‘Je vader heeft een taakstraf!’ hadden ze op school geroepen. Dat klopte niet helemaal. Ja, hij reed in een oranje hesje op een bakfiets door hun woonplaats om grofvuil op te halen. Maar niet omdat hij iets op zijn kerfstok had, hij had een uitkering.
Alex Corra, onderzoeker aan de Vrije Universiteit, tekende het voorval op in een van de zeven gemeenten waar hij de ‘maatschappelijk nuttige tegenprestatie’ onderzocht. Gemeenten mogen sinds 1 januari 2012 zo’n wederdienst vragen van mensen die een bijstandsuitkering ontvangen. Als het aan staatssecretaris Jetta Klijnsma (pvda) van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ligt, verandert die vrijblijvende bevoegdheid met ingang van 1 juli 2014 in een verplichting. ‘Meedoen is belangrijk’, schrijft ze in een toelichting op de wetswijziging die ze eerder deze maand naar de Tweede Kamer stuurde. Weigeraars worden drie maanden gekort op hun uitkering.
Voor wat hoort wat is de ondubbelzinnige titel van het rapport waar de staatssecretaris zich op beroept. Uit het onderzoek van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid blijkt dat 35 gemeenten al een wederdienst verlangen, zoals het schoonhouden van bospaden, voorlezen op school of ramen zemen. Andere uitkeringsgerechtigden doen dienst als oppas of ‘energiecoach’. Volgens Klijnsma is het verlenen van een tegenprestatie de manier ‘om te blijven participeren in de samenleving en om een sociaal netwerk, arbeidsritme en regelmaat te behouden’. Haar voornemen rijmt met de plannen van haar partijgenoot en staatssecretaris van Volksgezondheid Martin van Rijn. Die stelde eerder dat van mensen die professionele zorg krijgen onder het motto ‘wederkerigheid’ best iets mag worden terugverwacht. Het zijn de eerste concrete invullingen van de in de Troonrede aangekondigde participatiesamenleving.
Beide plannen kregen een uiterst kritisch onthaal. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten is tegen. Net als de sociale diensten die de maatregel moeten uitvoeren. Een verplichte tegenprestatie is onuitvoerbaar en draagt niet bij aan het vinden van een baan. Zeker niet in tijden van hoge werkloosheid, vinden deze betrokkenen.
Een meer ideologisch getint tegengeluid kwam van de Amsterdamse wethouder van Werk en Inkomen Andrée van Es (GroenLinks). Volgens haar dreigt de als vangnet bedoelde bijstand te verworden tot een valkuil. Het uitzicht op werk is nihil en sancties liggen voortdurend op de loer. ‘Mensen moeten geen boete doen voor het feit dat ze geld ontvangen van de overheid.’
Fietsles geven, meewerken bij de dierenambulance, zwemmende gehandicapten begeleiden. De tegenprestatie moet volgens de wetswijziging additioneel en tijdelijk zijn. De bezigheden mogen niet leiden tot verdringing van betaalde arbeid of vrijwilligerswerk en hoeven niet bij te dragen aan reïntegratie. Gemeenten vinden het moeilijk te bepalen welke activiteiten aan al die eisen voldoen, blijkt uit het onderzoek van de inspectie. Zij vinden een uiterst kritische Raad van State aan hun zijde. De fnv en Divosa (de koepelorganisatie van sociale diensten) klaagden al eerder over de onduidelijke criteria die aan de tegenprestatie worden gesteld.
Ondertussen worden bijstandscliënten ingezet voor het schoonhouden van de openbare ruimte, terwijl medewerkers van de reinigingsdienst daarvoor betaald krijgen. Van anderen wordt gevraagd ouderen huishoudelijke ondersteuning te bieden, terwijl gemeenten fors bezuinigen op thuishulp. In de toelichting op de wet staat dat de tegenprestatie geen vrijwilligerswerk is, en toch vragen veel gemeenten aan vrijwilligersorganisaties waar behoefte aan is. De Vereniging Nederlandse Organisaties Vrijwilligerswerk roept gemeenten evenwel op de wet naast zich neer te leggen. ‘Vrijwilligerswerk kan nooit verplicht zijn.’ Lokale overheden houden er bovendien nogal uiteenlopende opvattingen op na over wat nuttig is. Waar in de ene gemeente het organiseren van een verkiezing ‘weerman/vrouw van de wijk’ volstaat, moet elders inpakwerk worden verricht.
Met die laatste aanpak begeven gemeenten zich op juridisch glad ijs, werd eerder dit jaar duidelijk op Walcheren. Een Middelburger weigerde de door de sociale dienst opgelegde tegenprestatie van ‘32 uur niet nader omschreven werkzaamheden’ te verrichten. Toen daarop zijn uitkering werd stopgezet, stapte hij naar de rechter. Die stelde hem in het gelijk: de vaag omschreven werkzaamheden zouden niet bijdragen aan zijn reïntegratie en waren te omvangrijk voor een tegenprestatie. Else Roetering, ambtelijk secretaris van de Landelijke Cliëntenraad van uitkeringsgerechtigden, weet nog steeds niet wat wel en niet mag. ‘De enige additionele arbeid die ik kan verzinnen is het overschrijven van het telefoonboek, maar dat lijkt me maatschappelijk weinig nuttig. Nuttige werkzaamheden concurreren bijna altijd met betaald werk.’
De Haagse straatveger Harry (53) is de belichaming van die tegenstrijdigheid. Hij verloor drie jaar geleden zijn betaalde baan bij de reinigingsdienst, maar moet nu hetzelfde werk doen om zijn uitkering te behouden. VU-onderzoeker Alex Corra: ‘De tegenprestatie is een juridisch gedrocht. Door de vage eisen is het aantal plaatsen beperkt en dreigt alsnog willekeur.’ Daar is nu al sprake van, blijkt uit het inspectieonderzoek. De tegenprestatie wordt vooral geëist van mensen van wie niet verwacht wordt dat ze een reguliere baan gaan vinden. Corra: ‘De strekking is: een uitkering krijg je niet zomaar, je moet er iets voor doen. Er moet een afschrikkende werking vanuit gaan.’
Uit Corra’s onderzoek en dat van de inspectie blijkt trouwens wel dat gemeenten rekening houden met de kwaliteiten en wensen van de cliënt. Ze bieden een keuze aan of vragen zelf een suggestie te doen. Klijnsma juicht dat toe, schrijft ze aan de Tweede Kamer. ‘Maar waarom wordt die inspraak dan niet verankerd in de wet?’ vraagt Else Roetering van de Cliëntenraad zich af. Nu blijft onduidelijk of gemeenten uitkeringsgerechtigden zonder consultatie papier mogen laten prikken.
Volgens de inspectie hebben uitkeringsgerechtigden eerst geen zin, maar draaien ze later bij. ‘Het doet me genoegen dat de wwb’ers positief staan tegenover de tegenprestatie’, aldus Klijnsma. Dat geldt misschien voor de cliënten die zelf een activiteit mogen kiezen, riposteert Roetering. ‘Maar zeker niet voor mensen met een hbo-opleiding die gedwongen worden een dag per week bij de stadsreiniging te werken.’
‘Genade is een recht geworden’, jubelde Marga Klompé (kvp) bij de totstandkoming van de Algemene Bijstandswet in 1965. Iedereen zou met opgeheven hoofd een beroep kunnen doen op de moderne bijstand. ‘Een bloemetje hoort erbij’, zo benadrukte Klompé het belang van een waardig bestaan op de onderste treden van de maatschappelijke ladder.
Door die tegenprestatie wek je opnieuw de indruk dat uitkeringsgerechtigden bij de samenleving in het krijt staan, zeggen critici. De Franse socioloog Loïc Wacquant beschrijft het in zijn boek Punishing the Poor (2009) als het ‘criminaliseren van armoede’. Sociale zekerheid is er volgens hem steeds meer op gericht mensen te dresseren. ‘Ze schieten moreel te kort, tenzij ze zichtbaar het tegendeel bewijzen.’
In de Rotterdamse deelgemeente Charlois krijgen uitkeringsgerechtigden een ‘lifestylecoach’ toegewezen die hun voorziet van voedingsadvies. Ze worden bovendien op het sportveld verwacht om aan hun fitheid te werken. Wie geen zin heeft, riskeert het intrekken van de uitkering. Deze aanpak sluit naadloos aan bij de clausule die Klijnsma onder artikel 18 lid 4 aan de Wet werk en bijstand wil toevoegen: het krijgen van werk mag niet belemmerd worden ‘door kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag’. Ook hierbij is drie maanden zonder uitkering de sanctie. ‘Er mag ook best een stokje achter de deur’, stelt de staatssecretaris. ‘Niet proportioneel’, meent de Raad van State.
De klantmanagers die Klijnsma’s wet moeten uitvoeren voelen er echter weinig voor om boeman te worden. Toen de aangepastheidseis in 2010 opdook in het gedoogakkoord van het kabinet-Rutte I onderzocht het Sociaal en Cultureel Planbureau hoe sociale diensten in voorkomende gevallen zouden handelen. De bevindingen werden gepresenteerd in het rapport Verzorgd uit de bijstand (2012). Te laat komen, slonzige kleding en een slecht gebit worden weliswaar als een probleem beschouwd, maar klantmanagers leggen er zelden een sanctie voor op. Die vermeende onaangepastheid maakt volgens hen vaak deel uit van complexe sociale en psychologische problemen, en ze vinden het moeilijk te bepalen in hoeverre die problemen uitkeringsgerechtigden kunnen worden verweten. Bovendien willen klantmanagers cliënten liever begeleiden dan straffen.
Dat ze met de verplichte tegenprestatie toch weer een Haags dictaat opgelegd krijgen, schiet gemeenten in het verkeerde keelgat. Ze claimen de ruimte om beleid naar eigen inzicht in te vullen. Maar volgens Klijnsma ontstaan zo te grote verschillen tussen gemeenten. Het is een schoolvoorbeeld van de ‘recentralisatiereflex’: lokale variatie is aardig, maar het mag niet ten koste gaan van Haagse prioriteiten en het principe van rechtsgelijkheid.
Het ‘ideaal van decentraal’ botst in Nederland vaak op ‘het gelijk van het rijk’, schreef bestuurskundige Peter Hupe. Zo legt de voorgenomen aanscherping van de bijstandswet allerlei dilemma’s bloot op weg naar een lokale participatiesamenleving. Haagse prioriteiten doorkruisen gemeentelijke autonomie, lokale variatie gaat onvermijdelijk ten koste van rechtsgelijkheid, maatwerk leidt tot willekeur, en het balsemende begrip ‘wederkerigheid’ kan zelfs met de beste bedoelingen niet worden ontdaan van een scherpe bijsmaak.
In Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat (1991) omschreef socioloog en rechtsgeleerde Kees Schuyt de verzorgingsstaat als een Griekse tragedie: ‘De held gaat aan de door hem zelf opgeroepen ontwikkelingen te gronde.’ De eerste tekenen wijzen erop dat de van koningswege afgekondigde participatiesamenleving wel eens eenzelfde lot beschoren zou kunnen zijn.
Beeld: Marcel van den Bergh/HH