Het rechterlijk bedrijf

Van vonnis naar output

Door het oprukken van managers en de toenemende macht van de Raad voor de Rechtspraak functioneren rechtbanken steeds meer als bedrijven. Wat betekent het voor de rechterlijke onafhankelijkheid als een vonnis slechts geld oplevert?

© Kick Smeets / HH

In de jaren tachtig kon je een taxichauffeur in Amsterdam net zo vlot de naam horen noemen van de president van de rechtbank (‘mr. Asscher’) als van een speler bij Ajax. In die tijd waren rechtbankpresidenten bekende figuren, ze gaven gezicht aan het recht vanwege hun optreden in maatschappelijk belangrijke processen. Maar de functie veranderde van inhoud en de presidenten van nu zijn bestuurders. Wie kent nog hun namen?

De komst van de bestuurders hing nauw samen met een bedrijfsfilosofie die de rechterlijke organisatie nu intern dreigt uit te hollen. ‘De uitstroom van rechters die nog echt rechtsstatelijk besef hebben, zal toenemen’, schreef minister van staat Tjeenk Willink vorig jaar in een somber bericht over de ‘verbestuurlijking’ van het rechtersambt.

Net als overal in de publieke sector werd op de rechterlijke macht een paar decennia terug de filosofie losgelaten van het New Public Management, dat denkt in termen van output. Waarom zou een rechtbank niet wezenlijk anders te managen zijn dan een private onderneming, beide moeten toch voldoende opleveren? De bestuurders werden, samen met de landelijke Raad voor de Rechtspraak, de managers van het ‘rechtsbedrijf’. Maar van meet af aan was het de vraag of dit soort bedrijfsmatig denken wel verenigbaar is met de derde staatsmacht in de trias politica. Wat betekent het voor de rechterlijke onafhankelijkheid als er wordt afgerekend op genoeg productie?

Rechters protesteerden in de loop der jaren veelvuldig tegen werkdruk en verlies aan autonomie, maar de protesten haalden nauwelijks iets uit. Vorige maand berichtte NRC Handelsblad, zich baserend op een uitgelekte brief aan minister Dekker van Rechtsbescherming, dat de landelijke Raad nu nog meer zeggenschap wil over personeel, organisatie en planning bij de vier hoven en elf rechtbanken in het land. De plannen roepen associaties op met een transportbedrijf: als de rechtbank Leeuwarden kampt met achterstanden, dirigeert de Raad er rechters uit Amsterdam naartoe, en vice versa. Tot nu toe ging zoiets op basis van vrijwilligheid. De vakbond van rechters (NVvR) heeft alvast laten weten meer macht voor de Raad af te wijzen. Vorig jaar stuurde een groep rechters verenigd onder de naam ‘Tegenlicht’ een brandbrief aan de Tweede Kamer. Van de meer dan duizend door hen geënquêteerde rechters zou 95 procent de stelling hebben onderschreven dat niet – zoals minister en bestuurders propageren – de Raad, maar de rechters meer zeggenschap moeten krijgen. De strijd tussen rechters en hun bestuurders wordt steeds openlijker gevoerd.

Eerder dit jaar kregen vooral de rechters serieuze bijval. Een onafhankelijke visitatiecommissie kwam in maart met een schokkend rapport. De commissie schetst een organisatie met te weinig personeel, gebrekkig leiderschap en een gebrek aan bestuurlijke visie op het rechterschap. Het denken in output is zo dominant dat het alles overschaduwt. De commissie (met als externe leden onder anderen wetenschappers en een oud-burgemeester) adviseert dringend de bedrijfsfilosofie te wijzigen, evenals de bestuursstructuur. Ook adviseert de commissie om publieke waarden als vrijheid, gelijkheid en rechtvaardigheid beter te waarborgen. De outputfinanciering zorgt namelijk voor zorgelijke prikkels: als een vonnis slechts geld oplevert, staat er een premie op het snel afhandelen van een zaak, zonder al te veel tijdrovend onderzoek.

Ineens was de rechter veranderd in iemand aan wie productie-eisen werden gesteld

Duidelijk is in ieder geval dat achter de toppositie van de Nederlandse rechtspraak in internationale rangordes een heel wat schralere werkelijkheid schuilgaat, waarin de veerkracht van de derde macht voortdurend lijkt af te nemen. Tjeenk Willink verwijt bestuurders, adviseurs en politici de rechtspraak te zien als publieke dienst met burgers als betalende klanten. Ze hebben onvoldoende besef van het normatieve concept van de democratische rechtsstaat waarin ze opereren.

De geschiedenis van deze malaise bij de rechtspraak gaat terug tot de jaren negentig. De rechtbanken en hoven kampten ook toen met tekorten en de presidenten togen met koffers vol bewijsmateriaal naar Den Haag om hun zaak te bepleiten. Financiering van rechtspraak is per definitie een precair onderwerp. Het geld moet immers komen van precies die staatsmachten die de rechterlijke macht in balans dient te houden. De kosten zijn een post op de begroting van het ministerie van Justitie en al zijn er checks en balances om te voorkomen dat de regering inhoudelijk invloed uitoefent, de begroting drukt uiteindelijk uit wat de politiek voor rechtspraak over heeft. Wat er indertijd gebeurde, laat zien hoe een politiek verlangen om meer grip te krijgen op deze uitgaven de checks en balances kan ondermijnen.

De rechters betoogden dat de rechtspraak ingewikkelder werd en meer tijd kostte, waardoor er meer geld nodig was, maar de minister zag de begrotingspost uitdijen en zocht naar een manier om de tijdsbesteding te maximeren. De vraag was alleen: hoe? Hoe zou je moeten bepalen of het vervolgen van bijvoorbeeld Willem Holleeder te veel kost? Rechtspraak is meer dan geschilbeslechting, het is een cultuurgoed.

Intussen waren andere publieke instituties onder budgettaire controle gekomen via de filosofie van het New Public Management, die propageerde om de overheid te zien als bedrijf. De ‘entrepreneurial spirit’ moest als een frisse wind gaan waaien door elke publieke instelling. In het verlengde daarvan werd voortaan begroot op aantallen (studenten, consulten) – de output. De metafoor van de output verrichtte wonderen. Voor het eenmaal goed en wel doordrong, was de rechter begrotingstechnisch veranderd in iemand aan wie productie-eisen werden gesteld: een jaarlijks aantal vonnissen.

Traditioneel was de rechterlijke macht een verzameling van eenlingen, die elkaar troffen in de rechtszaal. Rechters werkten thuis, een chauffeur bracht en haalde de stapels dossiers. Per locatie was er bedrijfsvoering om hen te ondersteunen. Over zaken die allen aangingen, beslisten allen. In de jaren negentig was dat al enigszins aan het veranderen, doordat rechters een werkkamer kregen in de nieuwe kantoorcomplexen die in de arrondissementssteden verrezen ter vervanging van de oude paleizen van justitie.

Rechterswerk is scheppend; er moet tijd zijn voor goede invallen en heldere motiveringen

Dit veranderingsproces was nog maar net op gang, toen de toenmalige justitieminister, Winnie Sorgdrager, een commissie instelde om haar te adviseren over een nieuwe organisatiestructuur. Het was noodzakelijk, vond deze commissie-Leemhuis eind jaren negentig, dat er ‘over de horden rechters heengekeken wordt’, zodat er tenminste mensen zijn die weten waar het geheel zich naartoe begeeft. Ook hier weer een metafoor. In 2002 was de wet gewijzigd en kreeg ieder gerecht een bestuursstructuur onder voorzitterschap van de president/manager. Dit alles werd gepresenteerd onder de noemer modernisering, maar achteraf rijst de vraag of managers niet gewoon nodig waren om de verzameling van eenlingen zo ver te krijgen dat de productiedoelen werden gehaald.

De aanbevelingen van de commissie-Leemhuis behelsden ook een landelijke ‘Raad voor de Rechtspraak’, die eveneens in 2002 werd geïnstalleerd. Pas jaren later drong het besef door dat deze de grondtrekken had van een raad van toezicht van een grote onderneming. Een verklaring voor dat late besef is misschien dat juristen maar matig geïnteresseerd zijn in bedrijfsvoering. En dat het allemaal wel wat efficiënter kon, sprak velen aan. Voortaan bereidde de Raad de begroting centraal voor, verdeelde het budget en hield toezicht op de bedrijfsvoering van de verschillende hoven en rechtbanken. De onafhankelijkheid van de individuele rechters was gegarandeerd, zo heette het, omdat de Raad (met 3-5 fulltime bestuurders) zou fungeren als buffer tussen de minister en het veld.

Niet iedereen geloofde het. Gezaghebbende juristen als Pim Haak (president Hoge Raad) en F.F. Langemeijer (advocaat-generaal Hoge Raad) vreesden de bestuurlijke helikopterblik. Ze waarschuwden tegen invoering van een piramidale structuur, die hiërarchie en verlies van autonomie van de individuele rechter zou opleveren. Het ging dan wel vooral om bedrijfsvoering, maar zoiets raakt ook de inhoud. De wettelijke regeling voor de onafhankelijkheid van de rechter wordt nou eenmaal niet alleen ontworpen ‘voor dagen met mooi weer’, vond Langemeijer in 1998, ze moet ook standhouden ‘wanneer het heel langzaam, bijna onmerkbaar, kouder wordt’.

Wie stuurt op uniformering, oogst rechters die zich het liefst conformeren

De ontstane piramidestructuur wordt nu als medeoorzaak van de hoge werkdruk aangemerkt. Door die structuur moeten gerechtelijk bestuurders hun uitgaven laten beoordelen door de landelijke Raad, die op haar beurt verantwoording aflegt aan de minister. Andersom sijpelen aanwijzingen over de bedrijfsvoering, ook van de minister, door naar ieder van de ruim 2300 rechters, die hun productiequota moeten halen. Zij zagen hun autonomie verminderen. Rechterswerk is in die zin te vergelijken met scheppend werk; er moet tijd zijn voor goede invallen en heldere motiveringen. Het gedijt bij elkaar voldoende kennen om te weten wat je aan elkaar hebt. Maar vanwege de efficiency werd het gewoner om rechters te zien als pionnen op een schaakbord. Niet voor niets staat kwaliteit voortdurend op de agenda. Ze moet worden beschermd tegen kwantiteit, een opdringerige kracht. Efficiency en arbeidsdeling zijn tegenwoordig onderdeel van ‘het rechterlijk bedrijf’ op een manier die doet denken aan het verhaal over de speldenfabriek van Adam Smith, de inspiratiebron voor de lopende band: als niet één man een speld maakt, maar tien mensen elk een onderdeel ervan, kan de productie worden verhoogd.

Wat dit concreet betekent, is onder andere te lezen op de site van de Ivoren Toga, met bijdragen van rechters, officieren van justitie en advocaten. Ooit bepaalde de voorzitter van een strafzaak zelf of het dossier compleet was – of er nog deskundigenrapporten nodig waren, getuigen moesten worden gehoord et cetera. De bestuurders vonden dat echter inefficiënt en introduceerden fenomenen als ‘de verkeerstoren’, die de planning regelt van alle strafzaken. Het heeft iets tragisch om in De verkeerstoren voor het proces (2014) van Rinus Otte te lezen hoe ‘het verwachtingspatroon rond organisatorische versnellingsmethoden’ vastloopt omdat vergeten is de rechters erover te raadplegen, en hoe dit via ‘goed vastgelegde en uitgevoerde delegatiepatronen’ zou kunnen verbeteren. Zulke pogingen tot schaalvergroting zijn niet alleen vervelend voor degenen die oordelen. Verdachten moeten ook maar afwachten of en wanneer een verzoek om een getuige te horen uit het planningssysteem komt dwarrelen. Dat kan zomaar twee jaar duren, aldus een bijdrage van een advocaat uit datzelfde jaar.

© Sabine Joosten / HH

Volgens De strijd om de rechterlijke macht (2016) van Alex Brenninkmeijer en Hilke Grootelaar nam de keuzevrijheid van rechters af, omdat ze hun macht moeten delen met ‘complexe organisatorische en budgettaire structuren’. Het is een van talloze publicaties met als thema de moedeloosheid van rechters over hun bestuurders, en andersom. Sinds jaar en dag betrekken ze ieder hun eigen schuttersputjes. De bestuurders wordt verweten een verlengstuk te zijn van de minister. Andersom is er het verwijt van solistisch rechterlijk optreden, zonder oog voor de organisatie. Fricties zijn er ook door de manier waarop de Raad zich bemoeit met benoemingen en het uniformeren van rechtspraak. Het werkterrein lijkt hier te zijn uitgebreid over de grens van wat de wet toestaat. Dat krijg je met een helikopterblik: dan is er ineens van alles dat om actie vraagt. Het kantoor van de Raad in Den Haag raakte, veelzeggend genoeg, bevolkt met beleidsmedewerkers en communicatiespecialisten.

Er kwam een website (rechtspraak.nl), een nieuwsbrief, en een jaarlijkse Dag van de Rechtspraak. ‘Beeldvorming’ werd een thema, ‘reputatiemanagement’ ook. Pr-berichten over de prestaties van de Nederlandse rechterlijke macht werden een gewoon verschijnsel. Een mogelijk pluspunt is dat er veel meer informatie over rechtspraak richting burgers en media gaat dan misschien wel ooit in Nederland. Maar het gaat gepaard met, opnieuw, verlies aan autonomie van individuele rechters. Die moeten zich bijvoorbeeld een houding aanmeten tegenover bestuurders die hen voorschrijven om camera’s in de rechtszaal voortaan in beginsel toe te staan. Veel organisatiebrede reflectie over de impact ervan ging er niet aan vooraf, althans niet zo dat het ergens te raadplegen is.

Intussen is de financiële situatie beroerd. Dat komt onder andere door een in de soep gelopen digitaliseringproject en door de politiek opgedrongen bezuinigingen, maar het is ook een structureel probleem. Zolang het aantal rechtszaken steeg, steeg de vonnisoutput, en daarmee de inkomsten. Het aantal zaken loopt echter dramatisch terug. Ten dele heeft dat te maken met de opkomst van manieren om een conflict op te lossen buiten de rechter om (zoals arbitrage en mediation), maar het is ook een direct gevolg van politieke beslissingen. De politiek verhoogde de kosten om een rechtszaak te beginnen en zorgde voor fusering van gerechtelijke locaties en schaalvergroting. Uit onderzoek blijkt dat heel wat mensen vinden dat de rechtbank nu te ver is om een zaak aan de rechter voor te leggen, en het is ook te duur. Tegelijkertijd zijn de vaste lasten hetzelfde gebleven en is de werklast nauwelijks verminderd, zeggen zowel bestuurders als rechters, omdat de meer complexe zaken overblijven. Het gevolg zijn gaten op de begroting en een schrijnend tekort aan bijna alles, vooral aan personeel. Ook de Raad pleit inmiddels voor een ander financieringssysteem. Dat dit nodig is, vindt niet alleen de externe visitatiecommissie. Andere adviseurs van de Raad, zoals de Boston Consulting Group, komen tot soortgelijke conclusies. Maar de minister, die de gerechtelijke organisatie nu kan behandelen als ging het om ‘een uitvoeringsdienst van justitie’ (visitatiecommissie), zal die mogelijkheid niet zomaar laten lopen.

Gaandeweg drong niet alleen het besef door wat de ‘modernisering’ teweegbrengt, maar ook dat het elders in Europa vermoedelijk beter geregeld is. Bart van Lierop, indertijd lid van een adviesgroep van Europese rechters, prees in 2012 de grote bestuurskracht van het Nederlandse model, maar hij hekelde de kloof tussen rechters en hun bestuurders. Volgens Van Lierop is in Europese landen die eveneens een soort Raad voor de Rechtspraak hebben, de onafhankelijkheid van de derde macht beter gewaarborgd; onder meer doordat een substantiële meerderheid van de bestuurders in zo’n Raad wordt gekozen door hun gelijken: voor het leven benoemde rechters.

Van Lierops betoog was een eye-opener. Het vestigde er de aandacht op dat een bottom-up model mogelijk is, terwijl in het Nederlandse model top-down voorop staat. Zo hebben rechters in Nederland geen enkele invloed op de samenstelling van de Raad (de minister indirect wel), en komen slechts twee van de huidige vier bestuurders uit de rechterlijke macht. De Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert uit al jaren harde kritiek op dit model. Hij spreekt in publicaties van een ‘constructiefout’ die de wetgever zo snel mogelijk moet repareren om de onafhankelijkheid van de rechter te beschermen. Door die constructiefout is het mogelijk dat de Raad een verlengstuk wordt van het ministerie.

Mocht het tot een reparatie komen, dan is het de moeite waard om eens te kijken naar Duitsland. Daar is er een veelvoud aan rechters, maar geen overkoepelende Raad. Blijkbaar vindt niet elk land het noodzakelijk om ‘over de horden rechters heen te kijken’. Toen ik vorige maand op de publieke tribune zat in het Landgericht Mainz, bleek de rechter daar geen last te hebben van een verkeerstoren voor planning. Een getuige voor de verdediging die niet was komen opdagen, kon later die ochtend alsnog zijn verklaring afleggen. Het deed denken aan hoe het vroeger in Nederland was: niet ideaal, maar beter dan wat je er nu over hoort. Misschien was die atomaire verzameling van individuele rechters als organisatie zo gek nog niet.

Het sleutelbegrip in de jaren tachtig was rechtsbescherming; rechters ontleenden er zelfbewustzijn aan. Het gaf ruimte aan heel verschillende persoonlijkheden om het vak vorm te geven. Maar als ze worden behandeld als pionnen op een schaakbord, hebben de meer eigenzinnige types er geen zin meer in. Insiders zeggen al jaren dat rechters steeds meer op elkaar zijn gaan lijken. Wie stuurt op uniformering, oogst mensen die zich het liefst conformeren. En dat terwijl er juist nu, in een politiek krachtenveld waarin ook rechters de maat wordt genomen, zelfbewustzijn nodig is om de balans met de andere twee staatsmachten op peil te houden. Het verval kan sluipenderwijs gaan, zonder dat het in de gaten loopt – dat is al gebleken.


Annerie Smolders is publicist, gastonderzoeker bij het Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR) en oud-rechter