De missies van Nederland

Vechten voor vrede: lachen en zwaaien

Donderdag 2 februari beslist de Tweede Kamer over de missie naar Afghanistan. Aan de vooravond van dat debat leek zich een meerderheid mét PvdA af te tekenen. Leert de geschiedenis iets over de kracht van Nederland om de vrede te bevechten?

Cambodja, 1993. Een bataljon Nederlandse mariniers neemt deel aan de vredesmacht die een veilige om geving moet scheppen om democratische verkiezingen te houden in het land van de killing fields. Tijdens een patrouille van mariniers samen met Cambodjaanse agenten worden ze bedreigd door een soldaat van een van de strijdende partijen. De man is in burger, maar draagt een wapen bij zich. De mariniers vragen hem zijn wapen in te leveren. De strijder weigert en richt op de patrouille. De mariniers vuren een waarschuwingsschot af. De strijder blijft hen echter bedreigen. Dan geeft de Nederlandse patrouillecommandant een teken aan zijn korporaal. Die schakelt de strijder uit met één, perfect gericht schot in het bovenbeen. Het incident wordt breed uitgemeten in de Cambodjaanse pers. Eindelijk hebben de Verenigde Naties hun tanden laten zien. Dergelijke politieacties van de mariniers versterken het gevoel van veiligheid bij de bevolking, en dat is onmisbaar willen de verkiezingen slagen. Er is echter één probleem: de mariniers zijn buiten hun mandaat getreden. Ze hebben geen politietaken en zijn niet gerechtigd strijders op straat te ontwapenen. Niemand doet er moeilijk over, want hun eigenzinnige aanpak werkt.

Kosovo, 1999. Nederlandse landmachtmilitairen beveiligen het stadje Orahovac en omgeving, waar angstige Serven wachten op de Albanese wraak. Ze beschermen de Serven en richten een post in waar Albanezen terecht kunnen met hun beschuldigingen van Servische oorlogsmisdaden. Er is geen VN-politie in de regio. Het zal nog jaren duren voordat die op sterkte is. Nederlandse marechaussees en inlichtingenofficieren onderzoeken de be schuldigingen en ontdekken dat een aantal oorlogsmisdadigers nog in het gebied is. Om te voorkomen dat ze vluchten, gaan ze tot actie over, in sommige gevallen bijgestaan door Duitse commando’s of militaire politie. Met instemming van het Ministerie van Defensie in Den Haag doet UNMIK (de VN-missie in Kosovo) het in persberichten meestal voorkomen dat het hier een actie betreft van de VN, niet van KFOR (de militaire Navo-missie). De actieve politierol die de Nederlandse troepen daar uitvoeren wordt niet graag benadrukt. Binnen enkele maanden worden elf verdachten opgepakt en overgeleverd aan het Joegoslavië Tribunaal.

Twee voorbeelden van geslaagde vredesmissies, waarbij het succes onlosmakelijk verbonden was met het zeer ruim interpreteren en soms zelfs overschrijden van het originele mandaat van de militairen. In zijn onlangs gepubliceerde proefschrift Soldiers and Civil Power onderzocht de historicus Thijs Brocades Zaalberg de verhouding tussen civiele en militaire verantwoordelijkheden in vredesmissies. Het is een belangwekkend boek, want vredesmissies vormen zo langzamerhand de belangrijkste operaties van de Nederlandse krijgsmacht. Soldiers and Civil Power vormt een waardevolle achtergrond nu de discussie over de troepenzending naar de Afghaanse provincie Uruzgan hoog is opgelaaid.

Brocades Zaalberg richtte zich op de jaren negentig en onderzocht de missies in Cambodja, Somalië, Bosnië en Kosovo. In Somalië en Bosnië bekeek hij de overheersende Amerikaanse component, in Cambodja en Kosovo onderzocht hij de Nederlandse inbreng, waarbij hij gebruik kon maken van uniek archiefmateriaal. Bij de vier missies deed zich voor wat vrijwel altijd gebeurt tijdens een vredesoperatie: mission creep – in de praktijk dijden de missies uit tot voorbij de grenzen van het militaire mandaat. Militairen hebben daar een hekel aan. Maar Brocades Zaalbergs belangrijkste bevinding was dat de missies slechts een succes werden als militairen de mission creep accepteerden, in plaats van hem tegen te gaan. «Tijdens vredesoperaties worden mandaten steeds breder geïnterpreteerd», vertelt hij: «Waar militairen een brede invulling geven aan hun opdracht worden successen geboekt. Waar nauwer wordt gedefinieerd stagneert de operatie. Meestal verschuift het takenpakket en treden militairen het civiele domein binnen. Ze richten zich dan niet meer zuiver op hun militaire taken: het scheiden van strijdende partijen. Ze gaan zich bezighouden met politietaken en bestuurstaken, ondersteunend, maar soms ook uitvoerend. Als militaire commandanten grenzen durven op te zoeken, zie je vaak dat ze succes oogsten.»

In Bosnië maakten Amerikanen, die aanvankelijk de militaire IFOR-missie leidden, duidelijk dat ze zich zo weinig mogelijk met het civiele domein wilden bemoeien. «Ze vonden dat de VN en de OVSE het land moesten op bouwen en tussentijds besturen. Zij deden heel weinig om de civiele partijen te ondersteunen. Daardoor ontstond een vacuüm waar machthebbers insprongen waar men juist vanaf moest: de ex-warlords. Het had tot gevolg dat het vredesproces stagneerde. Vaak creëer je succes op de langere termijn door juist wél in dat civiele gat te springen als militair.» Eerder richtten de Amerikanen in Somalië zich ook al vrijwel uitsluitend op hun militaire taak. De missie faalde grandioos. Bij een grootscheeps gevecht in Mogadishu vielen achttien Amerikaanse en honderden Somalische doden. Brocades Zaalberg onderzocht de aanpak van een Australisch bataljon dat deel uitmaakte van de missie. Zij stonden op veel betere voet met de bevolking, omdat ze hen bescherming boden. Maar dat kon niet zonder dat zij hun mandaat ver te buiten gingen door politietaken op zich te nemen en zelfs een eigen systeem van rechtspraak in te voeren.

Maak de militaire mandaten breder, neem erin op dat militairen bestuurlijke en politionele taken kunnen uitvoeren en train je troepen zo dat ze die taken beheersen. Zou je denken. Maar dat is iets te makkelijk ge redeneerd. Want krijgsmachten zijn logge mechanismen, en het militaire denken is doorgaans conservatief. Brocades Zaalberg laat dat in zijn studie zien door aandacht te besteden aan de koloniale en postkoloniale oorlog voering, in de vorm van counterinsurgency, de strijd tegen opstandelingen die doorgaans het karakter had van een guerrillaoorlog. Er zijn veel overeenkomsten met vredesoperaties. Ook in een contraguerrilla is goed contact met de bevolking van groot belang. De Nederlanders leerden het in Atjeh, de Britten in Maleisië. De Amerikanen leerden het in hun small wars die ze vochten in Latijns-Amerika en op de Filippijnen aan het eind van de negentiende en in het begin van de twintigste eeuw. Maar het duurde lang, te lang, voordat de kennis werd vastgelegd in handboeken en zo werd door gegeven aan nieuwe generaties militairen. De Atjeh-oorlog begon in 1863, pas in 1928 verscheen lesmateriaal. De belangrijkste Britse boeken over counterinsurgency verschenen na 1960, toen de dekolonisatie al grotendeels voorbij was. Het voorbeeld van de Amerikanen is wel heel wrang. Hun Small Wars Manual kwam uit in 1940, aan de vooravond van hun betrokkenheid bij de Tweede Wereldoorlog. De conventionele oorlogvoering die volgde deed vrijwel alles wat ze geleerd hadden over counterinsurgency wegsmelten. En die kennis hadden ze zo goed kunnen gebruiken in Vietnam.

De ervaringen in de Tweede Wereldoorlog leerden dat het belangrijk is om eenheden te hebben die zich uitsluitend bezighouden met civiele taken, als militairen zich lange tijd moeten ophouden tussen de burgerbevolking, zoals gebeurde tijdens de Geallieerde opmars door Europa en de bezetting van Duitsland. De Amerikanen en later de Navo richtten daartoe specialistische militaire eenheden op. Zij moesten de gevechtseenheden zoveel mogelijk vrijwaren van alles wat niet-militair was, zodat zij zich konden richten op waar ze voor waren opgeleid: het uitschakelen van de vijand. Wegen aanleggen, de economie draaiende houden en vluchtelingenstromen uit de buurt van het slagveld houden. De Navo noemt die aanpak CIMIC: civil military cooperation. Het is een term die bij menige moderne vredesoperatie terugkomt. Ook in de uitgebreide regeringsbrief aan de Tweede Kamer, waarin de Uruzgan-missie wordt toegelicht. Maar CIMIC is nog altijd een concept dat uitgaat van het ondersteunen van een militaire actie. Brocades Zaalberg: «De operaties zijn de laatste jaren zo veranderd dat je niet meer alleen maar kunt uitgaan van een militair doel. Om vrede te creëren moet je opereren langs veel verschillende lijnen, militaire, bestuurlijke, economische. Je kunt het militaire niet losweken van de rest. Dat is wat er geleerd is. Nu moet dat zijn weg gaan vinden in een nieuwe doctrine. Binnen de Navo is men daarmee bezig. Er wordt gewerkt aan een nieuw CIMIC-concept waarbij men een holistische aanpak voorstaat. Het zal heel wat jaren duren voordat die vorm heeft gekregen en alle Navo-landen ertoe overgaan hun systemen aan te passen. In de tussentijd gaat de werkelijkheid gewoon door en blijven militairen improviseren.»

Voor het slagen van vredesmissies zijn we «voor een groot deel afhankelijk van de juiste man, op de juiste tijd, op de juiste plaats», zegt Zaalberg. Hij maakt zich daarover weinig zorgen, want in de praktijk blijkt dat de commandanten het vaak heel goed doen. Toch doemt ogenblikkelijk het beeld op van de overste Karremans in Srebrenica. Een schoolvoorbeeld van de verkeerde man, die zich op het verkeerde mo ment, mét diarree, op de verkeerde plaats bevond.

Maar dat was meer dan tien jaar geleden. De bataljonscommandanten die Nederland nu heeft, zijn opgegroeid in een periode waarin eigen initiatief, flexibiliteit en im provisatie werden gewaardeerd. Door het uitdunnen van de krijgsmacht zijn er nog maar heel weinig van dergelijke hoge functies beschikbaar. Slechts de beste mensen zijn tot de top doorgedrongen.

Maar de lessen van Cambodja en Kosovo zijn nog niet in de handboeken opgenomen. Het ondersteunen van de politie en het lokale bestuur is iets wat een moderne militair moet kunnen, meent Brocades Zaalberg, «maar het zelfstandig uitvoeren van dergelijke civiele taken is een ander verhaal. Vaak zie je dat in de evaluatie van een vredesoperatie daarover wel een opmerking wordt gemaakt, maar daar blijft het dan bij. Toch hebben we in Kosovo een tijd lang een soort militair gezag uit geoefend. Dat werd in de evaluatie ook op gemerkt. Afgekeurd werd het niet. Het was nodig en we deden het goed. Ook in het zuiden van Irak vervaagde de scheidslijn tussen het militaire en het civiele, hoezeer we dat bij de voorbereiding van de missie ook hebben getracht te voorkomen. Want wij waren geen bezettende macht, zoals de Amerikanen. Maar lesmateriaal hierover is er nog niet. De belangrijkste lessen zijn opgeslagen in de reflexen van de huidige militairen. Ze hebben veel praktische ervaring opgedaan. En dat is heel belangrijk.»

Thijs Brocades Zaalberg begon zijn onderzoek in 2000, bij TNO, waar het niet onopgemerkt gebleven was dat het werkterrein van de krijgsmacht zich structureel verlegde van conventionele operaties (de strijd tussen twee legers) naar stabiliseringsoperaties, zoals vredesmissies eigenlijk beter genoemd kunnen worden. Om vrede te bewerkstelligen moet veiligheid en stabiliteit gegarandeerd worden. Dat is wat «vredestroepen» doorgaans doen. Inmiddels is Brocades Zaalberg ook verbonden aan het Clingendael Centrum voor Strategische Studies, een samenwerkingsverband tussen Instituur Clingendael en TNO in Den Haag, waar ons gesprek plaatsvindt. Daar houdt onder meer een groep Operationeel Analisten kantoor die zich in operatiegebieden als reserve-officieren bezighouden met het meten van de effecten van de maatregelen die een commandant van een eenheid op vredesmissie neemt. Binnenkort gaat hij van dat groepje deel uitmaken. Komende week vertrekt hij naar Baglan in Noord-Afghanistan, waar Nederlandse mariniers een Provinciaal Reconstructie Team bemannen. Om te zien hoe het er in de praktijk aan toe gaat. Brocades Zaalberg: «Vroeger was het niet zo moeilijk om te meten wat het effect van je handelen was. Dan was het de vraag met hoeveel granaten je hoeveel tanks kapotschoot. Nu is dat een stuk lastiger.» In Kaboel hebben de operationeel analysten van TNO een onderzoek laten uitvoeren door Afghaanse studenten naar de houding van de bevolking jegens Isaf-troepen, de stabilisatiemacht. Een andere methode is lachend en zwaaiend in een jeep rondrijden en turven hoeveel mensen terugzwaaien. «Als je dat regelmatig doet, kun je zien of de bevolking nog enthousiast is over je aanwezigheid.»

De Nederlandse krijgsmacht is goed in stabiliseringsoperaties: «De krijgsmacht heeft geaccepteerd dat vredesmissies hun hoofdtaak zijn geworden. Officieren denken niet in vijandbeelden, maar proberen zich te verplaatsen in de bevolking. Ik merkte dat laatst aan het soort vragen dat werd gesteld toen ik een les bijwoonde op het Instituut Defensie leergangen. Dat is anders bij de Amerikanen. Die houden zich nog voornamelijk bezig met de vijand. Dat zie je in Afghanistan en Irak. Veruit de meeste operaties zijn gericht op het uitschakelen van de vijand. Alle lessen uit het verleden hebben ze naast zich neergelegd. Je moet een guerrilla losweken van de bevolking. Lukt dat niet, dan krijg je hem nooit te pakken omdat hij dan gevoed wordt, verborgen en beschermd. Maar als je de bevolking veiligheid biedt en je herstelt het vertrouwen in een centraal gezag, laat de bevolking de guerrilla misschien vallen. Met search and destroy-operaties kun je misschien op de korte termijn succes hebben, maar je vervreemdt de bevolking van je. Vaak blijkt dat je er aanhang mee creeert voor de guerrilla. In Vietnam werd een tijdje een alternatief uitgeprobeerd: clear and hold – een gebied beveiligen, zodat de guerrilla er niet meer binnen kan komen, en het uiteindelijk overdragen aan lokale politie en legereenheden, om vervolgens op te schuiven naar een volgend gebied. Dat had wél succes.»

«Veel mensen denken dat we ons in Uruzgan vooral gaan bezighouden met wederopbouw. Maar het begint met het bieden van veiligheid voor de bevolking. Dat betekent veel patrouilleren en het opbouwen van een betrouwbaar politieapparaat. Misschien zullen ook offensieve acties plaatsvinden, uit actieve zelfverdediging. Als je weet dat er ergens in een dorp bommen worden gemaakt, dan moet je dat verhinderen, ook als er slachtoffers gaan vallen. Maar de uiteindelijke veiligheid wordt niet gecreëerd door te jagen, maar door te patrouilleren en te beveiligen. De Nederlanders, de Britten en de Canadezen die naar Afghanistan gaan zijn goed in vredes operaties. Ze worden bijgestaan door Denen en Australiërs, vooral die laatste zijn akelig goed. Het hoofdkwartier wordt gerund door een Brits korps dat hetzelfde deed in Bosnië en Kosovo. Zij hebben veel ervaring en kennis. Met z’n allen beschikken ze over zeer moderne apparatuur en veel flexibiliteit. Dat zijn gunstige condities. Dit zijn echt de beste eenheden die je deze taak zou kunnen toe vertrouwen. Als we gaan, wordt Uruzgan de spannendste missie sinds Srebrenica. Wat betreft het leren van lessen zal deze operatie heel belangrijk worden.»