Van Sahel tot Dnjepr

De Navo is terug. Met de invasie van Oekraïne heeft Vladimir Poetin in zijn eentje het lot van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie nieuw leven ingeblazen en haar weer bovenaan de agenda van het buitenlands beleid geplaatst. Scandinavische staten die er ooit prat op gingen onafhankelijk te zijn van de organisatie staan nu te trappelen om toe te treden. De Duitse regering heeft een ongekende verhoging van de defensie-uitgaven toegezegd, wat ook een verhoging van haar bijdrage aan de Navo betekent. Militaire strategen van de VS dromen opnieuw van een Navo-franchise voor de Stille Oceaan, terwijl EU-bureaucraten een nieuwe Navo voor het internet plannen. Voormalige progressieve tegenstanders van het bondgenootschap en vroegere sceptici hebben van de Navo leren houden, net zoals ze in de Trump-jaren van de cia en de fbi leerden houden. De oude sheriff van de Koude Oorlog heeft zijn focus hervonden en heeft, tot verrassing van velen, bewezen een opmerkelijk kwieke en capabele kracht te zijn in de strijd tegen Rusland.

De terugkeer van de Navo in de schijnwerpers is gepaard gegaan met een hernieuwd debat over haar geschiedenis. Elke belanghebbende partij heeft een ander verhaal te vertellen. Voor Moskou was de Navo lange tijd een project om Rusland te onderwerpen en de invloed van het land tot een herinnering te reduceren. Voor Washington begon de Navo als een middel om de West-Europeanen tegen zichzelf en tegen de Sovjet-Unie te beschermen, maar in de jaren negentig werd het een vooruitgeschoven vehikel voor democratie, mensenrechten en kapitaal. Voor de Oost-Europeanen vormde de Navo de heilige belofte om de Russische tanks op afstand te houden. Voor de meeste West-Europese staten was de Navo een goedkope Amerikaanse nucleaire paraplu, die hen in staat stelde sociaal welzijn te financieren in plaats van legers, als zij althans hun Navo-verplichtingen niet gebruikten om bezuinigingen te rechtvaardigen. Voor de rest van de wereld was de Navo ooit een op de Atlantische Oceaan gebaseerde defensieve alliantie die snel veranderde in een steeds verder uitgebreid offensief bondgenootschap.

Een opvallend kenmerk van deze veelgehoorde uitspraken over de Navo is dat zij allemaal uitgaan van een hoge mate van vertrouwdheid met het ding zelf. Maar hoewel de Navo centraal staat in een bepaalde opvatting over Europa of over het Westen kunnen slechts weinigen zeggen wat de Navo precies is. In een acroniem van vier letters is veel méér gepropt dan een eenvoudige militaire alliantie. De Navo is niet langer specifiek ʻNoordelijk’ noch ʻAtlantisch’ noch gebonden aan een ʻVerdrag’, terwijl de naam ʻorganisatie’ haar bijna doet klinken als een liefdadigheidsinstelling.

Een van de redenen waarom de vorm van de Navo moeilijk te beoordelen is, is dat de alliantie, althans in het Westen, een lange public-relations-oorlog heeft gewonnen. In de jaren vijftig stuurde de Navo reizende ʻcaravans’ – massatentoonstellingen en openluchtbioscopen – naar het achterland van Europa om de voordelen van het bondgenootschap uit te leggen aan sceptische bevolkingen. Een dergelijk pleidooi voor de Navo hoeft niet langer te worden gehouden, want het verzet tegen het bondgenootschap is sinds de jaren tachtig sterk afgenomen. Wat ooit werd beschouwd als een artefact van de orde van de Koude Oorlog bevindt zich nu zo comfortabel in het hart van het militair-politiek-economisch systeem van het Westen dat het vaak onterecht wordt aangezien voor een natuurlijk kenmerk van het Europese landschap.

Op papier is de Navo een alliantie van dertig natiestaten die vrije instellingen zijn toegedaan en gebonden zijn door artikel 5 van het handvest, dat bepaalt dat de leden – zij het onder bepaalde voorwaarden – collectief ieder lid zullen verdedigen dat wordt aangevallen. De Navo, die in 1949 werd opgericht, ziet zichzelf als het jongere zusje van andere internationale instellingen uit het midden van de vorige eeuw – de Verenigde Naties en de gatt, die later de Wereldhandelsorganisatie werd – en is er trots op dat zij meer dan een halve eeuw de vrede in Europa heeft weten te bewaren. Militair, zo niet ook economisch, heeft de Navo grotendeels de missie vervuld die haar eerste secretaris-generaal, Hastings Ismay, voor ogen had: ʻDe Russen buiten, de Amerikanen binnen en de Duitsers eronder houden.’

Hoewel de Navo in de eerste plaats een militaire alliantie is, is zij ook een cultuur, of zoals de derde geallieerde bevelhebber van de Navo, Alfred Grünther, verklaarde: ʻDe Navo is een geestesgesteldheid.’ Europa is bezaaid met Navo-bedrijfssteden (Brunssum, Ramstein, Geilenkirchen, Oberammergau, Uedem, Aviano, Swietoszów), er zijn Navo-scholen voor de kinderen van Navo-werknemers, Navo-academies en -centra waar de militaire curricula van de Navo worden onderwezen (ʻsmart training for smart defence’), het Nato Defense College in Rome, een ondergrondse Navo-pijpleiding voor vliegtuigbrandstof die door Duitsland loopt, een Navo-liedboek, een Navo-hymne, een Navo-ballade van Bing Crosby, een fonetisch alfabet van de Navo (ʻAlpha, Bravo…’), door de Navo gefinancierde beurzen en leerstoelen aan universiteiten, een jaarlijkse International Model Nato voor universiteitsstudenten, een Hermès-sjaal van de Navo, een Navo-golfclub in België voor handicap 36 en lager, en een Navo-hoofdkwartier in Brussel, waar de door de Britten gefinancierde ʻcontrapropaganda’-eenheid is gehuisvest, alsmede het Navo-museum, of wat in Navo-taal bekend staat als een ʻkunst-erfgoed-hub’, waar kopieën van Oud-Griekse beelden en een groot aantal onopvallende houten bureaus worden tentoongesteld.

Op papier heeft de Navo een relatief bescheiden budget van tweeënhalf miljard euro, met bijdragen van alle lidstaten, maar het defensiebudget van achthonderd miljard dollar van de VS garandeert dat de Navo veel van haar eigen middelen kan besteden aan bureaucratisch onderhoud. Ondanks enkele knipogen naar het idee dat alle besluiten tot stand komen op basis van ʻconsensus’ doet de Navo weinig moeite om het Amerikaanse primaat in de alliantie te verbergen. Ten aanzien van de officiële juridische procedure voor het verlaten van de Navo wordt in het handvest bepaald dat een staat een dergelijk voornemen niet aan de secretaris-generaal van de Navo maar aan de president van de Verenigde Staten kenbaar moet maken.

In de praktijk is de Navo vooral een politieke regeling die het primaat van de VS garandeert bij het bepalen van antwoorden op Europese vraagstukken. Het politieke hoofdkwartier van de Navo is gevestigd in een nieuw modernistisch gebouw in Brussel, maar het belangrijkste militaire commandocentrum bevindt zich in Norfolk, Virginia. Iedere opperbevelhebber van de geallieerden sinds 1949 is een Amerikaanse militair geweest. De Navo heeft geen eigen strijdkrachten. Zij bestaat uit ongeveer vierduizend bureaucratische personeelsleden die haar activiteiten over de gehele wereld coördineren. De strijdkrachten van de Navo worden op elk ogenblik vrijwillig door de regeringen van de lidstaten gedetacheerd, met de VS als voornaamste contribuant. De oorlogen en verplichtingen van de Navo – waarbij Luxemburgers en Turken werden opgetrommeld om in Korea te vechten, en Spanjaarden en Portugezen om dat in Afghanistan te doen – zijn meestal het werk van Washington. Zelfs oorlogen die in de eerste plaats door Europeanen werden gevoerd – zoals de Navo-interventie in Libië – steunden voor het overgrote deel op Amerikaanse logistiek, tankstations en materieel.

De kroonjuwelen van de Navo zijn haar kernwapens. In theorie coördineren de drie kernmachten van de Navo – Groot-Brittannië, Frankrijk en de VS – de nucleaire defensie voor de rest van de alliantie. De Navo heeft kernwapens in Europa, maar die zijn grotendeels ceremonieel. Als Moskou een kernraket op Brussel zou afvuren, zou de eerste reactie unilateraal vanuit Washington komen, aangezien het volgen van de feitelijke Navo-procedures moeizame protocollen vereist. (De leden van de nucleaire groep van de Navo zouden eerst moeten overleggen en tot een overeenkomst moeten komen om te reageren, en vervolgens het deel van de nucleaire code bij Washington moeten aanvragen om de raketten te kunnen lanceren die op hun grondgebied zijn gestationeerd.)

Vliegtuigen met kernwapens in België worden gevlogen en onderhouden door Belgen, net als in Duitsland, Italië en Nederland. Maar geen van deze wapensystemen staat op hetzelfde hoge alarmniveau dat de Amerikaanse president kan activeren zonder toestemming van enig ander Navo-lid. Alleen Frankrijk en Groot-Brittannië, die over hun eigen volledig onafhankelijke kernmachten beschikken, hebben de mogelijkheid hun vijanden met een kernaanval uit te schakelen zonder overleg met het Witte Huis.

Sinds de geboorte van de Navo in 1949 is de begrafenisklok voor de Navo al vele malen geluid, vooral door degenen die vergeten dat crises haar levensader zijn. Het bondgenootschap was ook bijna doodgeboren. Aan het einde van de Tweede Wereldoorlog verwachtte Franklin Roosevelt dat zowel de westerse als de sovjettroepen Midden-Europa binnen twee jaar zouden verlaten. Maar West-Europese staatslieden wilden dat de VS een veiligheidsgarantie zouden bieden terwijl zij hun economieën weer opbouwden.

Er waren vele voorstellen voor de wijze waarop dit veiligheidspact kon worden geconfigureerd. De Amerikaanse strateeg George Kennan stelde een ʻhalter’-systeem voor, waarbij West-Europa zijn eigen verdedigingssysteem zou hebben, terwijl Canada en de VS een apart systeem zouden hebben dat West-Europa te hulp kon komen in het onwaarschijnlijke geval van een sovjetinvasie. De bekende journalist Walter Lippmann betoogde dat het geen zin had dat de VS troepen in Europa zouden stationeren, in een wereld waarin kernwapens de conventionele strijdkrachten overbodig hadden gemaakt. Maar vooraanstaande anticommunisten als Ernest Bevin en Dean Acheson verwierpen deze visie. Zij wisten dat het Rode Leger, dat zojuist de nazi’s had verslagen, niet alleen de sterkste macht op het continent was maar ook een alarmerend populaire macht in West-Europa.

In plaats daarvan vormden Bevin en zijn Europese collega’s een entiteit die zij de West-Europese Unie noemden. Daardoor werd het naoorlogse Verdrag van Duinkerken tussen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk uitgebreid met Luxemburg, Nederland en België. Toen deze organisatie Washington om een bindende veiligheidsgarantie vroeg, namen Amerikaanse diplomaten de leiding van het project over en stuurden ze het in de richting van wat later de Navo zou worden, een veel expansiever veiligheidspact dat twaalf lidstaten omvatte, met de VS aan het hoofd.

In die tijd ging het debat over ʻuitbreiding’ over het al dan niet in de Navo opnemen van staten als Italië. Kennan vond het idee van uitbreiding van de Navo naar Zuid-Europa ʻenigszins provocerend’ ten opzichte van de Sovjet-Unie, omdat het de weg vrijmaakte voor onbeperkte expansie. Hij was van mening dat de Navo alleen zin had als een pact tussen wat hij zag als raciaal en cultureel gelijksoortige Noord-Atlantische volkeren, en betreurde een bondgenootschap dat tot gevolg zou hebben dat de frontlinies van de Koude Oorlog in Midden-Europa zouden bevriezen.

Vanaf het begin was de Navo impopulair onder het publiek van de lidstaten. Harry Truman kon het zich niet veroorloven om tijdens zijn eerste campagne voor het Amerikaanse presidentschap het risico te lopen zijn plannen voor een Noord-Atlantisch bondgenootschap aan een oorlogsmoe Amerikaans publiek te ontvouwen. Franse communisten en nationalisten – die op bijna alle andere punten lijnrecht tegenover elkaar stonden – protesteerden in 1949 gezamenlijk tegen de toetreding van Frankrijk tot de Navo. Er waren enorme betogingen tegen de Navo in heel Italië.

De grootste betoging in de naoorlogse geschiedenis van IJsland vond plaats toen de eilandnatie toetrad tot de alliantie. Tijdens de onderhandelingen tussen Reykjavik en Washington ontstond een uitgebreid repertoire van IJslandse anti-Navo-liederen. Aan de vooravond van IJslands Navo-lidmaatschap publiceerde de communistische romanschrijver en toekomstige Nobelprijswinnaar Halldór Laxness Atoomstation, de IJslandse equivalent van Remains of the Day, waarin een jong dienstertje uit het noorden meemaakt hoe de elite van Reykjavik achter gesloten deuren het land uitverkoopt aan Navo-functionarissen.

Het eerste naoorlogse decennium verliep tumultueus voor de Navo. Omdat het economisch herstel van Europa in volle gang was, verzwakte de overtuiging dat het continent een Amerikaanse veiligheidsgarantie nodig had. De Korea-oorlog van Truman toonde aan hoe makkelijk de VS overbelast konden raken. In reactie daarop stelden West-Europese leiders plannen op voor de Europese Defensiegemeenschap, waarin de prille legers van West-Duitsland, Frankrijk, Italië en de Benelux-landen zouden worden samengevoegd. Maar dit plan voor een Europees leger viel uiteen zodra het werd gelanceerd. Groot-Brittannië zag de gecombineerde troepenmacht als een bedreiging voor de nationale soevereiniteit. De Franse regering maakte zich meer zorgen over een oplevend Duitsland dan over een sovjetinvasie. Paradoxaal genoeg heeft deze vroege drang naar autonomie van de kant van de West-Europese landen ten opzichte van Washington hen uiteindelijk nog dichter bij de Navo gebracht, die de enige regeling bleek te zijn die in staat was hun verdeeldheid te overbruggen.

De Navo mag dan begonnen zijn als een veiligheidsstop, maar al snel werd zij een waarborg voor de westerse stabiliteit op een wijze die het voorstellingsvermogen van haar architecten te boven ging. Voor de VS werden enorme defensiebudgetten een manier van leven, en de minst controversiële manier om overheidsuitgaven mogelijk te maken in een naoorlogse economie die nog steeds naar volledige werkgelegenheid streefde. Dat het land zich nooit volledig met deze permanente oorlogshouding heeft verzoend, komt goed tot uiting in het ritueel dat bijna iedere naoorlogse Amerikaanse president beloofde, en waar hij vervolgens niet in slaagde: het aantal Amerikaanse troepen in Europa verminderen. Intussen konden de West-Europeanen dankzij de Amerikaanse ruimhartigheid op defensiegebied een groter deel van hun overschotten aan hun verzorgingsstaten besteden, in een poging hun militantere arbeidersbewegingen te sussen.

De politieke stabiliteit die de Navo in de jaren vijftig kenmerkte, was echter nooit vrij van scheurtjes. In 1955 nam Washington West-Duitsland op in het bondgenootschap, waarop de sovjets reageerden met de oprichting van hun eigen, tegen de Navo gerichte veiligheidssysteem, het Warschaupact. Een jaar later raakte de Navo ernstig aan het wankelen toen de Suezcrisis de verdeeldheid aan het licht bracht tussen lidstaten die wilden vasthouden aan hun koloniale bezittingen en een Washington dat graag in de gunst wilde komen bij nationalisten uit de derde wereld, die anders communistisch zouden kunnen worden. (België, Frankrijk en Nederland hadden aanvankelijk zelfs hun koloniën in de Navo opgenomen willen zien, hetgeen te veel van het goede was voor Washington.)

Het Navo-commando vertoonde een ambivalente houding tegenover het Britse imperium. Enerzijds hielp de Navo het imperiale verval te versnellen door bijvoorbeeld van Groot-Brittannië te eisen dat het zijn verplichtingen nakwam om duizenden Britse troepen aan de Rijn te stationeren, ten koste van cruciale koloniale knooppunten zoals Singapore. Maar Amerikaanse strategen waren ook bezorgd dat de Britse terugtrekking uit het grondstofrijke Midden-Oosten een vacuüm zou achterlaten, dat de Navo trachtte op te vullen door de Middle East Treaty Organisation (Meto) voort te brengen, een van de vele mislukte pogingen om zichzelf te reproduceren.

De jaren zestig staan bij de Navo te boek als een tijd van voortdurende nood. Charles de Gaulle’s geduld met de alliantie stond al jaren op een laag pitje. ʻDe Navo is nep’, verklaarde hij in 1963. ʻDankzij de Navo is Europa afhankelijk van de Verenigde Staten, zonder dat dit zo lijkt.’ Drie jaar later trok De Gaulle Frankrijk – en zijn kernwapens – terug uit het commando van de Navo. (Deze terugtrekking was echter meer theatraal dan feitelijk van aard: de deelname van Frankrijk aan Navo-oefeningen en het delen van technologie bleef vrijwel ongewijzigd, en het land was nog steeds lid van de Navo.)

De Gaulle’s beslissing was gedeeltelijk het resultaat van zijn waanideeën over de status van Frankrijk als grote mogendheid. Maar hij zag Rusland ook – meer tot de verbeelding sprekend – als een natuurlijk deel van Europa, een deel dat was afgegrendeld door een Koude Oorlog waarvan hij dacht dat die op een dag voorbij zou zijn. In de ogen van De Gaulle convergeerden het kapitalisme van Washington en het communisme van Moskou naar een opmerkelijk gelijksoortige technocratische maatschappij. Hij zag de Navo als een doelbewuste Amerikaanse poging om de geschiedenis te vertragen, om zo de tijdsspanne te rekken waarin Washington de leidende wereldmacht zou zijn.

Maar ondanks het tumult dat De Gaulle veroorzaakte onder de voorstanders van de Koude Oorlog, en ondanks de vele Navo-begrafenisberichten die volgden, werd het bondgenootschap misschien zelfs wel sterker door het halve vertrek van Frankrijk. Dit stelde de Navo in staat West-Duitsland vollediger in het bondgenootschap te integreren, en de andere lidstaten tot een grotere inzet aan te sporen.

In deze decennia stond het verzet tegen de Navo hoog in het vaandel van West-Europees links, dat de Navo niet alleen beschouwde als een geïnstitutionaliseerde vorm van nucleaire va-banquepolitiek, maar ook als een klassenalliantie tussen het Amerikaanse en het Europese establishment, vastbesloten om de verdedigingslinies te versterken, zowel tegen de binnenlandse oppositie – door Franse communisten te bespioneren of door de leden van de Duitse Rote Armee Fraktion die Navo-pijpleidingen bombardeerden te elimineren – als tegen de sovjets.

De Navo was niet bijzonder bezorgd over de binnenlandse politieke arrangementen van haar lidstaten, zolang die maar onverbiddelijk anticommunistisch waren. Portugal, onder de dictatuur van Salazar, werd in 1949 in de Navo verwelkomd, en toen in 1967 fascistische Griekse kolonels de anti-oproerplannen van de Navo gebruikten om een democratisch gekozen regering omver te werpen, werd de eis, onder leiding van de Scandinavische staten, om het land uit het bondgenootschap te gooien nooit serieus in overweging genomen.

Er zijn echter ernstiger bedreigingen geweest voor de eenheid van de Navo. Griekenland en Turkije kwamen in 1974 met geweld tegenover elkaar te staan op Cyprus. Meer recentelijk, in de nasleep van de Navo-interventie van 2011 in Libië, vochten door Turkije en Italië gesteunde milities tegen het door Frankrijk gesteunde Libische leger van generaal Haftar. De eenheid van de Navo kreeg een nieuwe klap in 2018, toen Emmanuel Macron, nadat Turkije de Koerdische bondgenoten van de VS en West-Europa in Syrië begon te belegeren, het bondgenootschap ʻhersendood verklaarde. De Navo kreeg ook een psychologische klap te verwerken tijdens het presidentschap van Donald Trump, die het leuk vond om het doel van de alliantie publiekelijk in twijfel te trekken en weigerde om tijdens een bezoek aan het hoofdkwartier van de Navo piëteiten te uiten over artikel 5, zij het allemaal op het moment dat hij de Amerikaanse defensie-uitgaven en de troepenaantallen in Europa verhoogde.

Maar de ernstigste existentiële crisis van de Navo kwam in de jaren negentig, toen de raison d’être voor de organisatie – de Sovjet-Unie – ineenstortte. In deze nieuwe omstandigheden was het zelfs voor de eigen functionarissen van de Navo niet duidelijk wat haar toekomst zou zijn. Het enige wat overbleef was het vooruitzicht van een soort grote schoonmaak, waarbij de Navo zou helpen bij het opdweilen en ontmantelen van het kernwapenarsenaal van de Sovjet-Unie. Niet alleen was de oorspronkelijke bestaansreden van de organisatie verdwenen, ook een reeks nieuwe instellingen in Europa – de Europese Unie voorop – leek een Europese toekomst van grotere samenhang en autonomie ten opzichte van de Verenigde Staten in het vooruitzicht te stellen.

Nog vóór de val van de Sovjet-Unie waren er al voorstellen voor nieuwe politieke regelingen, waaronder het kortstondige idee van François Mitterrand van een Europese Confederatie die de Sovjet-Unie zou omvatten en de VS zou buitensluiten. In 1989 eigende Michael Gorbatsjov zich De Gaulle’s oude droom toe van een Europa dat zich uitstrekte van de Atlantische Oceaan tot de Oeral, wat hij een ʻgemeenschappelijk Europees huis’ noemde, waarin ʻeen doctrine van terughoudendheid de plaats zou moeten innemen van de doctrine van afschrikking’.

Verscheidene prominente deelnemers en waarnemers in de jaren negentig waren van mening dat de Navo, nu haar missie was volbracht, de winkel moest sluiten. ʻLaten we zowel de Navo als het Warschaupact opheffen. Laten we uw bondgenoten en de onze vrijlaten’, stelde Edoeard Sjevardnadze, de sovjetminister van Buitenlandse Zaken, in 1989 op speelse wijze voor aan de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken. Later datzelfde jaar zei de Tsjechische leider Václav Havel tegen George H.W. Bush dat hij verwachtte dat de Amerikaanse en Russische troepen Midden-Europa spoedig zouden verlaten. Prominente Amerikaanse strategen waren het daarmee eens. Met de ineenstorting van de Sovjet-Unie was het tijd voor de Europeanen om hun veiligheid weer in eigen handen te nemen, zodat de VS hun troepen van het continent konden terugtrekken.

ʻDe sovjetdreiging is de lijm die de Navo bijeenhoudt’, schreef John Mearsheimer, een van de belangrijkste Amerikaanse theoretici op het gebied van de internationale betrekkingen, in 1990 in The Atlantic Monthly. ʻHaal die offensieve dreiging weg en de Verenigde Staten zullen het continent waarschijnlijk verlaten.’ De output van de Navo-bureaucratie van de jaren negentig biedt de aanblik van een zee van paniekerige nota’s, waarin manieren worden geschetst om het leven van een zieke patiënt verder te verlengen.

Maar de crisis van de Navo in de jaren negentig bleek feitelijk haar moment van glorie te zijn. De Navo werd in dat decennium niet alleen niet stilgelegd, maar juist uitgebreid. De Navo verdween niet naar de achtergrond als een rudimentair orgaan van de Koude Oorlog, maar werd juist actiever. ʻDe Navo moet groeien, of zij zal het loodje leggen’, werd de mantra van de Navo-apparatsjiks gedurende het gehele decennium. In slechts een paar jaar tijd veranderde de Navo van een hoofdzakelijk defensieve organisatie in een schaamteloos offensieve – van een geopolitiek conservatieve bewaarder van de status quo in een agent van verandering in Oost-Europa. Hoe kon dit gebeuren?

Toen de regering van president George H.W. Bush de ruïnes van de Sovjet-Unie overzag, stelde zij vast dat de nieuwe uitdaging voor de Navo niet de ontluikende Russische Federatie was, maar een verenigd Europa. ʻWe moeten proberen te voorkomen dat er Europese veiligheidsregelingen ontstaan die de Navo zouden kunnen ondermijnen’, zo luidde een uitgelekte memo van de nationale veiligheidsraad uit 1992. In haar retoriek was de regering-Bush nog voorzichtig over de uitbreiding van de Navo. Maar in de praktijk was ze triomfantelijk: ondanks de luidruchtige protesten van Gorbatsjov nam Bush een nog maar net verenigd Duitsland op in de Navo. Kort daarna begon de Navo met het trainen van Oekraïense troepen.

Toen Bill Clinton in 1992 president werd, was het echte verschil dat de retoriek van de expansie overeenkwam met de praktijk. Clinton overzag de toetreding van Polen, Hongarije en de Tsjechische Republiek tot de Navo in 1999, en behandelde Rusland als het wrak dat het was.

Er school enige ironie in Clintons inspanningen om de Navo sterker te maken. In veel opzichten leek hij juist de ideale persoon om het bondgenootschap op te heffen. Tijdens zijn verkiezingscampagne in 1992 had Clinton geopperd de Navo in te krimpen ten gunste van nieuwere, slankere, ʻsnel inzetbare’ militaire eenheden van de Verenigde Naties. Aanvankelijk stond Clinton sceptisch tegenover de uitbreiding van de Navo in oostelijke richting. ʻLaat me dit even op een rijtje zetten’, zei hij naar verluidt tegen zijn nationale veiligheidsstaf, toen hij over het uitbreidingsplan werd ingelicht. Het enige wat de Russen zouden overhouden ʻaan deze geweldige deal die we ze aanbieden’ is de verzekering dat ʻwe geen militaire spullen naar hun voormalige militaire bondgenoten zullen sturen, die nu ónze bondgenoten worden, tenzij we op een ochtend wakker worden en besluiten van gedachten te veranderen’.

Maar Clinton zette uiteindelijk zijn handtekening onder de uitbreiding van de Navo – en zijn regering werkte er hard aan, om drie belangrijke redenen. De eerste was dat het Pentagon onder druk werd gezet door voormalige lidstaten van het Warschaupact. Voor een land als Polen was het Navo-lidmaatschap de eerste stap om Warschau te heroriënteren op het rijke Westen. ʻLaat de Russische generaals maar boos worden’, zei de Poolse leider Lech Walesa in 1993 tegen zijn Amerikaanse collega. ʻZe zullen geen kernoorlog beginnen.’ De tweede reden had te maken met Clintons eigen binnenlandse populariteit onder de kiezers, waarbij steun voor het Navo-lidmaatschap stemmen zou kunnen opleveren onder de grote Oost-Europese emigrantenenclaves in de Amerikaanse rustbelt – geen onbelangrijke overweging voor een regering die zich in de eerste plaats op binnenlandse zaken concentreerde.

De derde en laatste reden had te maken met de opkomst van de mensenrechtenideologie in de jaren negentig, toen het Amerikaanse machtsoverwicht in de wereld zó groot was dat bezorgdheid over aantasting van de soevereiniteit van een vreemde natie niet meer aan de orde was. Veel voormalige critici van de Navo waren de organisatie tegen het einde van de Koude Oorlog gaan omhelzen en zagen haar als het enige levensvatbare instrument voor hun nieuwe programma van humanitaire interventies. In 1995 werd Javier Solana secretaris-generaal van de Navo, maar in 1982 had hij nog het boekje Vijftig redenen om nee te zeggen tegen de Navo geschreven, dat zijn socialistische partij mede aan de overwinning in Spanje had geholpen. Zelf had hij vroeger op de Amerikaanse lijst van subversieve buitenlandse agenten gestaan.

De bombardementen in Bosnië en Herzegovina in 1995, en later in Kosovo in 1999, demonstreerden de pas verworven plaats van de Navo in de wereldorde van na de Koude Oorlog. Niet alleen omzeilde Clinton met zijn besluit om het voormalige Joegoslavië te bombarderen de VN-Veiligheidsraad en bewees hij dat de EU, en vooral Duitsland, niet in staat was om veiligheidscrises in haar eigen omgeving op te lossen. Maar het was ook een vertoon van macht dat het Kremlin wellicht meer schokte dan de uitbreiding van de Navo zelf. De oorlog was een voorproefje van wat ons te wachten stond: het vertrouwen op technologische, ʻfoutloze’ militaire operaties waarvoor geen Amerikaanse grondtroepen nodig waren, en de verwachting dat interventies onder leiding van de Navo een onmiddellijke achterban voor de VS zouden kunnen creëren – zoals de Kosovaarse Albanezen, die hun kinderen nu nog steeds naar Clinton en Bush vernoemen.

Het vertrouwen van de regering-Clinton in de uitbreiding van de Navo en de Navo-oorlogsvoering weerspiegelde haar vertrouwen in kapitaal en markten. In deze visie ging de Navo fungeren als een soort ratingbureau, dat delen van Oost-Europa tot veilige zones voor buitenlandse investeringen en uiteindelijk het EU-lidmaatschap zou verklaren. ʻWij zullen trachten de Navo te moderniseren, zodat achter de uitbreiding van het aantal marktdemocratieën een essentiële collectieve veiligheid blijft schuilgaan’, verklaarde Clintons nationale veiligheidsadviseur, Anthony Lake, in 1993. Deze cocktail van markt- en democratieretoriek, vermengd met geostrategische overwegingen, bleek voor Amerikaanse politici moeilijk te weerstaan: het leek een perfect huwelijk tussen realisme en idealisme.

Tegen het einde van het decennium verzette alleen een fanatiek groepje Koude-Oorlogsstrijders – van de Amerikaanse staatsman Paul Nitze tot de conservatieve historicus Richard Pipes – zich nog tegen de Navo-uitbreiding. Eerdere, zoals Joe Biden, maakten een rondreis door Oost-Europa en keerden naar Washington terug als voorstanders van de expansionistische zaak. Republikeinse tegenstanders van Clintons binnenlandse beleid, zoals Newt Gingrich – die zelf ooit dertienduizend dollar van zijn vrienden had geleend voor een sabbatical in Europa om een roman over de Navo te schrijven (die nog steeds niet voltooid is) – waren het volledig eens met de uitbreiding, die werd vastgelegd in het Republikeinse manifest, het ʻContract voor Amerika’. Ze wilden eigenlijk alleen maar dat Clinton nog sneller zou handelen.

Oekraïne werd een speciaal aandachtspunt tijdens de Clinton-jaren, en was in de jaren negentig de op twee na grootste ontvanger van Amerikaanse hulp, alleen overtroffen door Egypte en Israël. Vóór de invasie van Poetin had het land ruim drie miljard dollar ontvangen; sinds de inval van Rusland hebben de VS al veertien miljard dollar gegeven en is nog eens 33 miljard dollar extra beloofd. De Navo-trainingen van Oekraïense troepen zijn in de loop van de tijd sterk toegenomen. Vanaf Clintons militaire interventie in de Kosovo-oorlog in 1999 maakten Oekraïense troepen deel uit van vrijwel elke door de VS geleide operatie na de Koude Oorlog, waaronder die in Afghanistan en Irak. De robuuste weerstand van het Oekraïense leger tegen de Russische aanval is dan ook minder verrassend dan het op het eerste gezicht lijkt: grote delen van het leger zijn door de Navo opgeleid en in staat effectief gebruik te maken van Navo-waardig wapentuig.

Toen George W. Bush in 2001 aan de macht kwam, koesterde de Navo zich nog steeds in de gloed van haar oorlog op de Balkan, waar zij in Kosovo tot op de dag van vandaag toezicht houdt op een door haarzelf gecreëerd staatje. In de nasleep van de aanslagen van 11 september 2001, toen de regering-Bush voor het eerst een beroep deed op artikel 5, voegde de Navo de wereldwijde coördinatie van de terrorismebestrijding toe aan haar portefeuille, terwijl zij de ogen sloot voor de Russische anti-terreurcampagne in eigen land en voor de eerste grote campagnes van Beijing tegen de Oeigoeren in de provincie Xinjiang.

Maar hoewel Bush Clintons geloof in de onvermijdelijke triomf van de Amerikaanse manier van leven deelde, wilde hij een deel van de pretenties van het Navo-bondgenootschap laten varen. Als Washington de enige macht was in de Navo die ertoe deed, en als de mensheid inmiddels een unipolaire wereldorde was binnengetreden, wat had het dan nog voor zin om te wachten tot de Amerikaanse verlangens werden gesteund door (bijvoorbeeld) de Belgen?

De Irakoorlog van Bush werd dus gevoerd ondanks de kritiek van sommige Navo-leden, zoals Frankrijk en Duitsland, waarvan Bush de daadwerkelijke militaire strijdkrachten irrelevant achtte. In de Bush-jaren was je vóór de VS of tegen de VS, en de Oost-Europeanen waren duidelijk vóór; Bush wilde ze daarvoor ruimhartig belonen. Ondanks de waarschuwingen van Duitsland en Frankrijk zag Bush dus geen reden om in te gaan op Russische eisen om Georgië en Oekraïne geen Navo-lidmaatschap toe te zeggen, wat hij in 2008 deed.

In deze periode, waarin Oost-Europa en Washington naar elkaar toe groeiden, was het in Warschau, Boedapest en Praag – waar nationalisten aan de macht waren gekomen die zich veel meer op hun gemak voelden bij een nationalisme naar Amerikaanse snit dan bij het door Brussel aangeprezen post-nationalisme – niet onopgemerkt gebleven dat Washington ook een nuttige bondgenoot kon zijn bij hun eigen geschillen binnen de Europese Unie.

De meest standvastige bondgenoten van Washington in de huidige Navo zijn Polen en de Baltische staten. Als Oost-Europese leiders gedwongen worden te kiezen tussen de hegemonie van Berlijn of Brussel, of die van Washington, dan wint Washington het iedere keer. Terwijl Groot-Brittannië zich specialiseerde in het herbergen van Russisch kapitaal en Duitsland in het afnemen van Russisch gas, en Frankrijk Rusland altijd als een potentiële strategische partner is blijven beschouwen, hamerden Polen en de Baltische staten voortdurend op de bedreiging van hun moeizaam verworven soevereiniteit.

Washington is hun visie op Rusland gaan delen: het is niet langer de moeite waard om de betrekkingen met een onherstelbaar land te ʻresetten’. Voor veel haviken in Washington moet Rusland juist onherstelbaar blijven, wil de Navo kunnen blijven wijzen op de enorme kloof die de staten onder haar vleugels scheidt van de barbaren aan de poort. Vanuit dit perspectief zou een sterk, liberaal en democratisch Rusland misschien een nog grotere uitdaging zijn geweest voor de Amerikaanse hegemonie in Europa dan een autocratisch, revanchistisch, maar uiteindelijk zwak Rusland.

Terwijl de Oost-Europese staten ervan overtuigd zijn dat de Navo hun soevereiniteit waarborgt, lijkt voor Europa in ruimere zin het omgekeerde te gelden. Sinds de verkiezing van Donald Trump, toen Angela Merkel aankondigde dat Europa op een dag misschien voor zijn eigen veiligheid zou moeten zorgen, werd verwacht dat de EU-landen zich geleidelijk aan weg zouden bewegen van hun Amerikaanse beschermheren, van wie velen, althans in theorie, het vooruitzicht van een sterkere Europese partner zouden toejuichen. Maar in de praktijk houdt de Navo de Europeanen vaak af van hun eigen zelfverklaarde belangen.

In 2010 kwam de Nederlandse regering ten val toen het publiek afwijzend reageerde op haar gehoorzaamheid aan de Afghanistan-missie van de Navo. Duitsland, dat al onder druk van de VS staat omdat het nauwe energiebanden met Rusland heeft aangeknoopt, moet de Navo nu misschien gunstig stemmen door zware wapens naar Oekraïne te sturen en zich helemaal van Russisch gas af te sluiten. Deze kennelijke kloof tussen de Europese en de Amerikaanse belangen is een handvol Europese denkers blijven prikkelen. In 2018 beschreef de grote man van links in Duitsland, Hans Magnus Enzensberger, de Navo als een feodaal stelsel waarin lidstaten en geassocieerde staten periodiek soldaten ter beschikking moesten stellen voor de oorlogen van Washington. Zijn Franse collega Régis Debray noemde de Navo, in Navolging van De Gaulle, ʻniets anders dan de militaire en politieke onderwerping van West-Europa door de Verenigde Staten’.

In Europa wordt al jaren op een fascinerend vage manier gesproken over een nieuw initiatief, de Europese Veiligheids- en Defensie-identiteit, die op de een of andere manier, net als ooit de godin Athene, uit het hoofd van de Navo zou moeten oprijzen. Maar de Russische invasie in Oekraïne heeft aangetoond hoe bedrieglijk de Europese stappen in de richting van autonomie zijn, en hoe diepgaand de institutionele greep van de Navo op het continent is. ʻHet idee van de strategische autonomie van Europa gaat te ver als het de illusie voedt dat we veiligheid, stabiliteit en welvaart in Europa kunnen garanderen zonder de Navo en zonder de VS’, verklaarde de Duitse minister van Buitenlandse Zaken in 2020 al botweg. De macht en de relevantie van de Navo zullen de komende jaren alleen maar toenemen, en de stijging van de Europese defensie-uitgaven, die in vergelijking met die van Washington nog steeds aan de magere kant zijn, betekent alleen maar dat er meer materiaal onder de hoede van de Navo zal komen. Van de uitgestrektheid van de Sahel tot de oevers van de Dnjepr is er steeds minder speelruimte, onder het toeziend oog van Washington.

Het probleem met het streven naar Europese defensie-autonomie is niet alleen dat het – net als bij de oprichting van de Europese Defensie Gemeenschap in 1952 – een averechts effect kan hebben. Gezien wat de Europese Unie nu is, is het nauwelijks een rooskleurig vooruitzicht te noemen als zij er ooit in zou slagen een meer gemilitariseerde vorm aan te nemen. Een competent EU-leger dat in de Sahel patrouilleert, op zoek naar potentiële migranten, dat een uitgebreid repatriëringssysteem oplegt, en dat regimes in Afrika en Azië dwingt om te blijven fungeren als wingewesten voor de hulpbronnen van de EU en als opvangplaatsen voor haar afval, zou de status van ʻFort Europa’ als de voorpost van het xenofobe neoliberalisme alleen maar kunnen versterken.

De Britse historicus E.P. Thompson stelde in 1978 dat ʻNavo-politanisme’ een vorm van extreme apathie was, een pathologie verpakt in een lege ideologie die alleen maar wist waar zij tegen was. Thompson schreef echter in een tijd dat oproepen om het bondgenootschap op te heffen nog geen vermoeide leuzen waren. In 1983 kon de stationering door de Navo van Pershing-raketten in West-Duitsland nog een van de grootste protesten uit de naoorlogse Duitse geschiedenis teweegbrengen. Maar terwijl de institutionalisering van de nucleaire va-banquepolitiek van de Navo ooit door veel burgers van de Navo-landen als een levensgevaarlijke gok werd beschouwd, zijn de recente oorlogen van de Navo in Libië en Afghanistan zonder noemenswaardige binnenlandse protesten verlopen, ondanks hun abjecte mislukking en ondanks het feit dat ze de wereld aantoonbaar gevaarlijker hebben gemaakt.

De inval van Rusland in Oekraïne heeft de Navo de grootst mogelijke opluchting bezorgd. Niemand twijfelt eraan dat de Navo Oekraïne effectief steunt bij de verdediging van zijn grondgebied, hoewel de oorlog nog niet voorbij is. De moeilijkere vraag is of de Navo een korset uit de tijd van de Koude Oorlog is dat de vrijheid van het Westen eerder heeft ingeperkt – en de wereldbevolking meer in gevaar heeft gebracht – dan dat het een van beide heeft veiliggesteld. In een tijd waarin er nog nooit zoveel behoefte is geweest aan een alternatieve wereldorde lijkt de Navo de deur voor die mogelijkheid dicht te slaan. De Navo mag dan terug zijn, maar wellicht is dat alleen maar om een oude vlag te hijsen: ʻEr is geen alternatief.’