Asielzoekers De procedure

Tussen drama en leugen

Het asielbeleid van Nederland was ooit ruimhartig, werd tien jaar geleden streng en is volgens asieladvocaten sinds de ‘verbeterde procedure’ hardvochtig. Maar vergeleken met andere landen is Nederland helemaal niet kil.

‘NIET EERLIJK! Nederlanders die al jaren op wachtlijsten staan voor een woning worden achtergesteld.’ Zo reageerde op Bevrijdingsdag een woedende Geert Wilders namens Henk en Ingrid op het plan van minister Gerd Leers (Immigratie en Asiel) om versneld huisvesting te vinden voor vluchtelingen. Terwijl het voorstel juist heel praktisch is gericht op integratie.
Uit een enquête bleek dan ook dat tweederde van de Nederlanders het een goed idee vindt dat zij niet in een asielzoekerscentrum hoeven te blijven hangen, maar vanuit hun eigen huis sneller kunnen meedoen. De versnelde huisvesting kan bovendien een besparing van 65 miljoen euro opleveren op de huidige kosten voor asielopvang. En dat een woning dan niet meer geweigerd mag worden, ervaart tachtig procent als een terechte eis. Vluchtelingenwerk daarentegen vindt dat weer 'niet eerlijk’. 'Je kunt weliswaar een voorkeur uitspreken, op voorwaarde van medische noodzaak of een familielid in eerste lijn. Maar de keuzevrijheid is zeer beperkt’, zegt Wouter van Zandwijk van Vluchtelingenwerk.
Deze aanpak van vlot huisvesten is exemplarisch voor de 'verbeterde procedure’ die sinds 1 juli vorig jaar van kracht werd. De vernieuwing is erop gericht dat asielaanvragen efficiënter en zorgvuldiger afgehandeld worden en het aantal herhaalde aanvragen daarmee afneemt. Hierdoor weet een vluchteling sneller waar hij aan toe is. Nieuw is ook dat asielzoekers medisch worden gescreend vóórdat zij worden gehoord door de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND).
Technisch werkt het als volgt: de algemene asielprocedure in het aanmeldcentrum (Schiphol, Ter Apel of Zevenaar) is verlengd van zes naar acht dagen zodat er meer tijd is om asielaanvragen in het aanmeldcentrum af te handelen. Doordat de beslissing dan meteen valt, zouden er minder asielzoekers naar de verlengde procedure doorstromen. Als zij vanwege allerlei redenen - gebrek aan aanvullend bewijs of documenten, een trauma waardoor er meer tijd nodig is - eenmaal in die verlengde procedure terechtkomen, dan begint alsnog het wachten op een uitgestelde beslissing (blijven of toch vertrekken), hoewel het de bedoeling is dat het hele traject in een half jaar doorlopen moet zijn. De overheid hoopt hiermee veel ellende uit het verleden te voorkomen.
Maar lukt dat ook? Wat zijn de effecten van deze procedurele aanpassing? Een evaluatie door de overheid zal in de zomer verschijnen. De beoordeling zal hoe dan ook afhangen van de bril door welke naar het resultaat wordt gekeken. Vanuit het perspectief van de overheid zou de nieuwe procedure succesvol genoemd kunnen worden. Voorheen kwam zeventig procent terecht in een vervolgprocedure, terwijl nu slechts vijftig procent verder gaat. De 'winst’ voor de IND is dat er minder mensen op Nederlandse bodem opgevangen worden. De helft van de jaarlijks circa vijftienduizend aanvragers gaat wél verder in de verlengde asielprocedure. Maar 'omdat in het aanmeldcentrum meer processtappen kunnen worden afgerond, kan de verlengde asielprocedure acht weken worden ingekort’, aldus de IND. En dat is zakelijk gezien voordelig.

Medium 03 aanvragen

EEN MEER DIFFUUS BEELD ontstaat als je asieladvocaten vraagt wat volgens hen de gevolgen zijn van de verbeterde procedure. Hiervoor is deze beroepsgroep - er zijn ongeveer driehonderd juridische belangenbehartigers van vluchtelingen - met vragen benaderd door De Groene Amsterdammer. Ongeveer tien procent heeft daarop gereageerd. De antwoorden verschillen weinig van elkaar, zowel in de positieve als negatieve beoordeling. De citaten worden niet geadresseerd, maar gelden als exemplarisch voor de teneur.
Als een echte verbetering wordt beschouwd dat asielzoekers vlot duidelijkheid krijgen. Bovendien worden er ook positieve beslissingen genomen en volgen niet alleen maar afwijzingen. 'Vroeger had de IND meer moeite met het onmiddellijk toewijzen van “de kennelijke vluchteling”, nu hebben ze daar beter oog voor - er heeft daar een mentaliteitsomslag plaatsgevonden. In drie maanden kunnen vluchtelingen met een vergunning op zak plus het perspectief op een huis klaar zijn. Het begint ergens op te lijken.’
De hele procedure heeft bovendien een duidelijk stramien gekregen. Als voordeel wordt ook genoemd dat bij de IND nu één persoon verantwoordelijk is voor een zaak. Hetzelfde geldt voor de advocaat, die bovendien nu een vluchteling ziet voordat de gesprekken met de IND beginnen. In de beroepsfase kunnen nieuwe stukken worden ingebracht waar de rechter die vroeger niet meer mocht meenemen. In het geheel genomen is er sprake van meer structuur.
Maar dan de nadelen, daarover valt volgens de asieladvocaten heel wat meer te zeggen. Veel oude manco’s in de procedure zijn niet verbeterd en 'de starre agendafixering maakt het werk voor een advocaat haast ondoenlijk’. Er staat een enorme druk op het hele traject, en dat vergt 'veel van de advocaten en hun cliënten’, maar ook, wordt schoorvoetend vermeld, van de IND-ambtenaren. Doordat vluchtelingen 'te snel door de vleesmolen gaan’ worden complexe gevallen er ondanks de medische screening niet goed uit gefilterd - dat wordt unaniem beschouwd als hét nadeel. Omgekeerd worden 'gelukszoekers’ er ook eerder uitgevist. Een rammelend vluchtverhaal en een gebrek aan documenten leiden soms tot uitstel (in drie dagen zijn documenten via DHL te bezorgen), maar gevallen van het type Ayaan Hirsi Ali met een bij elkaar verzonnen vluchtverhaal redden het in deze vernieuwde procedure niet meer.
Kritiek hebben de advocaten vooral op de detentie. Die wordt gezien als inhumaan. Op Schiphol zitten vluchtelingen 'in een soort aquarium’ - een glazen ruimte om goed zicht op hen te kunnen houden, zonder privacy en afleiding, op een brullende tv aan de muur na. 'Ze zijn al uitgeput en vaak getraumatiseerd als ze aankomen, dan mogen ze in deze ruimte bijkomen en zich voorbereiden op de procedure waar hun toekomst van afhangt. Misschien zijn dat wel de belangrijkste gesprekken van hun leven.’
Ook worden er kanttekeningen geplaatst bij de kwaliteit van de medische screening door nurse practitioners. 'Ze werken met checklijsten, maar moeten ook een goed diagnostisch oog hebben voor mensen die niet uit een praatcultuur komen of die niet gewend zijn om meteen tegen een vreemde uiting te geven aan geestelijk leed. Helaas krijgen we signalen dat deze nieuwe medische check tekortschiet.’ Want is die fase eenmaal voorbij, dan is er nog maar weinig ruimte voor psychische argumenten. Voorheen werd dat geregeld via het Meldpunt voor Asielzoekers met Psychische Problemen (MAPP), een groep vrijwilligers die permanent te bereiken was voor geestelijke bijstand. 'De afschaffing van het MAPP is een flinke aderlating die de positie van getraumatiseerden in negatieve zin heeft aangetast.’
Al met al is het effectieve resultaat van de nieuwe procedure nog niet echt te bepalen. Er lopen bijvoorbeeld nog veel zaken. 'Maar de tendens is: striktere regels, snellere procedures, ontwijking van inhoudelijke toetsing en nog steeds een gebrek aan terugkeer. Er is een Dienst Terugkeer en Vertrek, maar dat is vooral een papieren tijger.’ De groep die in aanmerking komt voor de verlengende procedure is bovendien nog steeds groot en kan opnieuw een stuwmeer veroorzaken. 'Je bent dan weer terug bij af, maar met het verschil dat het hele traject minder rechtvaardig en minder zorgvuldig is geworden.’ >
Het woord 'verbeterd’ stuit, niet verbazingwekkend, op sarcasme. 'Hardvochtig’, 'streng en niet rechtvaardig’, zo betitelen de meeste advocaten de procedure zonder aarzeling. 'De minister leeft minimaal na wat internationaal wettelijk is geregeld.’ Een enkeling zegt dat het in Nederland niet anders is dan in andere Europese landen - de repressieve wind waait door heel Europa. En iets positiever: 'Nederland is wat xenofoob, maar biedt wel opvang en rechtshulp en is daarin minder beroerd dan Zuid-Europa.’ Of: 'Nederland voert alle EU-regelingen stipt uit, maar staat hoog bij het aantal inwilligingen, zeker als je regelingen als het generaal pardon meetelt. Ons beleid is nog steeds ruimhartig te noemen, ondanks het imago in de media.’
Volgens sommigen is het uiteindelijk een politiek verhaal: zie je een horde bruine mensen op je af komen of hanteer je ruim het Vluchtelingenverdrag van Genève en geloof je in empowerment van mensen die alles achter zich hebben gelaten om de sprong naar Europa te wagen? 'Het verschil met “vroeger” is dat er nu een pessimistische kijk is op de komst van nieuwkomers, gevoed door doemscenario’s van moslims die de westerse waarden en normen onder druk zetten.’

VOOR 'VROEGER’ moet worden teruggegaan naar 1 april 2001. Toen werd de Vreemdelingenwet 2000 ingevoerd en die vormt een waterscheiding in het Nederlandse asielbeleid. Deze wet, mede ontworpen en ingevoerd door de toenmalige staatssecretaris van Justitie Job Cohen, was erop gericht de kwaliteit van de beslissingen te verbeteren en tegelijk om het verblijfsvergunningenstelsel te vereenvoudigen. Hierdoor zou de procedureduur verkorten en het aantal procedures verminderen. Vanaf de invoering daalde onmiddellijk het aantal asielaanvragen van gemiddeld veertigduizend naar veertienduizend per jaar. Deze ontwikkeling had uiteraard niet alleen te maken met de nieuwe wet zelf, maar ook met externe factoren in de jaren negentig, zoals brandhaarden in de wereld - op de Balkan, in Rwanda, Irak, Congo, Somalië en Afghanistan.
Minder grijpbaar maar ook van invloed op de aantallen is het politieke klimaat in het ontvangende land. Zo timmerde in Nederland aan het begin van de 21ste eeuw Pim Fortuyn aan de weg met zijn pleidooi om de 'grenzen dicht te gooien’ en tegelijk een generaal pardon door te voeren voor de ongeveer 26.000 asielzoekers die waren binnengekomen vóór 1 april 2001, en die al jaren in het wachtlokaal van de samenleving zaten. Ook Fortuyn vond dat onmenselijk. Hij zag hen als slachtoffers van ondeugdelijk bestuur. Tegelijk zette hij de toon voor een ander klimaat: eerst de problemen aanpakken met de 'oudkomers’ en dan pas de deur openzetten voor nieuwkomers. De Vreemdelingenwet liep in feite op het trompetgeschal van politici als Fortuyn en later Verdonk en Wilders vooruit.
Die wet was dan ook bedoeld om een einde te maken aan een situatie zoals die na de val van de Muur was ontstaan: een toenemende instroom van vluchtelingen die vervolgens vastliepen in de procedures. Bij de eerste melding aan de poort kon binnen de gangbare procedure moeilijk onderscheid gemaakt worden tussen een Amerikaanse backpacker die hier met een vaag verhaal kosteloos op vakantie kwam en een échte vluchteling. Het merendeel zat jarenlang in een uitpuilend asielzoekerscentrum te wachten op een beslissing zonder het recht om te werken, een opleiding te volgen of een eigen huis te betrekken. Rondom hen had zich een heel systeem ontwikkeld van advocaten, tolken, hulpverleners en vrijwilligers, terwijl op de bureaus van de IND de dossiers zich opstapelden.
De wens om hier structureel een einde aan te maken door de asielprocedure te veranderen had formeel dus weinig te maken met de politieke kleur. De koerswijziging was een product van paars pragmatisme. Van de latere uitvoerders ervan onder Jan Peter Balkenende was Rita Verdonk zeker niet strenger dan haar opvolger Nebahat Albayrak. Vrijblijvendheid was inmiddels helemaal uit en nieuwkomers moesten vanaf 2005 verplicht inburgeren. Tijdens de cursus gingen ze naast de Nederlandse taal, wetten en regelgeving 'typisch Hollandse gewoonten’ leren, zoals bij bezoek de koekjestrommel maar één keer rond laten gaan en dan het deksel erop doen, of bij de kassa een 'beurtplankje’ gebruiken. Zo maakten ze kennis met het land van aankomst.

HET ONTVANGENDE LAND zelf worstelt ondertussen nog steeds met zijn eigen asielbeleid. Misschien meer dan in andere landen zit in onze houding een moraal van schuldgevoel gebakken. Beeldvorming over de politieke signatuur van de ministers (rechts is hard en links is ruimhartig), maatschappelijke verontwaardiging over schrijnende individuele gevallen, zoals onlangs weer over het Afghaanse meisje Sahar, of symboolpolitiek door verantwoordelijke ministers - het werkt eerder versluierend voor hoe het Nederlandse asielbeleid werkelijk tot stand komt en wordt uitgevoerd. Wie puur kijkt naar de verhouding tussen het aantal aanvragers en de beslissingen krijgt een objectiever beeld van het Nederlandse vreemdelingenbeleid. Nederland doet het vergeleken met andere Europese landen niet slechter en zelfs op sommige punten beter. In een recent Kamerstuk staat dat het afhandelen binnen de wettelijke termijn voor de eerste beslissing van een half jaar steeds beter lukt, van 51 procent van alle gevallen in 2007 tot 82 procent vorig jaar. En het aantal aanvragen waarop positief beslist wordt is niet afgenomen maar ligt al jaren steady rond de veertig procent. Daarmee scoort Nederland hoog op de Europese migratieranglijst.
Uit een rapport van de Europese Commissie (2010) blijkt dat Nederland op vele terreinen van zijn asielbeleid positief afsteekt bij andere Europese landen. De asielprocedure wordt extreem 'sophisticated’ genoemd, met heldere stadia in de procedure en de daarbij behorende opvangcentra. Hoewel Nederland wél regelmatig wordt teruggefloten vanwege de 'heel basale detentie’ bij binnenkomst. De VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR concludeert in een rapport uit 2010 dat Nederland positief opvalt vanwege de zorgvuldige juridische en praktische begeleiding voorafgaand aan de beslissing. Een voorbeeld van good practice is dat een asielzoeker duidelijk op de hoogte wordt gesteld over zijn kansen en rechten, zoals onder meer de mogelijkheid op 'ongelimiteerde tolkdiensten en kosteloze vertalingen van de documenten’.
Het Nederlandse asielbeleid is vergeleken met andere landen in ieder geval minder hardvochtig dan advocaten- misschien voor eigen parochie - beweren. Bekeken vanuit een ideaalbeeld schort er natuurlijk altijd nog veel aan. Een waterdichte en perfect op maat gesneden asielprocedure bestaat niet. Asielbeleid blijft hoe dan ook vol dilemma’s. Aan de andere kant gaat het niet alleen om de cijfers maar ook om de mensen erachter. Advocaten worden directer dan wie ook geconfronteerd met de drama’s, maar ook met leugens en de 'grijze gevallen’. 'Wij advocaten zitten met deze mensen aan de tafel, ze zijn wanhopig en hun positie is niet bepaald te benijden.’ Maar daar staat een andere mening tegenover. 'We moeten ophouden asielzoekers als zielig te zien. Dat zijn ze in heel veel gevallen niet. Het zijn mensen die niet zelden geld hebben en een zakelijke beslissing nemen.’
Een goede procedure moet in ieder geval altijd recht doen aan de grote variatie aan individuen die met verschillende motieven hun land verlaten. En natuurlijk bestaat er geen prototype vluchteling. De een is meer zelfredzaam dan de ander en hoeft niet aan de hand genomen te worden. Aan de ene kant van het spectrum staat momenteel de groep laagopgeleide Somaliërs, aan de andere kant Iraniërs met een uitstekende startkwalificatie. Die verschillen zijn uiteindelijk bepalend voor hun toekomst in Nederland.