit u – voor ons – in Den Haag!
Het parlement vertegenwoordigt het electoraat en is daarom het hoogste gezag in onze democratie. Gedraagt het parlement zich als een leeuw tegen de regering, dan wordt er in Den Haag naar ons geluisterd. Dan doet het parlement het goed! Is het een lam, dan staan de wensen van u en mij voor nul op de balans in Den Haag. En dan hebben we een slecht parlement dat niet doet waar het voor is. Onderzoekt het parlement eigen succes en falen, dan gaat het dus vooral om de vraag hoe het scoort op Vondelings ‘leeuw-of-lam-schaal’. Laat het parlement dat na, dan weet het blijkbaar zelf niet meer waar het voor is, wat zijn bestaansrecht is en welke zijn hoge verplichtingen aan de burger zijn. Dan is het parlement als iemand met een gebroken been die niet eens meer in staat is tot de vaststelling dat er met zijn been iets mis is.
Allerlei zaken droegen ertoe bij om van het parlement een lam te maken – in de eerste plaats betreft dat de politieke ideologie. Vroeger stelde de partij-ideologie duidelijke grenzen aan de concessies die regeringspartijen bereid waren aan elkaar te doen. Zowel bij de kabinetsformatie als tijdens de rit zelf. Want werden die grenzen overschreden, dan zei de Tweede-Kamerfractie van een regeringspartij het vertrouwen in de regering op, waardoor die regering onherroepelijk ten val kwam. Zeker, coalitiepartijen deden dat ongaarne. Maar zij wisten dat er soms gewoon niets anders op zat op straffe van verlies van hun geloofwaardigheid bij het eigen electoraat. Uiteraard was dat ook aan de regering bekend, en die hield daarom uit eigen lijfsbehoud terdege rekening met wat leefde in de Tweede Kamer en de eigen partijen daar – en dus met de wensen van de kiezer. Dat dwong de regering ertoe om heel goed naar het parlement te luisteren en om eigen plannen bij te stellen zodra het parlement te kennen gaf dat die een brug te ver waren. Daar lag dus de machtsbasis van het parlement tegenover de regering.
Maar sinds Kok daar in 1994 mee begon, hebben gaandeweg alle partijen in het centrum hun ‘ideologische veren’ afgeschud. Sindsdien hebben de partijen in het politieke centrum de democratie verruild voor efficiency (of wat men daarvoor hield) en voor wat goed werkt in het bedrijfsleven. En daar doet men toch ook niet aan socialisme of liberalisme? Dus waarom wel in de politiek? Gek genoeg betekende dat niet, zoals velen menen, de dood van de ideologie. Veeleer is het zo dat de ideologie nu van het parlement verhuisde naar de regering. Zo gaf Balkenende zijn talloze kabinetten steeds een door hemzelf bedachte communitaristische ideologische boodschap mee over normen en waarden (‘fatsoen moet je doen’), over de eigen verantwoordelijkheden van de burger, over de waarde van het gezin en van gezinswaarden, over zorg voor de ander en nog meer van dat soort ‘tegeltjeswijsheden’, zoals de liberaal Zalm het ooit minachtend uitdrukte, maar zonder daarbij in de gaten te hebben welke christen-democratische poets hem hiermee gebakken werd. Want hij zag niet dat die zijige tegeltjeswijsheden heel wat minder onschuldig waren dan ze leken en dat ze hem in feite kaapten voor een kabinetskoers waarover noch hij, noch zijn VVD zeggenschap had.
Met dit soort instant-ideologieën wilde Balkenende cohesie geven aan zijn kabinetten en aan hun beleid, waarmee wat er nog aan ideologie restte in de Tweede Kamer gemarginaliseerd kon worden ten gunste van de ideologie van de regering. Vroeger moest de regering behoedzaam en voorzichtig opererend haar weg vinden in het mijnenveld van de in het parlement beleden politieke ideologieën; tegenwoordig moeten de regeringsfracties in de Kamer de bemoste ruïnes van hun eigen ideologieën opleuken met die instant-ideologieën van de regering om dat vervolgens aan de eigen achterban door te verkopen.
Kortom, zelfs het beheer van de ideologie gaf het parlement uit handen, zelfs dat is voortaan een zaak van de regering. Het parlement leverde daarmee het belangrijkste wapen in dat het vanouds had in de strijd met de regering. En, zoals steeds, zonder in de gaten te hebben wat er aan de hand was. Want anders had het die instant-ideologieën van Balkenende veel hardhandiger aangepakt.

MAAR DAT ALLES is niet typisch Nederlands. Iedere hedendaagse parlementaire democratie ter wereld geeft hetzelfde beeld te zien. Neem de Verenigde Staten. Ideologisch zijn de Republikeinen daar traditioneel tegen ‘big government’, tegen buitenlandse avonturen en een onverantwoord begrotingsbeleid. Maar George W. Bush bedacht een regeringsideologie waarbinnen nu juist die dingen de hoekstenen van zijn beleid konden worden – en dat alles met de zegen van God, die Amerika weliswaar altijd zegent, maar nu net nog ietsje meer dan anders. Geen Republikein die erover kikte; want wat president Bush wilde was wet. Iets soortgelijks zie je bij Sarkozy en Berlusconi. Ideologie is helemaal niet dood, of weg; ze is overal de pr van de regering geworden.
Vervolgens zijn, niet alleen hier maar overal, de machtsverhoudingen tussen regering en parlement dramatisch veranderd ten gunste van de regering. Terwijl vanaf 1945 tot rond 1980 in alle westerse democratieën parlementen doorgaans de sterkere partij waren in de interactie tussen regering en parlement, daar is dat nu de regering. In de omgang van legislatief (Tweede Kamer, parlement, congres et cetera) en executief (de regering, de president) is sinds ruwweg 1980 overal executief de baas geworden. En het parlement een schim van zijn vroegere zelf. Een vergelijkend onderzoek naar het hoe en waarom van dit wereldwijde proces zou interessante resultaten op kunnen leveren.
Hoe erg is dat alles nu eigenlijk? Voor echte democraten vrij erg. Neem ons eigen land. Neem ingrijpende maatregelen zoals in het onderwijs, de stelselwijziging in de gezondheidszorg, of de invoering van het New Public Management in de overheid. Het parlement liet het bij die dingen geheel afweten; hadden we helemaal geen parlement gehad, dan had dat geen verschil gemaakt. Erger nog is dat de burger over al dat soort zaken, die hem toch heel direct raken, nooit geconsulteerd werd. Verkiezingsprogramma’s zwegen erover. Al die dingen waren er ineens zomaar. Nog krasser is dat je kwesties hebt – zoals Europa en de immigratie – waarvan je heel zeker weet dat het kabinetsbeleid hier al lange tijd haaks staat op de evidente wensen van de meerderheid van de bevolking. Of die wensen nu goed of verkeerd zijn doet hier niet ter zake. Het gaat erom dat dit vanuit het oogpunt van de democratie niet door de beugel kan. In een democratie kan een regering niet keer op keer naast zich neerleggen wat de meerderheid van de bevolking wil. Misschien zijn daar goede redenen voor; maar hou dan a.u.b. wel op met over democratie te spreken.

MAAR ‘DEMOCRATIE’ is heel wat meer dan alleen maar een regering die haar oor te luisteren legt bij de burger en probeert de wensen van het electoraat te realiseren. ‘Democratie’ is ook het respecteren van de meest elementaire burgerlijke vrijheden (zoals bij ons verwoord in de artikelen 1 tot en met 18 van de Grondwet), het is ook de vrijheid om in de krant de meest lelijke en onterechte dingen te kunnen zeggen over regering en ministers, of zelfs over God (met Allah ligt dat net een tikkeltje anders) zonder daar moeilijkheden mee te krijgen, het is ook een fatsoenlijke, voorspelbare en voorkomende benadering van de burger door de overheid, tegenwoordig bekendstaand als ‘good governance’, waarbij die overheid niet tegen haar eigen regels zondigt (zoals ze zich nu vaak onder de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) uit probeert te wurmen).
Veel burgers zullen deze aspecten van de ‘democratie’ zelfs belangrijker vinden dan een regering die nog probeert de volkswil ten uitvoer te brengen. Er is onmiskenbaar een zekere slijtage opgetreden in wat wij zien als ‘democratie’. Opvallend is dat het al of niet daadwerkelijk uitvoeren van de volkswil zelden gehanteerd wordt als criterium voor het democratisch gehalte van kandidaten voor de Europese Unie, voor ontwikkelingshulp of andere soorten van steun. Geen corruptie, ‘good governance’ en een zorgvuldige rechtspraak scoren dan altijd hoger. Misschien omdat men wel weet dat ook onze politieke elite het ten uitvoer brengen van de volkswil ondertussen als romantische flauwekul van de agenda afvoerde.
Dat moet je niet meteen veroordelen. Politieke systemen zijn altijd het antwoord op een bepaald soort van politieke of sociale uitdaging. Dat geldt voor Athene, voor Rome, voor het feodalisme, de absolute monarchie – en evenzeer voor de democratie. We zijn nogal eens geneigd om de democratie als een soort van boventijdelijke eeuwige politieke waarheid te zien, als was die de politieke pendant van een natuurwet. Maar zo is het niet: met de democratie kun je lang niet altijd uit de voeten. Stel, men had die ingevoerd onder Karel de Grote. In onze ogen was het toen toch al een grote puinhoop; maar dit had het nog veel erger gemaakt dan het toen al was.
Daarom, ook de representatieve democratie is gebonden aan bepaalde historische omstandigheden; en als in het jaar 5000 de mensheid nog bestaat, dan zal men wel iets anders hebben dan de representatieve democratie. Waarschijnlijk zelfs al voor het jaar 4000. Misschien is er tegen die tijd zelfs helemaal geen politiek meer. Het kan daarom best wezen dat wij nu het afsterven meemaken van wat wij altijd zagen als de harde kern van de democratie. En dat kunnen we dan wel betreuren, maar het is niet anders. Dat is nu een keer de gang van de Geschiedenis. Wellicht heeft heel dat idee van ‘de uitvoering van de volkswil door de regering’ domweg zijn beste tijd gehad, omdat het nergens meer aansluit bij de praktijk van het hedendaagse openbaar bestuur. Het idee is verouderd, zoals ooit het feodalisme verouderde en zo vele andere politieke systemen. Daar kun je alleen maar in berusten.
Of toch maar beter niet? Inderdaad, op papier kun je netjes onderscheiden tussen ‘democratie’ als het door de regering ten uitvoer brengen van de volkswil enerzijds, en anderzijds al die andere dingen die we met ‘democratie’ associëren. En dan mag het lijken dat het goed uit te houden is in een samenleving waarin al die andere dingen wel gegarandeerd zijn terwijl dat realiseren van de volkswil werd opgegeven. Maar zo eenvoudig is dat toch niet. Daarop wees reeds Benjamin Constant (1767-1830), wijs geworden door de ervaringen van de Franse Revolutie. Constant zei dat regeringen burgerlijke vrijheden, respect voor de burger, het braaf moeten luisteren naar de burger altijd zien als een lastige en ergerlijke hindernis voor het vele moois wat zij voor ons in petto hebben. Vaak met de beste bedoelingen zullen regeringen de burger graag zo kort mogelijk houden. Dat gebeurt nu ook al bij ons: denk aan de permanente druk op onze privacy. Zo luistert men hier de telefoon vaker af dan zelfs in de VS van George Bush.
Nu is dat nog tamelijk onschuldig. Maar stel dat de onheilsprofeten gelijk hebben met de door hen voorspelde rampen als gevolg van de klimaatverandering en van het opraken van de olie en andere grondstoffen. De overheid zal dan forse en pijnlijke beslissingen moeten nemen om de trein nog zo’n beetje op de rails te houden. De burgerlijke vrijheden, goed bestuur en een fatsoenlijke omgang met de burger zullen dan zwaar onder druk komen te staan. Belangrijker nog: veel meer dan nu willen we dat juist dán alle pro’s en contra’s van die nare en ingrijpende beslissingen boven water komen. En dat de regering dan niet op eigen houtje over ons beslist, zonder dat we precies weten waar we aan toe zijn. We hebben dan nog heel wat meer een parlement nodig dan nu. Allereerst om luid misbaar te maken over eventuele schendingen van onze burgerlijke vrijheden door de overheid. Maar vooral omdat er dan een door de regering zeer gevreesde instantie moet zijn die de regering bij alles op de vingers kijkt en haar bikkelhard de wacht aanzegt zodra het verkeerd gaat.
Het parlement kan zich dus nog wel een tijdje permitteren om een lam te zijn; maar in de nabije toekomst zal het een leeuw moeten worden als nooit tevoren! Beslissend daarbij is of Kamerleden een esprit de corps weten te ontwikkelen waardoor het parlement zich als één hecht en ondeelbaar blok opstelt tegenover de regering wanneer het gaat om de omgang van de regering met het parlement. De regering kan zich nu permitteren het parlement als een quantité négligeable te behandelen omdat dat steeds gedekt wordt door de regeringsfracties. Een kras voorbeeld was het nieuwe regeerakkoord dat in maart aan de Kamer werd voorgelegd. Dat akkoord kwam tot stand in overleg met de sociale partners en de Kamer werd te verstaan gegeven dit maar te slikken. Aldus geschiedde. Waarmee bewezen werd dat als het er echt op aankomt Nederland geen parlementaire democratie meer is, maar een corporatistisch geregeerde staat (een oud christen-democratisch ideaal, trouwens). De leden van de regeringsfracties die in maart de regering steunden gaven daarmee te kennen dat zij het op de been houden van het kabinet–Balkenende belangrijker achtten dan de parlementaire democratie. Hun lidmaatschap van dat parlement is daarom een leugen: zij zijn lid van het parlement om het te ontmachten. Zij staan toe dat de regering de volksvertegenwoordiging ongestraft vernedert, en daarmee tevens het volk, dus u en mij. Niet gekozen, en niet democratisch gecontroleerde instanties, zoals de sociale partners, de SER, adviesorganen als het CPB of de WRR et cetera, namen de macht over in dit land. En het parlement zit erbij en kijkt ernaar. Hier valt niets goeds over te zeggen. En dat is het understatement van het jaar.
Verandert dat niet tussen nu en een jaar of tien à twintig, dan kunnen we wel inpakken. Dan zullen wij de hulpeloze slachtoffers zijn van een despotie van onze toekomstige regeringen en van hun vriendjes. En dat juist op een moment dat het er echt op aankomt.

Frank Ankersmit is hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis aan de Universiteit Groningen. Voor zijn boek over ‘De sublieme historische ervaring’ kreeg hij de Socrates-wisselbeker 2008. Ankersmit is regelmatig deelnemer aan het publieke debat over de democratie, het liberalisme en het conservatisme. Hij was lid van de VVD en een van de auteurs van het liberaal manifest dat deze partij in 2004 presenteerde. Begin 2009 zegde hij zijn lidmaatschap van de VVD op