Veel risico, weinig hulp

Op 15 augustus is het een jaar geleden dat de Taliban-vlag werd gehesen bij het presidentieel paleis van de gevluchte Afghaanse president Ashraf Ghani. Het gedroomde scenario van een geleidelijke westerse troepenterugtrekking was slechts het laatste zetje tot de ineenstorting van de regering. De machtsovername van de Taliban was, met andere woorden, allerminst een overrompelende en guerrilla-achtige opmars te noemen.

Volgens schattingen zijn er nog steeds negenhonderd Afghanen aan hun lot overgelaten, terwijl ze door hun voormalige werkzaamheden in aanmerking komen om naar Nederland geëvacueerd te worden. 750 van hen bevinden zich onder Taliban-bewind. De Nederlandse regering is zich sinds jaar en dag tot in detail bewust geweest van hun kwetsbare positie. Desondanks vormde het relativeren van de risico’s van hun werk jarenlang de basis van het Nederlandse asielbeleid en wees de regering gretig naar de snelle machtsovername als oorzaak van de gefaalde evacuatie.

Een reconstructie in vier tijdvakken.

2002-2017

Zo’n dertigduizend Nederlandse militairen hebben sinds 2002 de internationale gemeenschap gesteund bij het terugdringen van de Taliban en al-Qaeda en de bestrijding van hun radicalisering. Tolken waren essentieel voor het slagen van die interventies in Afghanistan en werden gezien als ‘een verlengstuk van de missie, waar je maandenlang intensief mee samenwerkte’ en ‘een goede vriend die je vertrouwde’. Dat die Afghaanse ondersteuners ernstige risico’s liepen – om bedreigd, ontvoerd of vermoord te worden door de Taliban – was in ieder geval sinds 2009 bekend bij de Nederlandse regering. Jaar in jaar uit bevestigden de algemene ambtsberichten van Buitenlandse Zaken, de rapporten op basis waarvan de staatssecretarissen van Justitie en Veiligheid hun asielbeleid moesten afstemmen, hetzelfde alarmerende beeld.

Vandaar dat de Kamerleden Sjoerd Sjoerdsma en Wassila Hachchi (d66) in 2013 de regering al aanspoorden om de gevaren voor tolken na beëindiging van de Nederlandse aanwezigheid in Kunduz te onderzoeken. De toenmalige ministers Frans Timmermans (pvda) en Jeanine Hennis-Plasschaert (vvd) onderkenden ondubbelzinnig dat ‘mensen in levensgevaar verkeren als gevolg van het werken voor de Nederlandse missie’. Daarbij werd verzekerd dat er een inventarisatie was gemaakt van Afghanen die voor Nederland werkzaam waren.

In het najaar van 2014 diende Sjoerdsma daarop een motie in om Afghaanse tolken als risicogroep aan te merken. Dit zou, simpel gezegd, de bewijslast voor tolken verlichten zodat ze met ‘geringe indicaties’ aannemelijk konden maken dat ze bescherming nodig hadden. Gezien de ophoping van ambtsberichten van Buitenlandse Zaken waar Sjoerdsma zich op baseerde zijn er weleens controversiëlere moties geweest, zo leek het althans. Maar de motie werd met 110 tegen 40 stemmen verworpen.

Wel werd er wegens de ‘verantwoordelijkheid jegens Afghaanse tolken’ in 2014 een zogeheten ‘tolkenregeling’ ingevoerd. Normaliter is het uitgangspunt van Nederlands asielbeleid dat er geen asielverzoeken ingediend kunnen worden op diplomatieke posten. Ambtelijke vertegenwoordigers van Buitenlandse Zaken of Defensie konden met de regeling het asielverzoek van een tolk per brief voorleggen aan de ind en eventueel een inreisvisum uitvaardigen, was het idee. Het moest dan expliciet gaan om ‘zeer uitzonderlijke omstandigheden, bijvoorbeeld wanneer de vreemdeling zich in een acute noodsituatie bevindt en banden met Nederland heeft’.

We hebben geen informatie over de toepassing van deze regeling (aantallen aanvragen, inwilligingen, afwijzingsgronden) kunnen achterhalen. Wel bleek dat tolken niet op de hoogte waren van de mogelijkheid om zo’n inreisvisum te bemachtigen. Wanneer zij gevaar liepen en aanklopten bij de Nederlandse ambassade, zouden ze de deur zijn gewezen met een formuliertje en de boodschap dat hun werkzaamheden erop zaten.

In aanloop naar het uiteindelijke vertrek van de internationale troepenmacht werd over tientallen afgewezen asielaanvragen van ondersteunend personeel geprocedeerd. Anders dan in antwoord op Kamervragen was beloofd, werd de beschikbare landeninformatie waaruit de ‘ernstige risico’s’ bleken in deze periode regelmatig niet meegewogen bij de individuele beoordeling. Dat er een inventarisatie zou zijn gemaakt van tolken die voor Nederland werkten leek geen rol te spelen: zij werden met veelal onbeschikbare documentatie geacht hun werkzaamheden aannemelijk te maken. Slechts bij uitzondering werd dit door de rechter gecorrigeerd.

Sinds 2009 werd er in ambtsbericht na ambtsbericht gerept over de ontvoeringen, bedreigingen en moorden waar ondersteunend Afghaans personeel ernstig risico op liep. Maar van de verschillende staatssecretarissen van dienst leek de neus te bloeden, zo onveranderd bleef het beleid voor Afghaanse asielzoekers. In 2016 week het algemeen ambtsbericht Afghanistan wat dit betreft nog opmerkelijker af van zowel de voorgaande als de opvolgende jaren. De overbekende risico’s voor onder meer tolken werden weggelaten, sterker nog, het woord ‘tolk’ kwam in het gehele bericht van honderd pagina’s überhaupt niet voor. De oorzaak hiervan is onduidelijk, al staat vast dat de Taliban in ieder geval geen tussenjaar hebben gehad. Uitgerekend op basis van dit afwijkende ambtsbericht werd in maart 2017 voor het eerst speciaal asielbeleid ingevoerd voor Afghaanse asielzoekers – maar niet voor tolken en andere medewerkers van de internationale troepenmacht. De aanwijzing tot risicogroep bleef beperkt tot gemarginaliseerde minderheden zoals niet-moslims en lhbt’ers.

2017-2019

In december 2017 verscheen het eerste Country of Origin Information Report over Afghanistan van het Europese asielagentschap European Union Agency for Asylum (euaa). De inschatting was dat er destijds in Afghanistan elke 36 uur een tolk werd vermoord. Daarbij benadrukte de EU destijds al dat het vertrek van buitenlandse troepen een hoofddoel was van de Taliban. Uiteindelijk gaf het algemeen ambtsbericht uit maart 2019 – dat ten aanzien van de risico’s voor Afghaanse medewerkers niet afweek van een decennium eerder – aanleiding om een nieuwe risicogroep toe te voegen. Samengevat werd voor alle burgers die geassocieerd werden met de internationale gemeenschap in Afghanistan de bewijslast, in ieder geval op papier, verlicht door aanmerking als risicogroep.

Desondanks werden asielverzoeken van tolken en andere medewerkers nog steeds afgewezen omdat de ernst van de bedreigingen werd ontkend. Zo vond de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie – inmiddels Ankie Broekers-Knol – het niet aannemelijk dat een Afghaanse tolk die dertien jaar voor het leger van de VS werkte als individu een doelwit was. In andere beslissingen werden de problemen als gevolg van het tolken onvoldoende onderbouwd of ongeloofwaardig bevonden, bijvoorbeeld omdat een tolk ‘pas na twee weken’ vluchtte. In een eerdere procedure overwoog de staatssecretaris – toen nog Mark Harbers – dat een ex-tolk bij aanvang van zijn dienst toch wist of had moeten weten dat er risico’s waren verbonden aan zijn werkzaamheden als tolk.

De staatssecretarissen namen koppig een houding aan die niet of nauwelijks leek te verschillen van de jaren voor invoering van het risicogroepbeleid. Beslissingen van de staatssecretaris waarin het veranderde asielbeleid in de wind werd geslagen werden ditmaal steevast gecorrigeerd in de rechtspraak.

2019-2021

In juni 2019 berichtte het euaa dat personen die zich ingezet hadden voor internationale militaire missies in Afghanistan een systematisch door de Taliban vervolgde groep vormden. Bij groepsvervolging is vluchtelingschap een gegeven wanneer de asielzoeker aannemelijk weet te maken als, zeg, chauffeur werkzaam te zijn geweest voor Nederland en dus tot de groep te behoren. d66-Kamerlid Salima Belhaj verzocht de regering daarom in november 2019 in een motie het beschermingsbeleid voor tolken – over andere beroepen ging het niet – uit te breiden door hen als systematisch vervolgde groep aan te merken. De motie werd met een ruime meerderheid aangenomen.

Tien maanden later, op 21 april 2020, werd het beleid daadwerkelijk ingevoerd, waarmee vervolging in beginsel werd aangenomen voor tolken die voor ‘de internationale militaire missies in Afghanistan’ hadden gewerkt.

In maart 2021 deed zich bij de Afdeling bestuursrechtspraak, de hoogste rechter in vreemdelingenzaken, een zaak voor van een voormalige tolk. Staatssecretaris Broekers-Knol redeneerde, haast nostalgisch naar verouderd beleid, dat de tolk als gevolg van zijn werkzaamheden geen persoonlijk gevaar liep in Afghanistan. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de staatssecretaris er ten onrechte aan voorbij ging dat bij tolken moest worden uitgegaan van groepsvervolging. Ondanks de uitgesproken ambtsberichten en rapporten van het euaa werd geen systematische vervolging aangenomen voor al het overige lokale personeel in Afghanistan.

Overigens was het geen onwil vanuit enkel de regering: ook de Tweede Kamer zette zich niet in om de reikwijdte van het groepsvervolgingsbeleid te verbreden.

2021-2022

Op 29 februari 2020bereikten de Verenigde Staten en de Taliban een vredesakkoord over de terugtrekking van buitenlandse troepen – al is het maar net wat je vrede noemt. Buitenlandse Zaken leek zich al redelijk snel achter de oren te krabben en meldde in het algemeen ambtsbericht van november 2020 dat de veiligheidssituatie niet verbeterde. Sterker nog, het aantal aanvallen door de Taliban op Afghaanse veiligheidsstrijdkrachten intensiveerde juist. De Taliban wonnen geleidelijk al terrein en vergrootten de bestuurlijke macht en invloed over de bevolking.

De Nederlandse ambassade in Kaboel vernam vanaf eind 2018, toen de VS bekendmaakten Afghanistan te zullen verlaten, in toenemende mate dat zowel Nederlandse als Afghaanse medewerkers hun toekomst vreesden, zich bedreigd voelden en weg wilden. In augustus 2020 arriveerde de nieuwe ambassadeur in Kaboel, en deze stuurde in december 2020 al een brief aan Buitenlandse Zaken met het verzoek om evacuatieopties. In januari 2021 drukte de post Buitenlandse Zaken opnieuw op het hart met een plan te komen, waarbij de Militaire Inlichtingendienst (mivd) benadrukte, ook in januari, dat een scenario waarin de Taliban aan de macht zouden komen ‘onvermijdelijk’ was.

Met de kop in het zand liet de regering het toentertijd staande beleid van ‘non-evacuatie’ echter ongewijzigd. In maart 2021 vond er overleg over evacuatie plaats tussen Buitenlandse Zaken, Defensie en de ind. Tevergeefs, want een evacuatie van lokale personeel ‘doet mogelijk politiek en maatschappelijk veel stof opwaaien’.

De Franse regering had sinds 2014 naar verluidt al achthonderd Afghanen en hun gezinnen geëvacueerd. In december 2020 werden scenario’s geformuleerd voor een rappe evacuatie die in april 2021 al tot uitvoering werden gebracht. Het waren, eindelijk, niet alleen tolken die bij de Fransen in aanmerking kwamen, maar bijvoorbeeld ook chauffeurs en beveiligers. In juni en juli werden al ruim zeshonderd Afghanen en hun gezinsleden naar Frankrijk gebracht. Net als voor de mivd in januari was het voor de Franse autoriteiten in april al onmiskenbaar dat de Taliban de macht zouden gaan overnemen. Minister Sigrid Kaag had het op 17 augustus 2021, twee dagen na de val van Kaboel, desondanks over een ‘verschrikkelijke onvoorziene situatie’ en vond dat wie dat had kunnen voorzien een Nobelprijs verdiende.

Sterker nog, in juli kreeg Nederland stoelen aangeboden op Franse evacuatievluchten om personeel te evacueren. Dit aanbod werd door minister Kaag en staatssecretaris Broekers-Knol geweigerd omdat er ‘geen concrete aanleiding gevonden kon worden in de veiligheidssituatie in Kaboel’. Uit een Wob-verzoek van de nos bleek verder dat er eind september 2021 wederom een aanbod aan de Nederlandse regering werd gedaan, ditmaal door de Pakistaanse luchtvaartmaatschappij pia. Het aanbod om ruim driehonderd mensen te evacueren werd eveneens afgeslagen, om het risico te voorkomen ‘een grote groep bloot te stellen aan een zeer onzekere situatie ter plekke’.

Redelijk kort voor de val van Kaboel had Kamerlid Kati Piri (pvda), op 3 juni 2021, nog een motie ingediend waarin de regering werd verzocht voor het einde van de Nederlandse aanwezigheid in Afghanistan alle mogelijkheden te benutten om Afghaanse tolken en hun gezinnen naar Nederland te halen. Daarbij verzocht de motie om alle tolken, ongeacht de duur van hun werkzaamheden voor Defensie, te benaderen en te ondersteunen met vereenvoudigde procedures. Een maand later verzocht wederom Piri de regering zo snel mogelijk reisvisa te verstrekken aan resterende tolken en hun gezinnen. Het ging, nog steeds, alleen over tolken. Beide moties werden met een ruime meerderheid aangenomen.

Er ontstond al snel kritiek op de traagheid waarmee tolken en hun gezinnen na de moties van Piri werden overgebracht. Dat was vrij begrijpelijk: Buitenlandse Zaken bevestigde dat alle aanvragen die werden gedaan in het kader van de tolkenregeling moesten worden behandeld door slechts twee medewerkers. Pas in de loop van augustus, toen het praktisch te laat was en de macht in handen viel van de Taliban, werd er opgeschaald naar vijftien medewerkers. Ondanks de snel verslechterende veiligheidssituatie bleef de aanvraagprocedure voor evacuatie of een inreisvisum tijdrovend en bureaucratisch. Tolken moesten bijvoorbeeld zelf bewijzen voor de Nederlandse regering te hebben gewerkt en de ind ging nog vóór het verlenen van een inreisvisum na of er wel aan de wettelijke vereisten van asiel was voldaan.

Ook werd niet genoeg rekening gehouden met de nagenoeg onmogelijke opgave om een geldig reisdocument te vergaren en de identiteit te bewijzen tijdens en na de machtsovername. Uit eerder onderzoek van Crisisplan, onder leiding van Arjen Boin, hoogleraar publieke instituties en openbaar bestuur aan de Universiteit Leiden, bleek dat binnen de overheid de vrees heerste dat sommige asielzoekers ‘een gevaar voor de Nederlandse samenleving zouden kunnen vormen’. Defensie hield weerbarstig vast geen (nauwkeurige) lijsten te hebben van personeel dat voor hen werkzaam was. Nog los van eerdere berichten dat er juist wél inventarisaties zouden zijn, is het op z’n minst merkwaardig dat een werkgever, en zeker de rijksoverheid, geen idee zou hebben wie bij haar in dienst is.

Het werd overigens niet onder stoelen of banken geschoven dat er bij het bieden van bescherming onderscheid werd gemaakt tussen tolken en ander ondersteunend personeel. Staatssecretaris Broekers-Knol meldde op 17 augustus 2021 aan de Tweede Kamer dat het bij niet-tolken alleen zou gaan om ‘individuele zeer schrijnende gevallen’.

Een dag later diende Kamerlid Salima Belhaj een motie in om het hele scala van Afghaans personeel aan te merken als systematisch vervolgde groep. Ook werd verzocht niet-tolken zo snel mogelijk te evacueren en formaliteiten van asielaanvragen in Nederland af te handelen, in plaats van op de post in Kaboel. Ondanks de vvd, die zich ditmaal bij de pvv voegde in haar tegenstem, werd de motie aangenomen. Het was – dagen nadat Kaboel al was gevallen en maanden, zo niet jaren na oproepen om het asiel- en evacuatiebeleid aan te passen – de bekende druppel op de gloeiende plaat.

Misschien is dat zelfs nog een eufemisme. Twee weken geleden stelde het gerechtshof in Den Haag de staat namelijk nog in het gelijk bij zijn beslissing dat twee Afghaanse mannen die als fixer voor een Nederlandse journalist werkzaam waren geweest niet naar Nederland overgebracht hoefden te worden. Een beslissing die bevreemding wekt, omdat fixers van journalisten uitdrukkelijk werden meegenomen in de motie van Belhaj.

Het hof oordeelde dat het ‘wrang’ is dat deze twee fixers ‘om min of meer toevallige redenen’ geen oproep kregen om geëvacueerd te worden, maar dat het besluit wel binnen de beleidsruimte van de staat valt.

De humanitaire situatie in Afghanistan is na een jaar onder de Taliban dramatisch. Er heerst een heftige voedselcrisis, water en elektriciteit zijn schaars, de volksgezondheid en het zorgsysteem zijn schrijnend. Toegang tot onderwijs, de arbeidsmarkt en deelname aan het publieke leven is de miljoenen Afghaanse meisjes en vrouwen volledig afgenomen. Er is geen bescherming tegen huiselijk geweld en het aantal kindhuwelijken is toegenomen. In het recent verschenen rapport van Amnesty International, Death in Slow Motion: Women and Girls under Taliban Rule, komt naar voren hoe vrouwen die vreedzaam tegen hun onderdrukking protesteerden worden bedreigd, gearresteerd, vastgezet, gemarteld en ‘verdwijnen’.

Al een decennium voor de val van Kaboel repte de Nederlandse regering in haar ambtsberichten in niet mis te verstane bewoordingen over ‘ernstige risico’s’. Maar het gebrek aan gevoelde urgentie en de bezorgdheid voor opwaaiend maatschappelijk stof in het asielbeleid duurden voort tot de chaotisch verlopen evacuatie. Terwijl velen – als het aan Kaag lag: vele Nobelprijswinnaars – een snelle machtsovername zagen aankomen, volhardde Nederland in zijn aarzelingen om eerder bescherming te bieden. Tot op de dag van vandaag komt in de rechtspraak naar voren dat die houding, anders dan de vele beloftes, nog geen verleden tijd is.