De dilemma’s van de moderne hulpverlener

‘Twintig jaar geleden kon je nog Jan Pronk bellen’

Hulporganisaties moeten onderhandelen met autoritaire regimes en
warlords om patiënten te bereiken. Welke prijs moet je betalen om te
mogen helpen? Een gesprek met drie betrokkenen.

ZWIJGEN OVER MISDADEN of onderdrukking, zodat je ondertussen patiënten kunt genezen. Accepteren dat je in een bepaald gebied wél en in een ander gebied waar de nood nóg hoger is níet mag komen. Gebruikt worden als propagandamiddel, maar wel duizenden mensen genezen. Het zijn de dilemma’s van de moderne hulpverlener. Hoeveel idealisme en principes mag je inleveren om je werk te kunnen doen?
In de afgelopen twintig jaar is wereldwijd het budget voor humanitaire hulp vertienvoudigd, naar 11,2 miljard dollar per jaar. Maar het werk is er niet makkelijker op geworden. Hulporganisaties worden tegen elkaar uitgespeeld door corrupte en autoritaire regimes, die lang niet altijd op interventies zitten te wachten en iets willen in ruil voor toegang tot patiënten. Daar begint het al. De cult van onafhankelijke ridders van de humanitaire nood verdwijnt, het idee dat idealisme alleen voldoende legitimering is om ergens te mogen werken is voorbij.
Om haar werk te kunnen doen moet een organisatie als Artsen zonder Grenzen (AZG) onderhandelen met nationale en lokale overheden en soms met opstandige milities of krijgsheren. Ze hoeven misschien niet zelf vuile handen te maken, maar moeten wel degelijk pijnlijke concessies doen, blijkt uit Humanitarian Negotiatons Revealed. Een fascinerend, doorwrocht boek, waarin AZG uitgebreid en opmerkelijk eerlijk beschrijft welke compromissen de organisatie in tal van landen gedwongen is geweest te sluiten, en hoe dat ging. Men geeft daarbij toe dat men het in sommige gevallen, achteraf gezien, beter anders had kunnen doen.
Gaat dat ook op voor andere hulporganisaties? Welke prijs moet worden betaald voor goed werk? En hoe ver ga je daarin? Een gesprek met drie direct betrokkenen. Arjan Hehenkamp, directeur AzG Nederland, kent de compromissen uit de praktijk, na jarenlang verblijf ‘in het veld’. René Grotenhuis draagt, als directeur van Cordaid en voorzitter van de Stichting Samenwerkende Hulporganisaties, de verantwoordelijkheid voor vele miljoenen aan noodhulp en humanitaire missies. En Thea Hilhorst onderzocht noodhulp na de tsunami van 2004 en in Rwanda en werd in 2006 hoogleraar humanitaire hulp en wederopbouw aan de Universiteit van Wageningen.
Welke concessies hebben jullie moeten doen, om ergens te kunnen werken?
Arjan Hehenkamp: 'Accepteren dat we ergens werken waar de nood niet het hoogst is. In Zimbabwe hebben we anderhalf jaar lang getracht een aidsprogramma op te zetten. Dat lukte niet. Toen ben ik teruggegaan en heb ik aan het ministerie van Gezondheidszorg gevraagd: maar waar willen júllie dan dat we gaan werken? Toen kwamen ze met Gweru aan, toevalligerwijs ook de geboortestad van een hoge ambtenaar van het ministerie. Er waren andere plekken waar de nood hoger was, maar uiteindelijk hebben we in Gweru wel vijf jaar lang een goed aidsproject gedaan. En vanuit daar hebben we andere aidsprojecten kunnen ontwikkelen.’
Een beetje cru gesteld: met dat project hebben jullie de toegang gekocht.
'Ja. In Zimbabwe was dat eigenlijk niet zo problematisch, want ook in Gweru hadden we een levensreddende impact. En ja, misschien hadden we liever twee steden verderop willen werken omdat de situatie daar net iets ernstiger was. Maar in Noord-Korea werd van ons geëist dat we eerst een oogheelkundeprogramma zouden opzetten voor de elite in Pyongyang voor het bedrag van één of twee miljoen euro. Wat kun je daarmee bewerkstelligen? Als we het achterland van Noord-Korea vrij hadden kunnen bereizen en behandelen, dan was zo'n compromis wellicht acceptabel geweest. Maar als het stopt bij die kliniek en er geen enkele manier is om verder patiënten te behandelen is het natuurlijk stupide.’
Dan verschaft het alleen ondersteuning aan een totalitair regime.
'Het is altijd zo dat je door je aanwezigheid legitimiteit verschaft aan een of andere partij. Artsen zonder Grenzen begeeft zich in de meest gewelddadige en gepolitiseerde gebieden van de wereld en je moet niet denken dat je daar met je geheven vlaggetje binnen kunt komen lopen en zeggen: luister, wij gaan die patiënten daar behandelen. De gedachte van: hier komen we met onze humanitaire principes en goede intenties en laat ons nou maar gewoon onze gang gaan, een gedachte die we in het verleden wel hadden, waarbij we ook nog dachten dat we zelf kreukvrij en hagelwit konden blijven, is de naïviteit ten top.
Wij willen iets, wij willen mensen behandelen. Maar degenen met wie we daarover gedwongen zijn te onderhandelen hebben vaak andere belangen. In Afghanistan zeggen de Taliban: wij willen jullie best toegang tot dat gebied geven, op voorwaarde dat jullie ook die groep patiënten behandelen, want daar hebben wíj belang bij. De Taliban zijn zich gaan transformeren van een terreurbeweging naar een politieke beweging met een politieke verantwoordelijkheid, dus willen ze de bevolking aan hun kant krijgen. Daarin verschillen ze overigens niet van de Isaf of de Afghaanse overheid. Die willen net zo goed dat ngo’s hún missies komen versterken en legitimiteit verlenen.’
Je loopt het risico misbruikt te worden?
Hehenkamp: 'Ja, heel sterk.’

ER IS EEN VERSCHIL tussen AZG aan de ene kant en organisaties als Cordaid aan de andere. Het komt tijdens het gesprek regelmatig terug. AZG werkt met haar eigen mensen in een vreemd land, en heeft dus accreditatie en toegang nodig. Het is een uitvoerende organisatie. Cordaid werkt indirect, met lokale partners. Organisaties in Sri Lanka, Afghanistan, Ghana of elders worden ingehuurd om het werk uit te voeren.
Zijn die lokale organisaties niet ook gedwongen tot het soort compromissen dat AzG moet sluiten?
René Grotenhuis: 'Daar hebben we niet altijd zicht op. In Afrika werken we veel samen met caritasorganisaties, en die kennen hun netwerk heel goed, waardoor zij anders kunnen opereren dan wanneer je van buiten invliegt. We denken dat het bij ons minder voorkomt, maar als het voorkomt zien we het niet altijd.’
Overleggen jullie daarover met die organisaties?
'Nee.’
Willen jullie het niet weten dan?
'Als ze gedwongen zijn concessies te doen zou ik dat wel willen weten, maar bij dit soort kwesties speelt erg de vraag: waar haal je je legitimatie vandaan? Vaak kennen wij die organisaties al heel lang, we hebben een vertrouwensband met ze. Ze opereren zelfstandig in dit soort kwesties.’
Arjan Hehenkamp: 'Jullie zien er een voordeel in de verantwoordelijkheid te delegeren aan lokale organisaties, maar je zou het ook kunnen zien als compromis. Iedereen weet dat het voor dat soort organisaties ontzettend moeilijk is om zich een weg te banen door de lokale politieke context, omdat ze onderdeel zijn van het probleem dat ze willen oplossen.’
Een week na het gesprek komt Grotenhuis hierop terug. Hij heeft ruggespraak gehouden. Liaisonkantoren in Pakistan, Sri Lanka, de Hoorn van Afrika, Afghanistan en andere conflictgebieden hebben wel degelijk overleg met partners over dilemma’s en concessies. En als er geen kantoor is, vliegen Cordaid-mensen er naartoe. Het beeld dat Cordaid niet weet of zou willen weten welke compromissen de partners sluiten, wil hij wegnemen.
Laten jullie die lokale partners ook bepalen waar Cordaid zijn geld inzet?
René Grotenhuis: 'Nee. Voor ons ligt het anders. Er is altijd wel een organisatie te vinden waarvan je denkt: die past bij wat Cordaid wil, wij hoeven hier niet te veel compromissen te sluiten. Dat kan een kleine organisatie zijn, die wat minder zichtbaar is.’
Thea Hilhorst: 'Dat zie ik in het veld ook wel terug. Maar ik zie ook dat niet altijd kwaliteit wordt geleverd door die lokale organisaties. Dus misschien zit voor jullie aan die kant meer de concessie?’
Grotenhuis: 'Soms werken we met kleine, beginnende organisaties, waarvan je denkt: nou, in termen van kwaliteit of efficiency zou het allemaal wel wat beter kunnen. Maar dan vinden we dat toch een interessante club om wat mee te doen, bijvoorbeeld omdat we daarmee in ieder geval onze onafhankelijkheid of autonomie kunnen handhaven.’
Hilhorst: 'Misbruik is er in humanitaire hulp altijd. Het is een illusie om te denken dat je in dit soort moeilijke omstandigheden, waar zoveel belangen spelen, kunt werken zonder ook gebruikt te worden. Lokale organisaties hebben er net zoveel mee te maken, moeten dezelfde concessies aan hun eigen principes doen. Of ze ergens mogen werken, of ze toegang tot slachtoffers krijgen. Die problemen heb je op alle niveaus. De lokale clubs aan wie Cordaid delegeert zijn net zo afhankelijk van toestemming om ergens te mogen werken. Ik zie hier echt geen tegenstelling.’
Het is een continue kosten-baten-analyse. Wanneer is de concessie zo groot dat het voordeel teniet wordt gedaan? Op welk moment worden je eigen principes zoveel geweld aangedaan dat er niet meer mee te leven valt? Hoeveel kun je slikken om hoeveel slachtoffers te bereiken?
Arjan Hehenkamp: 'Als in de meest gewelddadige provincie van Afghanistan helemaal níets gebeurt, het ziekenhuis werkt voor geen meter, de patiënten sterven in hun bedden. Als je daar een toegevoegde waarde kunt hebben, wetende dat de Taliban jou tegelijkertijd gebruiken als uithangbord, als propagandamiddel, van: kijk eens, dat hebben wij georganiseerd… dan zou ik geneigd zijn dat op de koop toe te nemen.’
René Grotenhuis: 'We hadden op een gegeven moment negen maanden lang spullen bij de douane in Haïti staan. Incluis een graafmachine die we voor een jaar geleend hadden om te gebruiken bij een huizenbouwproject. Toen dachten we: als we nou eens zouden betalen om die erdoor te krijgen, en we weten dat dan een deel in de zakken van een douanier verdwijnt, is dat dan acceptabel? We hebben het uiteindelijk niet gedaan omdat we niet de zekerheid hadden dat het zou werken. Anders hadden we het misschien gedaan.’
Is er een bottom line, een grens die je niet over kunt?
Hilhorst: 'Daar waar het gevaar voor de eigen organisatie te groot wordt, daar werk je niet meer. Dat kom je het vaakst tegen. Wij worden nu zó bedreigd als hulpverleners, nu trekken we ons terug. Daarnaast zijn binnen alle hulporganisaties voorbeelden te geven waarvan ze achteraf hebben gezegd: dit gaat te ver, dit doen we niet meer.’
Grotenhuis: 'Na de tsunami in Sri Lanka in 2004 zijn wij met onze hulp gestopt omdat we merkten dat we getild werden door leveranciers. In Pakistan, na de aardbeving van 2005, gebeurde hetzelfde, en toen hebben we een rechtszaak aangespannen tegen degene die de zaak had bedonderd, en die hebben we gewonnen. Het is iets waar je voortdurend alert op moet zijn.’
De belangrijkste concessie lijkt zwijgen over misstanden. Afgaande op het boek komt het steeds vaker voor.
Hehenkamp: 'Het is ontzettend problematisch. We hebben de traditie ons uit te spreken over misstanden, maar het is ook waar dat we de laatste jaren steeds vaker onze mond houden. In Jemen hebben we onze woorden zelfs ingeslikt, dat was behoorlijk pijnlijk (zie kader - red.). Je moet je bij dit alles wel realiseren dat de geopolitieke situatie van nu een totaal andere is dan die van de jaren negentig. Twintig jaar geleden kon je bij wijze van spreken nog Jan Pronk bellen, die vervolgens Omar Hassan Ahmed al-Bashir in Soedan belde en zei: “Luister eens Omar Hassan, wat er nu gebeurt met deze organisatie of met die mensen daar in dat gebied, dat kan echt niet”, en Omar Hassan zei dan: “Ja Jan, daar heb je wel gelijk in, morgen doen we er wat aan.” Tegenwoordig als Ben Knapen belt, zeggen ze: “Ben wie? En een momentje graag want er staan wat Indiërs en Chinezen voor mijn deur te trappelen.” Nederland is geen speler meer, Amerika is enorm suspect, Engeland ook, want die landen zijn actief onderdeel van conflicten in grote delen van de wereld. Veel van de landen waaruit wij voortkomen zijn onderdeel van het probleem geworden.’
Grotenhuis: 'Voor landen in Afrika is Europa niet meer het referentiekader als het gaat om politieke instituties. Democratie, mensenrechten, daarvoor kijken ze nu naar China. Dat merken wij natuurlijk omdat daarmee onze kritiek op hun politieke gedrag minder relevant voor ze is geworden. Ze hebben het Westen niet meer nodig, ze vinden ons niet meer de maat der dingen. Niet alleen economisch maar ook politiek-institutioneel is de blik van west naar oost aan het schuiven.’
Hilhorst: 'Of je zwijgt is natuurlijk afhankelijk van de context. Het kan nooit beleid zijn. Zijn er andere organisaties die kritiek uiten, dan hoef jij het niet meer te doen. Zijn er organisaties die al hulp verlenen, dan kun jij kritiek hebben. Maar als je de enige bent die er zit, en niemand zegt iets…’
Hehenkamp: 'De consequentie is wel angst. Intern. Als je een paar keer ergens uit bent gegooid en er AZG'ers zijn vermoord, dan word je als organisatie bang voor de consequenties van je eigen daden. Dat heeft ons stiller gemaakt dan zou moeten. En ook contraproductief.’
Hilhorst: 'Je zegt eigenlijk: we zijn te stil. Heel bijzonder, dat je dat hardop zegt.’
ARTSEN ZONDER GRENZEN is een vreemde eend in de bijt. De organisatie doet niet mee aan de Samenwerkende Hulporganisaties, profiteert dus niet van grote inzamelingsacties en vaart vaker haar eigen koers. 'Wij hebben een traditie om onszelf de maat te nemen, daar hebben we intern felle debatten over en we doen het tot op het irritante af richting andere organisaties’, zegt Hehenkamp. Inderdaad wordt AZG nog wel eens arrogantie en eigenzinnigheid verweten, en staat ze tegelijkertijd bekend om haar openheid. 'Het past heel erg bij AZG om dit naar buiten te brengen’, zegt Grotenhuis. 'Maar het is voor ons ook een issue.’
Waarom heeft Cordaid dan nooit een rapport geproduceerd over dergelijke dilemma’s? Zijn jullie bang draagvlak te verliezen?
Grotenhuis, ietwat twijfelend: 'Wij zitten minder in die heftigheid. Het kan zijn dat wij het niet zien, we zijn minder geprofileerd. We hebben minder onderhandelingssituaties, werken meer onder de radar. Maar inderdaad, binnen de SHO is afgesproken te onderzoeken hoe dat zit. Waar liggen voor ons de keuzes?’
Hehenkamp: 'De gesprekken met de SHO blinken niet uit in een enorme mate van zelfkritiek.’
Hilhorst: 'Als je mensen van AZG spreekt zijn die heel open, direct. Aan de bar zeggen ze hetzelfde als publiekelijk. Voor andere hulporganisaties is dat niet zo.’
Grotenhuis: 'Kritische noten worden echt wel gekraakt.’
Maar zijn jullie er open genoeg over?
Grotenhuis, een beetje formeel: 'De inspectie van het ministerie komt met een evaluatie. Of we dat publiekelijk genoeg doen, daar kun je over discussiëren. Maar we doen het wel. Al onze eigen evaluaties zijn openbaar.’
Hoe ontwikkelt de humanitaire hulp zich het komende decennium?
Hehenkamp: 'We worden als organisatie steeds internationaler. We zijn bezig met het openen van secties van AZG in India, in Argentinië, in Zuid-Afrika. We bouwen structurele contacten op met internationale multilaterale organisaties als de African Union, of Asian. Dat gaat ons veranderen als organisatie. Daarbij willen we meer in een context, zeg in Congo, structureel met de autoriteiten samenwerken, en met plaatselijke universiteiten en medische of technische instituties.’
Hilhorst: 'Dat begint te klinken als ontwikkelingshulp.’
Hehenkamp: 'Lokale universiteiten in Ethiopië hebben gewoon meer medische kennis van malaria of aids of tb dan veel universiteiten hier. En dat soort contacten geeft ons ook een politieke backing.’
Grotenhuis: 'Zelf ben ik erg benieuwd naar wat de opkomende economieën de komende jaren gaan doen, op welk gebied ze zich gaan begeven. India, China en Brazilië zullen ook op dit terrein een veel dominantere rol in Afrika en Azië gaan spelen. Ze investeren steeds meer in Afrika en Azië en ze zullen hun belangen daar willen beschermen, niet alleen met hun economische macht maar ook door humanitaire interventies.’
Hilhorst: 'Veel zaken die nu onder noodhulp vallen zullen daar straks niet meer onder vallen. Dat hoop ik tenminste. De internationale responses die nu worden opgetuigd, vaak denk ik daarbij: dat zou die lokale overheid toch ook moeten kunnen, of anders een van de buurlanden. Is het nou echt nodig dat een stel herdershonden uit Meppel naar de andere kant van de wereld wordt gestuurd? Humanitaire noden zullen er altijd blijven, gaan zelfs toenemen, vrees ik. Bij natuurrampen is dat nu al het geval. Maar daar zal veel geroutineerder op gereageerd gaan worden. Je blijft een goed opererend internationaal systeem nodig hebben voor situaties die de lokale capaciteit te boven gaan. Niet ieder land kan zich overal op voorbereiden. Maar je hebt een strakker systeem nodig dat boem pats op dergelijke noden kan inspringen. Dan heb ik het over plotselinge, grootschalige gebeurtenissen. De meer langdurige, moeizamere situaties, daar zullen andere modussen voor gevonden worden.’
Hehenkamp: 'In Haïti had je na de aardbeving een cholera-epidemie. De helft van de gevallen hebben wij behandeld, de andere helft werd door Cubanen gedaan, die grote expertise hebben. Een vorm van bilaterale hulp. Dat soort dingen zie je elders ook gebeuren. De Maleisiërs hebben net als de Cubanen capaciteiten om in de regio te helpen. Ze doen hetzelfde werk als wij, maar op gouvernementele basis, en met andere politieke keuzes.’
Grotenhuis: 'De middle income countries zullen meer gaan bepalen wie wel en niet mogen komen. De Indiërs accepteren geen tsunami van hulporganisaties meer en de Indonesiërs zullen dat over een paar jaar ook niet meer accepteren, en de Kenianen en de Sri Lankanen evenmin. Die landen zullen gaan zeggen: wij bepalen zelf wel wie er komt. Niet jullie.’


AzG verontschuldigt zich in Jemen

In september 2007 begon de Franse tak van Artsen zonder Grenzen een missie in het noorden van Jemen. Al een paar jaar trachtte de Jemenitische regering daar een opstand van houthisten te onderdrukken - aanhangers van de oud-parlementariër Hussein al Houthi.
AzG begon bijstand te verlenen in drie ziekenhuizen in het noorden, als enige internationale hulporganisatie ter plekke. Moest men het geweld waarmee deze onderbelichte oorlog gepaard ging openlijk aan de kaak stellen? Daarmee zou de organisatie riskeren het land te worden uitgezet. Men koos ervoor low profile te werken.
Een van de ziekenhuizen waar AzG zat, in Al Talh, kwam in de zomer van 2009 in de frontlijn te liggen. De regering bombardeerde de centrale markt van het stadje, waarop 31 gewonden en negen doden naar het hospitaal werden gebracht. Volgde een periode van intensieve gevechten, waarbij het steeds moeilijker werd Al Talh nog in en uit te komen. Uiteindelijk zette AzG haar missie voort in het Saada-hospitaal, vijftien kilometer verderop.
AzG zei niets over het bombardement op de markt, waarvan men toch getuige was geweest, als een van de weinigen. Terwijl de organisatie in 2006 nog expliciet als richtlijn had opgesteld dat 'ernstige en onderbelichte misdrijven als het bombarderen van burgers of ziekenhuizen’ naar buiten zouden worden gebracht. Maar men vond dat 'zich uitspreken’ over de bom op de markt de schuld te eenzijdig bij de overheid zou leggen. In datzelfde jaar 2009 was AzG Darfur al uitgezet, waren haar activiteiten in Niger door de overheid opgeschort, en had men zich de woede van de Sri Lankaanse overheid op de hals gehaald door een opmerking over de afschuwelijke condities waaronder Tamil-vluchtelingen in interneringskampen werden gehouden. Het was een periode waarin de trade-off tussen 'je uitspreken’ en 'je werk kunnen doen’, tussen praten en actie, binnen AzG-gelederen hevig werd bediscussieerd.
AzG wilde haar missie in Jemen niet op het spel zetten, te meer daar zich uitspreken geen onmiddellijk voordeel leek op te leveren. Maar het zette Jemen in december 2009 wel in de 'top-tien van humanitaire crises’, verklarend dat het geweld in het noorden van Jemen aanmerkelijk was toegenomen sinds het regeringsleger in augustus was begonnen de Houthi-rebellen te bombarderen, waarbij duizenden burgers op de vlucht waren geslagen.
Het bleef niet zonder gevolgen. Al-Jazeera pikte het op en wijdde zelfs een speciale uitzending aan de uitlatingen van AzG. Onmiddellijk haalde de Jemenitische overheid een streep door alle autorisaties die het AzG had verleend. Overleg volgde. De overheid eiste rectificatie, op schrift, wat AzG accepteerde. Het Jemenitische persagentschap bracht het nieuws onmiddellijk naar buiten: 'AzG maakt excuses voor onzorgvuldige uitspraken over Saada.’ Maar AzG kon opnieuw aan de slag.