Valse waarnemingen

IN HET KIESDISTRICT Westlands van Nairobi waren de stemmen al twee keer geteld. Beide malen ging de winst naar de oppositie. Toen arriveerden twee hoge geheime agenten. De kiescommissie besloot de stemmen nogmaals te tellen. Uit het niets doken achthonderd extra ingevulde stembiljetten op ten gunste van de regeringspartij Kanu. Die werd alsnog tot winnaar uitgeroepen. Vergelijkbare gevallen van fraude werden in andere districten geconstateerd. In oppositiegebieden konden veel Kenianen niet stemmen door een tekort aan stembiljetten. Kiesfunctionarissen werden bedreigd. Overal doken nieuwe, van tevoren ingevulde biljetten op.

De aanwezige waarnemers keken de andere kant op. Bij een negatief oordeel vreesden ze oproer op straat.
Het predikaat ‘vrij en eerlijk’ zullen de Keniaanse verkiezingen van 29 december vorig jaar niet krijgen. Wel zijn zij, aldus de internationale gemeenschap, verlopen 'volgens de wil van het Keniaanse volk’. Dat is diplomatentaal voor: het maakt allemaal niet zoveel uit.
Het scenario is bekend van andere verkiezingen. In Haïti vlogen tijdens de verkiezingen van 1995 negen stembureaus in brand. Op veel plaatsen werden de stembussen vernield of gestolen. De stemming zelf verliep chaotisch: te late opening van stembureaus, onjuiste registratielijsten, onverzegelde stembussen. Waarnemers constateerden dat de verkiezingen 'onvoldoende waren voorbereid’ en dat 'zeer moeilijk viel vast te stellen of de gang van zaken fraudevrij’ was. Volgens de Amerikaanse senator Bob Graham mochten de Verenigde Staten trots zijn. Ze hadden meegeholpen aan de totstandkoming van een democratisch Haïti.
'SOMS KRIJG JE er geen vinger achter waar het mis gaat’, zegt de slavist en meervoudig waarnemer Rieks Smeets. 'In twee gebieden in Rusland kreeg Jeltsin in de eerste ronde vrij weinig stemmen. In de tweede ronde onverklaarbaar veel. Dan is er druk uitgeoefend door de lokale autoriteiten. Of er is iets met de uitslag gedaan om niet in ongenade te vallen. Toen er kort daarna een natuurramp plaatsvond, kregen de regio’s die Jeltsin hadden gesteund meer geld dan de andere gebieden.’
De EU, die de missie organiseerde, noemde de verkiezingen 'free and fair’. Smeets wijst op de internationale belangen die in Rusland op het spel stonden. 'Voor het Westen was Jeltsins herverkiezing van groot belang. Clinton steunde hem met geld en mensen. Er is vaak sprake van een wenselijke uitslag. Dan wordt het democratiseringsproces even minder belangrijk gevonden.’
DE WAARNEMERSMISSIES vinden plaats op uitnodiging van het betreffende land, dat naast internationale legitimatie ook wat extra economische steun hoopt te verwerven. Intergouvernementele organisaties als de EU, de OVSE en de VN zijn grootleverancier. Ook zijn tal van mensenrechtenclubs actief, tot en met de Wereldraad van Kerken.
Sinds 1989 is waarnemen booming. De afgelopen vijf jaar deed Nederland mee aan zo'n vijftig missies, met in totaal meer dan zeshonderd waarnemers: een bonte verzameling wetenschappers, politici, ambtenaren en specialisten voor de betreffende regio. Ter voorbereiding krijgen zij een korte training met wat informatie over het land. De Nederlandse waarnemers voor Bosnië leerden zo dat Kroaten 'leergierig en zeer listig’ zijn. Serviërs zijn 'gastvrij’ en 'trots’ en hebben een 'hang naar het verleden’. De 'vriendelijke’ Bosniërs zijn de 'Belgen van Joegoslavië’.
De Leidse politicologe Oda van Cranenburgh verzorgde enkele malen een waarnemerstraining. Zij noemt de organisatie van de missies 'amateuristisch’: 'De meeste waarnemers zijn goedwillende vrijwilligers. Veel fraude heeft men niet eens in de gaten.’
Nog erger vindt Van Cranenburgh het 'verkiezingstoerisme’ van sommige kamerleden. 'Zij leggen korte flitsbezoeken af terwijl ze niets weten van een land. Soms stappen ze de avond van de verkiezingsdag alweer het vliegtuig in om thuis voor de pers een omstandige verklaring af te leggen.’
Toen Van Cranenburgh als waarnemer naar Oeganda reisde, was ze van plan om met veel lokale groeperingen en kandidaten te spreken. Er bleek helemaal niets geregeld. Geen auto’s, geen tolken. 'Pas de dag voor de verkiezingen kregen we een auto. Met de VN werd een route uitgestippeld en een proefrit gemaakt langs de te bezoeken dorpen en stembureaus. Dat was om onze veiligheid te waarborgen. Ondertussen wist iedereen wanneer we waar zouden komen controleren.’
In Oost-Europa kunnen de waarnemers meestal op een betere behandeling rekenen. Jacolien van Zutphen, die in alle werelddelen aan missies deelnam: 'In Zuid-Afrika zaten zowel waarnemers via de EU als de VN. Zelf was ik waarnemer namens de VN. Ik merkte dat de EU-waarnemers een veel betere begeleiding kregen.’
Vooral de OVSE heeft onder waarnemers een goede reputatie. Wim Nijssen onderkent dat er verschillen zijn. 'De OVSE-missies zijn goed georganiseerd. Zij zijn ook betrokken bij de organisatie van verkiezingen en kunnen daardoor goed inspelen op de gebreken. De OVSE is een dynamische club mensen met hart voor de zaak. Bij de VN mist dat wel eens. Daar zetten ze er een technocraat op. Als dat een goede is, loopt het goed. Maar het kan ook tegenvallen.’
Terwijl de waarnemers alweer thuis zijn, vormen hogere functionarissen hun observaties om tot een rapport. Deze officiële verklaring is voor veel waarnemers vaak een deceptie. 'Het ontbreekt aan duidelijke criteria om verkiezingen te beoordelen’, zegt Van Cranenburgh. Dat maakt het gemakkelijk om over de bevindingen ter plaatse heen te stappen. De slotverklaring is vaak een staaltje diplomatie. Van Cranenburgh: 'Die verklaring is nauwelijks gestoeld op het oordeel van de waarnemers. Dat is een heel ondoorzichtig proces. In Tanzania stelde het VN-secretariaat de dag na de verkiezingen de eerste verklaring op. Die ging recht tegen de meldingen van waarnemers in.’
'De waarnemers die op Zanzibar zaten hielden daar een behoorlijke frustratie aan over’, vertelt Van Zutphen. 'Zij hebben alles in het werk gesteld om de omvangrijke fraude te rapporteren. Er was geschoven met de grenzen van de kiesdistricten. Er gebeurden eigenaardige dingen met de vrachtwagens die de stembiljetten vervoerden. Die verdwenen spoorloos of vielen om, waardoor ze niet op tijd aankwamen. De verkiezingen werden gehouden aan het begin van de regenperiode, terwijl veel plekken dan onbereikbaar zijn. Als met al die informatie niets gedaan wordt, ben je als waarnemer machteloos. Aan de andere kant: zonder waarnemers was het niet eens gesignaleerd.’
Voor Smeets is dat een belangrijk punt. 'Je weet niet altijd wat er met je rapport gebeurt, maar je moet de dingen die misgaan wel consciëntieus opschrijven. In Armenië zijn de verkiezingen van 1996 ondanks goed gedocumenteerde fraude toch niet ongeldig verklaard. Vervolgens is wel druk uitgeoefend op de president om vervroegde verkiezingen uit te schrijven. Die man blijft buitenlandse steun nodig hebben. Dan kun je hem erop wijzen en wellicht afdwingen dat het de volgende keer beter moet.’
IN OOST-EUROPA doen praktische problemen zich veel minder vaak voor dan in Afrika. Van Zutphen: 'In Rusland is men gewend gedisciplineerd te werken. Dat merk je op een stembureau. De rollen zijn duidelijk verdeeld.’
Arno Langerer van het Amsterdamse Oost-Europa Instituut: 'In de voormalige Sovjetrepublieken is eerder sprake van overregulering. Het zijn lange dagen. Je begint om zes uur en bent pas vierentwintig uur later klaar. Dat stemmen tellen gebeurt allemaal met de hand, dat moet grondig. Het is aandoenlijk om te zien hoe correct mensen dat proberen te doen. Soms wordt het wel drie keer overgedaan, tot het klopt.’
Verkiezingsdag is in Oost-Europa naar communistische gewoonte een feestelijke aangelegenheid. 'Mensen trekken hun zondagse pak aan en gaan met het hele gezin opgewekt naar de stembus’, vertelt Langeler. Smeets: 'Naast het stembureau is worst te koop, jam, leren jassen. Allemaal tegen speciale “verkiezingsdagprijzen”. Dat is een oude sovjetgewoonte om te zorgen dat zoveel mogelijk mensen gingen stemmen.’
De communistische ervaring met verkiezingen heeft ook een andere kant: het plegen van verkiezingsfraude gaat met een zekere routine. Het zijn nog steeds dezelfde gezichten die de kiescommissies bevolken. Deze gelouterde ambtenaren kennen alle trucs. Historicus Maarten Doude van Troostwijk tekende in de Internationale Spectator zijn ervaringen als waarnemer op. Tijdens de Azerbeidzjaanse verkiezingen werd hem verteld dat hij beter kon gaan slapen, omdat de 'hertelling’ de hele nacht zou duren.
ALS EENMAAL tot een waarnemersmissie is besloten, lijkt een positief oordeel onontkoombaar. 'Soms is daar weinig tegen in te brengen’, zegt Smeets. In Armenië constateerde hij met veel andere waarnemers grootschalige verkiezingsmanipulatie. Zo werden militairen geïnstrueerd om op de presidentiële partij te stemmen. Voor de zekerheid moesten zij onder het toeziend oog van de commandant hun stem uitbrengen. Smeets: 'Dat soort praktijken heeft de uitslag zwaar beïnvloed. Toch is de beoordeling niet afwijzend geweest, en daar waren redenen voor. De verkiezingen waren van iets beter gehalte dan de parlementsverkiezingen een jaar eerder. Verder ging een dag na de verkiezingen de oppositie in kleine aantallen de straat op. Een dag later in grote aantallen. De derde dag werd het parlement bestormd. Als de OVSE dan de verkiezingen ongeldig verklaart, is dat olie op het vuur. Dat zou voor het land en de democratie rampzalig zijn geweest.’
De vraag is dan of waarnemers wel naar een land moeten afreizen. 'Als je waarnemers stuurt, moet je je realiseren dat het een legitimerende functie heeft’, zegt Van Cranenburgh. 'Het mag geen lege, symbolische exercitie worden. Daarmee ondermijn je het vertrouwen van de kiezers en de nog jonge oppositiepartijen. Helaas is de druk om een positief oordeel te geven erg groot en het is moeilijk om je daar als land aan te onttrekken. Je zwemt tegen de stroom in als je oprecht wilt toetsen.’
EEN MISSIE ALS de OVSE verleden jaar naar Albanië ondernam, lijkt dan bij voorbaat zinloos. Smeets reisde toch als waarnemer af. 'Het was daar complete chaos. Op veel plekken in het land ontbrak ieder gezag. Italië en Griekenland zagen in hun directe nabijheid een roversnest ontstaan. Er werden piratenovervallen op Corfu gepleegd. In korte tijd kwam een groot deel van de prostitutie in Italië in Albanese handen. De OVSE ging daarheen met zeshonderd waarnemers, en er was een flinke militaire presentie van een aantal Europese landen.
Ik was daar ook bij. Ik kwam terecht in Vlore. Dat was een anarchistisch nest: geen brandweer, politie of gemeentebestuur. In de stad waren drie benden met elkaar in oorlog. Er werd dagelijks geschoten, vooral in de middaguren. Voor verkiezingsdag hadden de Italiaanse militairen met de bendeleiders een wapenstilstand afgesproken. Voordat het op straat gevaarlijk werd, om een uur of half drie, had 72 procent van de kiezers gestemd.
Wij hebben alle kieslokalen minstens twee keer bezocht. In Vlore probeerden gewapende groepen ’s avonds stembussen te stelen. Dat is niet gelukt, want die stembureaus verdedigden zich en kregen op een gegeven moment steun van de Italianen. We hebben midden in de nacht stembureaus ontzet waar mensen niet naar buiten durfden met de stemgegevens. Met twee pantservoertuigen en ons autootje gingen we de lokalen af. Dan rijd je door die donkere stad, terwijl buiten jongens met kalashnikovs rondlopen en binnen een bange kiescommissie zit te beven. Om zeven uur ’s ochtends was dat district geteld.
Die verkiezingen worden in OVSE-kringen beschouwd als een groot succes. Zonder verkiezingen was het niet gelukt om het gezag te herstellen. Waren die verkiezingen kosjer? Nee. Maar het heeft nauwelijks zin om die vraag te stellen. De socialistische partij heeft een regering kunnen vormen, die wordt gedragen door nogal wat mensen. Ik was zelf heel sceptisch, maar achteraf was het de tien miljoen die de operatie kostte waard. In Vlore kwamen dat jaar 275 mensen om, nu heb je weer een werkende politie. Het is nog geen vrede, maar de situatie is beter dan voorheen. Zo heeft iedere verkiezing z'n eigen verhaal.’
VOLGENS DOUDE van Troostwijk beschouwen kiezers de westerse waarnemers als representanten van het bewind. Maar voor de meeste waarnemers zijn de reacties van de mensen op straat juist reden om hun waarnemersactiviteiten voort te zetten. Van Zutphen: 'Je merkt dat mensen je aanwezigheid prettig vinden. Ik heb altijd het gevoel gehad dat ik welkom was. Mensen zijn ongelooflijk positief tegen je. Men vindt het mooi dat de internationale gemeenschap belangstelling heeft voor het land.’
Langerer: 'Je praat veel met mensen, wisselt ervaringen uit. Het gaat uiteindelijk om de persoonlijke contacten die je met mensen hebt. Dan kun je je afvragen wat het nut is van zo'n missie. Dat is natuurlijk heel betrekkelijk. Het is nuttiger voor mij en mijn gesprekspartners in die dagen dan voor het algemeen welzijn. Het is ook wel een snoepreisje, laat ik daar niet schijnheilig over doen. Maar het is ook een versterking van wat ik beroepsmatig doe. Een soort verkorte Landeskunde.’
De waarnemersmissies lijken op schoolreisjes naar Oost-Europa begin jaren negentig. De nieuwigheid van de verkiezingen gaat doorgaans gepaard met een euforische omhelzing van de democratie. Waarnemers zijn daar de vertegenwoordigers van. Van Zutphen: 'Mensen komen spontaan naar je toe, pakken je arm en zeggen geëmotioneerd: “Ik heb er mijn hele leven op gewacht om te kunnen stemmen. Wat geweldig dat jullie er zijn. Welkom.” Ontroerend gewoon.
In Cambodja hetzelfde, iedereen was geweldig enthousiast tegenover de waarnemers. Het is indrukwekkend wat mensen ervoor over hebben om hun stem uit te brengen. Wij kwamen in Cambodja om zes uur ’s ochtends bij het stembureau. Daar zaten in het donker honderden mensen te wachten tot het stembureau om acht uur open ging. Zoals het er nu voorstaat in Cambodja, dat vind ik heel verdrietig. De verkiezingen hebben daar niet zo geholpen als men gehoopt had.’