Van wie is de vis? (4)

Twee inspecteurs voor de totale zee

16 juni 2021ClientEarth begint een juridische procedure om betere controle op visvangst in Nederland af te dwingen. Aanleiding is dit onderzoek waaruit blijkt dat mogelijke fraude onopgemerkt blijft.

Volgens de Europese Commissie schiet de Voedsel- en Warenautoriteit tekort bij het controleren van de hoeveelheid zeevis die de Nederlandse havens wordt binnengevaren. Mogelijke fraude blijft onopgemerkt.

Vangst wordt uit een vissersboot getakeld in de haven van IJmuiden © Olaf Kraak / AN

Op een lantaarnpaal hoog boven de Scheveningse haven kijkt een meeuw ongeïnteresseerd toe hoe een blauwe hijskraan pallets bevroren vis uit een freezertrawler plukt. De SCH24 ‘Afrika’ is net terug van een visreis van drie weken. De lading: 172.000 pakken bevroren vis. Op de kade pikken heftrucks de pallets op en schieten langs drie mannen in gele hesjes met een blocnote in de hand het koelhuis in.

De mannen in de gele hesjes staan daar in opdracht van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (nvwa). Zij tellen de lading van de Afrika, een schip van rederij Cornelis Vrolijk. Het gevaarte is met een lengte van 126 meter en een maximale laadcapaciteit van 173.500 pakken vis nog relatief klein. De ‘Annelies Ilena’ van concurrent Parlevliet & Van der Plas kan 360.000 pakken meenemen, wat neerkomt op 8,5 miljoen kilo per visreis. Per jaar varen dit soort schepen zo’n vierhonderd miljoen kilo bevroren haring, (hors)makreel en blauwe wijting de Nederlandse havens binnen. Dat is een derde van alle Europese quota voor deze vissoorten. Het is aan de nvwa om die visstromen te controleren.

Maar dat inspectieproces schiet tekort. Vooral het wegen van vis bij aanlandingen gaat niet goed. Tot dat oordeel komt de Europese Commissie. Via Nederlandse havens zijn daardoor de afgelopen jaren mogelijk miljoenen kilo’s illegale vis aangeland. De Europese Commissie stuurde vorig jaar een rapport naar Den Haag omdat Nederland niet voldoet aan de Europese regels voor visserijcontroles. De inhoud is geheim, maar bronnen die bekend zijn met het rapport luiden de noodklok. ‘Het Nederlandse controlesysteem lijkt op het eerste oog in orde, maar als je beter kijkt, stelt het weinig voor’, zegt een bron1. Grootste pijnpunt: de nvwa heeft voor de vierhonderd miljoen kilo pelagische vis die jaarlijks in Nederland aan land worden gebracht maar twee inspecteurs. De nvwa erkent dat er capaciteitsproblemen zijn, maar heeft geen aanwijzingen dat er daadwerkelijk gefraudeerd wordt.

Om overbevissing tegen te gaan, heeft de EU voor de meeste vissoorten quota ingesteld. Jaarlijks bepaalt Brussel op basis van wetenschappelijk advies hoeveel de vissers van elke soort mogen vangen. Visserijbedrijven krijgen via de nationale overheid een deel van dat totaal toebedeeld als quotum. Een complexe Europese controleverordening moet ervoor zorgen dat vissers niet boven hun quotum, dus illegaal, vissen.

Een van die regels is dat alle vis bij aanlanding wordt gewogen.2 Visserijbedrijven zijn daar zelf verantwoordelijk voor. Omdat het geen doen is om honderdduizenden dozen bevroren vis een voor een op de weegschaal te zetten, mag de vangst van pelagische freezer-trawlers via een door de EU voorgeschreven steekproef worden gewogen. Een door de reders ingehuurd commercieel bedrijf haalt van de duizenden pallets aan boord er per soort maximaal negen uit en bepaalt daarvan het gemiddelde gewicht. Dat wordt vermenigvuldigd met het totaal aantal pallets aan boord. Het gewicht dat daar uitkomt wordt afgeschreven van het quotum.

De visser weegt dus zijn eigen vis. De nvwa moet checken of dat eerlijk gebeurt. Maar op dat controleproces is het nodige aan te merken, zegt de bron. De nvwa huurt bij tien procent van de aanlandingen beveiligingsbedrijf Securitas in, dat tellers levert die bij het lossen van het schip de dozen natellen. Maar om het gemiddelde gewicht te controleren, vertrouwt de autoriteit op het commerciële bedrijf dat de reders zelf inhuren.

Volgens de bron is de controle daardoor niet objectief en wordt fraude – als die gepleegd zou worden – er niet mee ontdekt. ‘Reders kunnen de steekproef manipuleren door gunstige pallets met een lager gewicht naar voren te schuiven. Het bedrijf dat ze voor die steekproef inhuren, heeft geen enkele inspectiebevoegdheid en mag bijvoorbeeld geen dozen openmaken.’

Een andere manier om de uitkomst te beïnvloeden is door minder pallets op te geven dan er in werkelijkheid aan boord zijn, en die pas uit te laden als de tellers van Securitas weer naar huis zijn. ‘De cijfers die gebruikt worden bij het afboeken van de quota zijn afkomstig van de visserijbedrijven zelf’, zegt de bron. ‘Ze zijn simpelweg niet objectief. Ook niet als de nvwa controleert. Dat betekent dat Nederland niet in staat is om illegale visserij effectief tegen te gaan.’

Volgens de reders is het manipuleren van de steekproef of de aantallen absoluut niet aan de orde. Dat is ook niet de kritiek van de Europese Commissie. Het probleem is dat als het wél zou gebeuren, dit met de huidige controles niet wordt ontdekt. De nvwa erkent dat er te weinig inspecteurs zijn. Dat probleem speelt niet alleen in de visserij, maar ook in andere sectoren waarop de nvwa toezicht houdt. Een vorig najaar gepubliceerd onderzoek van Deloitte stelt dat de nvwa op visserijcontroles ‘met de huidige capaciteit door het ijs is gezakt’. Deloitte merkt ook op dat de naleving van de regels in de beroepsvisserij ‘over het algemeen matig tot slecht’ is, met uitzondering van de pelagische visserij.

Controles vinden grotendeels digitaal plaats. Bijvoorbeeld door het gewicht te vergelijken met de gegevens uit het elektronisch logboek. Maar dat heeft volgens onze bron weinig zin. Je vergelijkt dan cijfers die het visserijbedrijf aanlevert met andere cijfers die het óók zelf aanlevert. Op papier klopt het dan altijd. De nvwa zegt zelf ook liever meer fysieke controles te willen doen, maar daarvoor schiet de capaciteit tekort.

Vissersboten in de haven van Scheveningen © Laurens van Putten / ANP

Een labyrint van steile stalen trappetjes leidt naar de diepvriesruimte van de Afrika. Om te controleren of er geen illegale vis wordt aangeland, moeten inspecteurs nagaan of een schip na het lossen wel echt leeg is. Maar die inspectie wordt door een gebrek aan personeel overgeslagen. ‘Er is een eenvoudigere manier’, zegt een nvwa-medewerker. ‘Volgens de opgave van de reder weten we dat er 172.000 pakken aan boord waren. Dat is bijna de maximale capaciteit. We kijken dan door de luiken van het schip. Als alle pallets perfect recht staan, dan weten we: die visser kan niet meer aan boord hebben.’ De luiken openen is niet eens nodig. ‘We weten dat de schepen eigenlijk altijd vol aanlanden. Dus de alarmbellen gaan pas rinkelen wanneer er veel minder wordt opgegeven.’

Maar de bron zegt dat die controle niet deugt. ‘Het is de maximale capaciteit die de reders zelf opgeven. De werkelijke laadcapaciteit kan groter zijn dan wat in de officiële opgave staat.’

De grote reders ontkennen dat met klem. ‘Er zijn geen geheime ruimtes aan boord. Rederijen moeten de scheepstekeningen van elk schip laten valideren door een onafhankelijke autoriteit’, zegt Gerard van Balsfoort, voorzitter van de pfa, de branchevereniging voor de pelagische visserij.

‘Iedereen kent de capaciteit van onze schepen. Ze komen bijna altijd vol terug’, zegt Arnout Langerak van rederij Cornelis Vrolijk. ‘Ruimte om stiekem meer mee te nemen is er niet.’ Ook Van Balsfoort gelooft niet dat er boven de quota wordt gevist. Zijn baan bestaat onder meer uit het internationaal uitruilen van quota met buitenlandse reders, om indien nodig extra quota te verkrijgen voor de Nederlandse trawlers. ‘Als we gewoon maar boven ons quotum zouden vissen, zou dat niet nodig zijn.’ Diek Parlevliet, ceo van Parlevliet & Van der Plas, voegt toe dat hij zijn familiebedrijf graag wil overdoen aan een volgende generatie. ‘Het is ook in ons belang om de visbestanden in stand te houden.’

Een motief om te sjoemelen hebben de bedrijven wel degelijk. Het overgrote deel van de vis dat de Nederlandse diepvriestrawlers uit de zee haalt, belandt uiteindelijk in West-Afrika. Op lokale markten in Nigeria verkopen ‘mama’s’ de vissen per stuk, zo uit de kartonnen dozen. Uit bonnen die we daarvan zagen, blijkt dat de verkoopprijzen bij de groothandel in Nigeria variëren van 460 naira (negentig eurocent) voor een kilo blauwe wijting tot 900 naira (twee euro) voor een kilo makreel. Op de totale vangst van vierhonderdduizend ton diepgevroren vis die via Nederlandse havens binnenkomt, betekent één procent extra vissen boven het quotum al gauw vier tot acht miljoen euro extra omzet in de keten, tegen nauwelijks extra kosten – de netten gaan toch uit, de transportschepen naar Afrika varen al, de vrieshuizen draaien door. Zou er tien procent meer gevangen worden, dan lopen de windfall profits in de tientallen miljoenen.

Sjoemelen met de tolerantiemarge

Onderdeel van de Europese visserijcontrole is een elektronisch logboek. Vissers moeten daarin minstens één keer per dag doorgeven wat ze ongeveer hebben gevangen. De optelsom van die aantallen wordt voor binnenkomst in de haven doorgegeven aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Daarna wordt de vis gewogen. Om te zorgen dat vissers hun vangsten aan boord netjes bijhouden, mag het resultaat bij weging niet meer dan tien procent afwijken van de schatting uit het logboek, anders krijgen ze een boete.

Maar met die zogeheten ‘tolerantiemarge’ valt te spelen, legt een bron uit de inspectiehoek uit. ‘Aan boord van grote fabrieksschepen kun je de vangst nauwkeurig wegen. Een kapitein die weet dat hij 5500 ton vis aan boord heeft, kan in het logboek 5000 ton zetten. Als bij een controle blijkt dat het eigenlijk 5500 ton is, valt dat binnen de marge.’

Maar 90 tot 95 procent van de aanlandingen wordt niet fysiek gecontroleerd. ‘Het wegen wordt gedaan door de sector zelf, en daar kan mee gerommeld worden. Als uit dat proces een aanlandgewicht van 4500 ton komt, valt dat nog steeds binnen de tien procent tolerantiemarge. Op papier klopt het, en de NVWA zal geen verder onderzoek doen. Die 4500 ton wordt dan afgeboekt van het quotum. Maar in werkelijkheid is er zo’n twintig procent méér gevangen.’

Kartonnen quota

De Europese regels voor het wegen van vis leveren visserijbedrijven die hun vangst aanlanden in kartonnen dozen miljoenen kilo’s vis op die ze niet van hun quotum hoeven af te boeken. Bij het wegen van bevroren vis mag standaard anderhalve kilo per doos ‘tarra’ worden afgetrokken voor het gewicht van karton, plastic straps en ijs. Maar die anderhalve kilo is erg genereus, zeggen meerdere bronnen. ‘Het verschilt een beetje per vissoort, maar met 1,2 kilo ben je er wel. Dat betekent dat voor elke doos van 24 kilo vis ze driehonderd gram “gratis” krijgen, die ze niet van het quotum hoeven af te trekken.’ Op een totale jaarvangst van vierhonderd miljoen kilo gaat dat om vier miljoen kilo vis die buiten het quotum wordt gevangen.

‘Als er te streng gecontroleerd wordt, kunnen bedrijven besluiten hun vangst voortaan ergens anders aan te landen.’ Voor Nederland zou dat een forse aderlating zijn

Ook de NVWA geeft aan dat anderhalve kilo tarra waarschijnlijk aan de ruime kant is, maar ze ziet het niet als haar taak om voorstellen te doen voor nieuwe normen. ‘Wij werken met de regels zoals ze zijn. Het veranderen van de regels is aan de politiek.’

Scheveningen is maar een kleine vissershaven vergeleken bij IJmuiden, waar de grootste freezer-trawlers van de bedrijven Vrolijk en Parlevliet & Van der Plas hun vis lossen. Op een dinsdagmiddag in maart schieten ook hier de vorkheftrucks over de Haringkade. Een polonaise van vrachtwagens rijdt met lege opleggers aan de ene kant een koelhuis binnen en komt er aan de andere kant weer uit, beladen met pallets bevroren vis. Die worden aan de kade vanaf de oplegger in de buik van de reefer Green Austevoll getakeld. Bestemming: Lagos, Nigeria. Deze reefers zijn een soort varende koelhuizen en brengen de vangst naar afzetmarkten, voornamelijk in West-Afrika. Verderop in de haven takelt een hijskraan vriescontainers op een binnenvaartschip. Dat vaart via het Amsterdam-Rijnkanaal naar Rotterdam, waar de containers op transport gaan naar de rest van de wereld.

De bedrijvigheid aan de IJmuidense kade is het resultaat van een strategie die begin deze eeuw werd ingezet door de gemeente Velsen: IJmuiden moest ‘visdraaischijf’ van Europa worden. Daartoe werd flink geïnvesteerd in onder meer een containerterminal en gigantische koelhuizen. Dat leidde tot meer aanlandingen van vis, niet alleen door Nederlandse visserijbedrijven, maar ook van reefers die vangsten uit andere delen van de wereld eerst naar IJmuiden brengen, waarna de vis weer wordt doorverhandeld, verder de EU in, of naar landen als Nigeria en China. Maar ook hier schieten controles tekort, stelt de Europese Commissie. De nvwa heeft niet de capaciteit om toezicht te houden op de visdraaischijf.

Op een dinsdag in maart ligt de Russische reefer Canopus in een zijtak van het Noordzeekanaal bij Beverwijk. Aan deze kade heeft het bedrijf Kloosterboer enorme vrieshuizen. Via websites die scheepsverkeer monitoren is te zien dat dit koelschip op de Barentszzee vis heeft opgehaald van Russische vissersschepen en na een stop in Moermansk heeft gelost in IJmuiden. Volgens de Europese regels zouden ook deze aanlandingen moeten worden gewogen. Maar dat gebeurt in Nederland niet, blijkt uit het rapport van de Europese Commissie. De enige controle die plaatsvindt, is die op vangstcertificaten. Dat zijn papieren met gegevens over het schip waarmee de vis is gevangen, de soort, het gewicht en de quota. Die documenten worden op afstand goedgekeurd door de autoriteiten van het land waarvan het vissersschip de vlag voert.

‘Maar die vangstcertificaten worden onbetrouwbaar als je geen controles doet’, zegt Gilles Hosch, die als onafhankelijk visserijwetenschapper handelsstromen onderzoekt. ‘De informatie is rechtstreeks afkomstig van, in dit geval, de kapitein van een Russisch vissersschip. Als je bij aanlanding niet af en toe controleert of het gewicht en de soorten van de vangst overeenkomen met de gegevens in de vangstcertificaten, is er geen prikkel om die documenten waarheidsgetrouw in te vullen.’

De nvwa erkent dat de aanlandingen van reefers niet gewogen worden en dat daar ook niet op gecontroleerd wordt. Dat zou mede te maken hebben met onduidelijke definities: is een reefer wel een vissersschip? Volgens Hosch is daar geen twijfel over mogelijk: ‘Een reefer die vis vervoert die niet eerder is aangeland, is een vissersschip.’

De risico’s met het aanlanden van vis door reefers worden zichtbaar dankzij de database van Global Fishing Watch. Grotere schepen, zoals reefers, moeten in de meeste landen verplicht een ais-tracker hebben, een zender waarmee autoriteiten ze op afstand kunnen volgen. Via dat signaal controleert Global Fishing Watch of vissersschepen illegaal vis overladen naar een reefer.

Uit de database blijkt dat reefers soms vis oppikken op volle zee. Een vissersboot en een reefer liggen dan een tijdje naast elkaar. In Europese wateren is dat verboden, maar in Rusland is het zeer gangbaar. Global Fishing Watch detecteert ook reefers die een tijdje stilliggen op zee zonder dat er een vissersschip in de buurt is. Dat kan zijn omdat er een technisch probleem aan boord is of een schip de haven nog niet in kan. Het kan ook dat er wél een vissersschip langszij komt, dat zijn radarsignaal heeft uitgezet.

Sinds 2017 telde Global Fishing Watch wereldwijd 86.266 gevallen van ronddobberende reefers. Omdat er geen fysieke inspecties zijn van de vis die deze schepen in Nederland aanlanden, ontstaat er een sluiproute voor illegale vis. Uit de database blijkt dat in 632 gevallen een reefer eerst een tijdje ronddobberde, alvorens aan te meren in een Nederlandse haven.

Een duidelijk voorbeeld is de Green Klipper, een 108 meter lange reefer met een Poolse eigenaar, varend onder Bahamaanse vlag. De Green Klipper meert na een dag rondhangen op de Noordzee op 14 oktober 2019 aan in de haven van Amsterdam. Een dag later keert de reefer terug naar diezelfde plek op de Noordzee, dobbert daar weer wat rond en vaart vervolgens naar Velsen-Noord om daar weer aan te meren.

De gebrekkige inspecties zijn niet een exclusief Nederlands probleem, zegt de bron die kennis heeft van het Europese rapport over ontoereikende controles. ‘Het gaat overal hetzelfde. Lidstaten beconcurreren elkaar. Grote visserijbedrijven brengen geld en werkgelegenheid, vaak in gebieden die het economisch toch al zwaar hebben. Als er te streng gecontroleerd wordt, kunnen bedrijven besluiten hun vangst voortaan ergens anders aan te landen.’ Voor Nederland, dat fors investeerde in de visdraaischijf, zou dat een forse aderlating betekenen.

De Europese Commissie analyseert nu het Nederlandse antwoord op het rapport. Daarna besluit Brussel of er een vervolgstap komt, in de vorm van een procedure bij het Europese Hof van Justitie. Het ministerie en de nvwa laten weten dat er gewerkt wordt aan verbeteringen. De eerste sollicitaties voor nieuwe inspecteurs lopen al.


Dit is deel vier in een serie over overbevissing van de wereldzeeën van onderzoekscollectief Spit. Dit onderzoek werd mede mogelijk gemaakt door ngo ClientEarth, Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten.


Reactie NVWA

Wegen van visserijproducten bij de aanlanding
Het wegen van diepgevroren visserijproducten op het moment van de aanlanding is op basis van het GVB een verantwoordelijkheid van de visserijonderneming. Deze regels zijn gemeenschappelijk en gelden in alle lidstaten. De wijze waarop dit wordt gerealiseerd is voor de aanlanding van diepgevroren pelagische soorten wettelijk voorgeschreven. De NVWA houdt daar toezicht op. In de praktijk betekent dit dat van iedere aangelande soort door de marktdeelnemer altijd een wettelijk voorgeschreven steekproef wordt gerealiseerd. Ook de omvang van de controle hierop is wettelijk bepaald. Er geldt dat ten minste 10 % van het aantal aanlandingen wordt geïnspecteerd. De NVWA realiseert dit in de praktijk.

Illegale visserij en fraude
De NVWA wijst fraude met de voorschriften met klem af. Als fraude wordt vastgesteld onderneemt de NVWA altijd actie. Hiervoor voert de NVWA fysieke en digitale controles uit. Deze zijn erop gericht om de juistheid en volledigheid van de geregistreerde hoeveelheden visserijproducten te controleren. Deze controles worden gerealiseerd op basis van wettelijke voorschriften. In jullie artikel wordt aangegeven dat er mogelijk sprake is van sjoemelen met de tolerantiemarge. De NVWA kan het bewust gebruik van de tolerantiemarge om grotere hoeveelheden vis aan te landen dan feitelijk wordt opgegeven niet bevestigen.

Overigens is de tolerantiemarge wettelijk bepaald. Als de aan boord geregistreerde vangsthoeveelheden bij weging (en verkoop) tijdens de aanlanding niet meer dan 10 % afwijken van de opgave in het logboek, is er in strikte zin geen sprake van overtreding en is er geen basis voor de NVWA om daartegen op te treden.
Jullie schrijven dat reders de steekproef manipuleren door gunstige pallets met een lager gewicht dan gemiddeld te selecteren om daarmee de uitkomst van de steekproef te beïnvloeden. Manipuleren van de pallets die vallen in de steekproef is frauduleus en strafbaar. De NVWA kan op basis van haar inspecties deze handelwijze echter niet bevestigen.

Aanlandingen van reefers en de controle daarvan
In het verleden zijn inspecties van aanlandingen van reefers en weging van visserijproducten niet gerealiseerd. De motivatie hiervoor was dat in gemeenschappelijke voorschriften verschillende definities werden gebruikt voor visserijvaartuigen en dat heeft geleid tot onduidelijkheid voor de realisatie van en controle op het weegproces. Het proces hierop wordt aangepast, waarbij ook bij reefers met visserijproducten die voor de eerste keer worden aangeland de wegingen voor ten minste 5 % (IUU bepaling) van het aantal aanlandingen zullen worden gecontroleerd.

Controles en economische belangen
Binnen de aan de NVWA beschikbaar gestelde inspectie-capaciteit spelen controle-afwegingen m.b.t. economische belangen geen enkele rol. Ook niet als controles een impact hebben op de economische activiteit. Waar het om gaat is het realiseren en bewerkstelligen van kwalitatief goede inspecties en het bevorderen van naleefgedrag van het GVB door de betrokken partijen. De NVWA voert haar taak objectief en onafhankelijk uit en is bestuurlijk dan wel strafrechtelijk toetsbaar.

De NVWA wil niet dat andere lidstaten worden beconcurreerd door het in stand houden of uitvoeren van gebrekkige controles om rekening te houden met eigen economische belangen ten opzichte van andere lidstaten. Zonder te bestrijden dat verbeteringen mogelijk zijn, is de NVWA van mening dat de opmerking van uw informant niet klopt. De dagelijkse inzet van de NVWA erop is gericht om betrouwbaar en kwalitatief goed toezicht te organiseren los van welk economisch belang dan ook.

Het artikel roept onzekerheid op over de exacte nauwkeurigheid van de aangifte van de hoeveelheid vis die wordt aangeland en het toezicht daarop. De NVWA begrijpt dat dit wantrouwen oproept. Echter, zoals de minister van LNV al eerder aan de Tweede Kamer heeft gemeld, is bij vermeende misstanden het heel lastig om deze wettig en overtuigend voldoende hard te maken binnen de beschikbare middelen die er op dit moment zijn.


  1. Voor dit onderzoek sprak onderzoekscollectief Spit meerdere malen met een bron die kennis heeft van de inhoud van het geheime rapport van de Europese Commissie. De informatie van deze bron die verwerkt is in dit artikel, hebben wij voorgehouden aan de NVWA en het ministerie van LNV, die ook kennis hebben van dit rapport. De naam van de bron is bekend bij de redactie van De Groene Amsterdammer

  2. De tekst van EU-verordening 1224/2009, artikel 60 luidt: “De lidstaten zien erop toe dat alle visserijproducten worden gewogen op door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde systemen, tenzij een lidstaat een door de Commissie goedgekeurd steekproevenplan heeft aangenomen dat is gebaseerd op de risicogebaseerde methode die de Commissie overeenkomstig de procedure in artikel 119 heeft aangenomen.