Opvang asielzoekers in de regio

Verantwoordelijkheid afkopen

De Nederlandse regering wil met een proefexperiment de opvang van asielzoekers in de regio van herkomst versterken. Ruud Lubbers en de UNHCR willen meer, maar hebben geld nodig. Andere vluchtelingenorganisaties zijn in verwarring.

Betere opvang en bescherming van asielzoekers die hun land ontvluchten en in de regio een goed heenkomen zoeken. Wie is er niet voor? Ruim tachtig procent van de vluchtelingen zoekt al sinds jaar en dag bescherming in vaak instabiele en armlastige regio’s.

«De bescherming die mensen zoeken, vinden ze vaak niet», zegt Katrien Coppens, adviseur humanitaire zaken bij Artsen zonder Grenzen. «Vooral vrouwen en kinderen zijn de dupe. Conflicten woekeren voort in de vluchtelingenkampen. Bovendien zijn de levensomstandigheden in de vluchtelingenkampen dramatisch slecht. Aan de meest elementaire voorwaarden wordt vaak niet voldaan. We komen mensen tegen die de afgelopen tien jaar vijftien keer zijn gevlucht. Kinderen van acht jaar, die nooit iets anders dan een vluchtelingenkamp hebben gezien. Je moet constateren dat de internationale gemeenschap momenteel faalt in het bieden van bescherming aan vluchtelingen.»

Plannen om de regionale vluchtelingenopvang te versterken worden dan ook toegejuicht door vluchtelingen- en mensenrechtenorganisaties. De vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties, de UNHCR, voert sinds een jaar een actieve lobby om regionale vluchtelingenopvang prominent op de internationale agenda te krijgen. Ruud Lubbers, de baas van de UNHCR, laat zich daarbij gelden als visionair. Lubbers wil niet alleen de opvang van vluchtelingen verbeteren, maar de gehele regio op sleeptouw nemen om stabiliteit, ontwikkeling en eerbiediging van de mensenrechten te bevorderen. Voor die plannen is veel geld nodig, héél veel geld. En geld is nu precies wat de UNHCR node mist.

Waarnemers denken dat Lubbers’ pleidooi vooral is ingegeven door de hoop de grote donoren van de UNHCR zo te kunnen bewegen de hand van de knip te halen. Want stabiliteit in de wereld en fatsoenlijke regionale asielopvang zouden wel eens kunnen leiden tot de komst van minder vluchtelingen naar Europa.

Vluchtelingenorganisaties zijn sceptisch. Zullen de rijke landen het model van opvang in de regio niet aangrijpen om van hun eigen verantwoordelijkheid voor de opvang van vluchtelingen af te komen? Speelt Lubbers niet met vuur?

De Nederlandse regering onderzoekt momenteel samen met Oostenrijk, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk of een proefexperiment kan worden opgestart met versterkte regio-opvang. In een recente brief van de ministers van Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking en Vreemdelingenzaken en Integratie wordt niet moeilijk gedaan over het Nederlandse belang daarbij. De ministers koppelen de regio-opvang aan het zogenaamde principe van «veilige derde landen».

Dit beginsel, dat zo’n tien jaar geleden door de Europese justitieministers werd geïntroduceerd, betekent dat Europese landen asielzoekers kunnen terugsturen als ze eerder in een «veilig derde land» zijn geweest. Asielzoekers moeten dáár maar bescherming zoeken, is de gedachte.

In de praktijk werkt dit beginsel nauwelijks, omdat de veilige derde landen niet staan te trappelen om asielzoekers van Europa over te nemen. De hoop is nu deze landen tot een coöperatievere houding te bewegen door ze met geld bij te staan. In een later stadium zouden deze veilige landen asielzoekers uit de regio moeten opvangen, die nooit in het veilige land zijn geweest. Daarmee tekent zich een scenario af waarvoor velen hun hart vasthouden: asiel zoekers kunnen niet langer in Europa terecht, maar worden linea recta terug gestuurd naar centra in de regio.

René Bruin, senior juridisch medewerker van de afdeling vluchtelingen van Amnesty International en samensteller van de bundel Niemandsland: Opvang van vluchtelingen in de regio, zet vraagtekens bij de juridische haalbaarheid van de plannen: «Eén van de belangrijke vragen is natuurlijk: wat zijn de criteria om een land tot veilig derde land te bombarderen? Wij vinden dat in ieder geval verzekerd moet zijn dat er een eerlijke asielprocedure is, met voldoende waarborgen. De volgende vraag is dan: wie is verantwoordelijk voor die asielprocedure? Laten we de asielprocedure over aan de zogenaamde veilige derde landen, of wordt de UNHCR geacht de procedure voor zijn rekening te nemen? Dat laatste ligt juridisch erg ingewikkeld. En hoe zit het met rechtsbijstand voor de asielzoekers? In de precieze uitwerking van de plannen zal pas blijken of de waarborgen voldoende zijn. Want Nederland stelt nu wel dat er ‹effectieve bescherming› voor de vluchtelingen moet zijn, maar wat is dat precies?»

Zo heeft Bruin wel meer vragen. Nederland vindt dat naleving van artikel 3 van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM), dat wrede of onmenselijke behandeling verbiedt, gewaarborgd moet zijn in de regio. «Prachtig», zegt Bruin. «Maar wie moet dat garanderen. Nederland? De UNHCR? Of bijvoorbeeld Kenia of Pakistan, als die tot veilig derde land worden uitgeroepen? Dat zijn essentiële vragen. Over de rechtspositie van vluchtelingen mag geen enkele onduidelijkheid bestaan. Het moet ook volstrekt duidelijk zijn wie verantwoordelijk is als er iets helemaal misgaat.»

Bruin wijst op nóg een interessant punt. Gaan de eerlijke asielprocedure en effectieve bescherming gelden voor álle vluchtelingen in de regio, of alleen voor de vluchtelingen die Europa retourneert? «Je kunt een heel rare splitsing krijgen tussen asiel zoekers die rechtstreeks in de regio terechtkomen, en de asielzoekers die eerst naar Europa zijn gegaan. Dat zou een premie zetten op een vluchtroute via Europa.»

Ook Katrien Coppens wijst op dat gevaar. Effectieve vluchtelingenbescherming en verbetering van de levensomstandigheden moet voor de hele regio gelden, niet alleen voor de opvangcentra waarin Europa haar asielzoekers deponeert. Anders verworden de «Europese» opvangcentra tot rijke enclaves in arme regio’s, en dat zet kwaad bloed.

Willen de Europese landen — indachtig de oproep van de UNHCR — de gehele regio opstuwen in de vaart der volkeren, dan staan ze voor een immense klus. «We praten over miljoenen vluchtelingen in zwakke, instabiele regio’s», zegt Coppens. «Die regio’s kampen met een slechte sociale en economische infrastructuur, basiszaken als voedsel, water en gezondheidszorg zijn een probleem. Het gaat vaak om zwakke en instabiele staten die de spill over van de oorlogen in de buurlanden voelen. Vluchtelingen zitten jarenlang vast in de regio, en zijn volkomen afhankelijk van hulporganisaties. Het is vaak een totaal uitzichtloze situatie. Ik vraag me wel eens af of politici weten waar ze het over hebben als ze praten over versterkte opvang in de regio.»

Bruin betwijfelt of opvang in de regio een goedkoper alternatief is, zoals de Nederlandse regering zegt: «Als je serieus de hele regio wilt ontwikkelen en stabiliseren, praat je over enorm veel geld. Bovendien ondergraaf je in feite de concurrentiepositie van Europa als je de economie elders opstuwt. Dit is natuurlijk geen standpunt van Amnesty, maar ik wil politici dat wel eens aan het electoraat horen verkopen: we verzwakken onze economie om mensen elders een beter perspectief te bieden, en hopen zo minder vluchtelingen hier te krijgen. En is het echt de bedoeling van de regering dat het budget van Ontwikkelingssamenwerking dadelijk op gaat aan de opvang van asielzoekers in de regio? Dat is toch iets anders dan waarvoor ontwikkelingssamenwerking was bedacht.»

Vriend en vijand zijn het erover eens dat versterkte vluchtelingenbescherming in de regio alleen kan met de actieve medewerking van de desbetreffende landen. De voortekenen zijn ook op dat punt niet gunstig. «Tanzania heeft zich al duidelijk uitgesproken», zegt René Bruin. «Dat land zegt: ‹Europa heeft indertijd de ‹veilige havens› in Bosnië bedacht, waar Bosnische vluchtelingen moesten bivakkeren. Wij zijn gekke Gerritje niet, we gaan geen vluchtelingen voor Europa opvangen. Dat moet maar in veilige havens in de brandhaarden zelf, net zoals Europa deed.› Die geluiden hoor je uit meer landen. De UNHCR waarschuwt niet voor niets voor opvangmoeheid. Dat speelt echt niet alleen in Europa.»

Coppens denkt dat de Europese landen dat moeilijk kunnen verkopen. «Toen de oorlog in Afghanistan voorbij was, wilde Nederland onmiddellijk een overeenkomst met Pakistan sluiten om de drieduizend Afghaanse vluchtelingen in Nederland terug te kunnen sturen. Pakistan zei: ‹Sorry, we hebben er al bijna twee miljoen.› Vanuit het idee van internationale solidariteit brengt Europa natuurlijk volstrekt de verkeerde boodschap. We willen arme landen over halen de vluchtelingen op te vangen die we zelf niet meer willen hebben.»

Maar geld is natuurlijk vaak een overtuigend argument. De vrees leeft dat Europa met een flinke zak geld de bereidheid tot vluchtelingenopvang zal proberen te kopen. En daarmee koopt het de eigen verantwoordelijkheid af, zonder dat de prachtige papieren uitgangspunten van effectieve bescherming, stabiliteit en sociaal-economische ontwikkeling voor de hele regio daadwerkelijk zijn gerealiseerd.

Coppens: «Het blijft de verantwoordelijkheid van de Europese landen dat elke vluchteling toegang heeft tot veiligheid, humanitaire levensomstandigheden en een eerlijke asielprocedure. Die verantwoordelijkheid kun je niet afkopen met een zak geld. Het gaat niet alleen om een juridische verplichting, maar ook om een morele. Als je de discussie zuiver wilt voeren, dan moet je zeggen: de opvang in de regio moet versterkt worden omdat de vluchtelingen daar het nodig hebben. Of dat wel of niet leidt tot minder vluchtelingen in Europa doet niet ter zake. In die zin is de discussie eigenlijk heel eenvoudig. Als regeringen denken dat opvang in de regio een oplossing is voor de asielproblemen in Europa, dan moeten ze eerst maar zorgen dat de opvang in de regio perfect is. Daarna kunnen we altijd nog verder praten.»