Scherpe financiële regelgeving uit angst voor terrorisme

Verdacht geld naar Somalië

Door strenge antiterrorismewetgeving wordt het voor familieleden en ontwikkelingsorganisaties steeds moeilijker om geld naar Somalië over te maken. Het gevolg? Meer jonge mannen melden zich aan voor Al-Shabaab.

Medium foto 20somalie 202

‘Ik snap niet waarom het zoveel voeten in aarde heeft om geld over te maken naar Somalië.’ Nuur Nuur (36) zucht. 22 Jaar geleden vluchtte hij met zijn ouders en broers en zussen naar Nederland. Hij studeerde aan de TU Delft en werkt inmiddels op de ontwerpafdeling van scheepsbouwbedrijf IHC in Rotterdam. Hij stuurt net als veel andere Somaliërs regelmatig geld naar familie in zijn thuisland. Voor schoolkosten, doktersbezoek of levensmiddelen. ‘Ik moet dan mijn paspoort en een salarisstrook tonen om te bewijzen dat ik het geld legaal heb verkregen. En dat ik voldoende kapitaalkrachtig ben. Ook moet ik aangeven wat de ontvanger ermee gaat doen. Waar gaat dit over? Ik neem een dienst af van het geldtransactiekantoor, daar betaal ik voor. Het is mijn geld waarmee ik familie wil ondersteunen.’

In Nederland wonen zo’n dertigduizend Somaliërs, die vrijwel allemaal geld naar hun thuisland sturen. Volgens medewerkers van transactiekantoren ligt het gemiddelde bedrag rond de 250 euro. Vanuit de hele wereld gaat er jaarlijks ongeveer 949 miljoen euro naar de achtergebleven familieleden. In grote delen van Somalië gaat de bevolking gebukt onder langdurige gewapende conflicten tussen de terroristische organisatie Al-Shabaab en het Somalische leger, bijgestaan door de Somalische missie van de Afrikaanse Unie. Al-Shabaab heeft grote delen van Zuidelijk- en Centraal-Somalië in handen en heeft dodelijke aanslagen op burgers en overheidsorganen uitgevoerd in gebieden waar de Somalische overheid de dienst uitmaakt, zoals in de hoofdstad Mogadishu. Het door familie in het buitenland gestuurde geld, oftewel ‘remittances’, vormt bijna de helft van het Somalische bnp en is een cruciale bron van inkomsten voor het door armoede en burgeroorlogen getekende land.

Deze geldstroom staat echter onder druk omdat een aantal landen, waaronder de Verenigde Staten, Rusland, het Verenigd Koninkrijk en ook Nederland, bang is dat de fondsen in handen komen van terroristen. De regels voor geldtransacties zijn in 2012 aangescherpt en steeds minder grote westerse banken willen daarom nog samenwerken met geldtransactiekantoren die particulier geld overmaken naar Somalië.

‘De Belgische bank KBC heeft vorig jaar de bankrekening van ons kantoor in België opgeheven’, vertelt Peter Mulders van het Somalische geldtransactiekantoor Kaah-Express, dat vestigingen heeft in Rotterdam, Tilburg en in enkele andere Europese landen. ‘Het kost nu meer tijd en moeite om de geldstroom van België naar Somalië goed te regelen.’ Het bedrijf heeft de vestiging in Den Haag al moeten sluiten vanwege teruglopende clientèle, die nu vaak zijn heil zoekt in het illegale circuit.

Medium foto 20somalie 201

Landen als Somalië, Soedan, Jemen en Afghanistan staan te boek als risicolanden en ondervinden de gevolgen van antiterrorismewetgeving die vooral na de aanslagen van 11 september 2001 tot stand kwam. Voor die tijd waren er alleen maatregelen gericht op de bestrijding van het witwassen. Het financiële aspect van terrorismebestrijding kreeg na 2001 prioriteit en de Financial Action Task Force (FATF), opgericht door de G7, heeft sindsdien veertig richtlijnen geproduceerd. Allereerst werd geprobeerd de tegoeden van bekende terroristen te bevriezen. Vervolgens werd gepoogd terroristen vroegtijdig op te sporen met softwareprogramma’s die grote databases van financiële transacties kunnen analyseren. In de laatst toegevoegde richtlijnen (van 2012) worden geldtransactiekantoren expliciet genoemd. Ze moeten geregistreerd staan en aan dezelfde richtlijnen voldoen als banken. De 122 landen die lid zijn van de FATF moeten alle richtlijnen omzetten in wetgeving, maatregelen en procedures.

Banken en transactiekantoren zijn door deze wetgeving verplicht om een stelsel van controles op te zetten waaraan iedere klant wordt onderworpen. Zo moeten ze ook nagaan of degene die geld wil overmaken een ‘politically exposed person’ is. De meest gebruikte database om dit te checken bevat inmiddels een zeer omvangrijke groep mensen, onder wie relatief veel moslims, politici en invloedrijke personen. ‘Het is onduidelijk op basis van welke criteria de personen staan vermeld’, weet Fulco van Deventer, medeoprichter van het Human Security Collective, een organisatie die zich bezighoudt met de maatschappelijke impact van antiterreurmaatregelen. ‘Maar er is geen beter alternatief voorhanden en banken moeten deze databases gebruiken om aan hun verplichtingen te voldoen.’

Voor transactiekantoren wordt het lastiger om banken te vinden die met ze willen samenwerken omdat deze niet medeverantwoordelijk willen worden gehouden als blijkt dat geld inderdaad in verkeerde handen is terechtgekomen. Banken twijfelen ook aan de kwaliteit van de controlemechanismen van transactiekantoren.

De boetes die financiële toezichthouders aan banken opleggen zijn soms torenhoog. HSBC kreeg bijvoorbeeld in 2012 een boete van 1,9 miljard dollar nadat was gebleken dat drugsgeld uit Mexico via deze bank werd witgewassen. ING moest in hetzelfde jaar 450 miljoen euro betalen en de Franse bank BNP PariBas werd bestraft met een boete van 6,5 miljard euro voor schending van Amerikaanse handelssancties tegen Iran, Cuba en Soedan. De VS zien die landen als schurkenstaten die terrorisme financieren. Verschillende banken in de VS en het Verenigd Koninkrijk trokken dan ook hun conclusies: ze zegden hun samenwerking met transactiekantoren op.

Afgelopen februari beëindigde de US bank of merchants de samenwerking met Somalische transactiekantoren in de VS. Eerder, in 2013, besloot de laatste Britse bank die nog met transactiekantoren in zee ging (Barclays) dat ook zij met deze service stopte. Alle transactiekantoren, waaronder het Somalische Dahabshiil, werden in de ban gedaan. Dahabshiil is Afrika’s grootste geldtransactiekantoor met vestigingen in meer dan honderdvijftig landen waaronder de VS en enkele Europese landen. In Nederland is Dahabshiil vertegenwoordigd via het Surinaamse transactiekantoor Suri-Change.

De grote Somalische gemeenschap (115.000 inwoners in 2010) beschuldigde Barclays van het stopzetten van de ‘lifeline’ naar Somalië. Een campagne met als boegbeeld Somalisch topatleet Mo Farah werd op poten gezet om het tij te keren. De internationale gemeenschap veroordeelde Barclays scherp. De Afrikaanse ontwikkelingsbank, de Somalische federale overheid en Oxfam UK spraken hun verontwaardiging uit. Het nieuws bereikte ook de Somalische gemeenschap in Nederland. Nuur: ‘Ook wij waren bang dat we uiteindelijk geen geld meer konden sturen.’

Dahabshiil staat als betrouwbaar bekend en is onder meer een gewaardeerde partner van de Verenigde Naties. Het bedrijf vocht het besluit van Barclays dan ook aan bij de rechter en die oordeelde dat Barclays haar diensten aan Dahabshiil tot oktober 2014 moest blijven voortzetten. Barclays en Dahabshiil kwamen later met een verklaring naar buiten dat de twee partijen de samenwerking geleidelijk afbouwen, totdat Dahabshiil een andere partner heeft gevonden.

De Britse overheid besloot ondertussen om te onderzoeken of er een mogelijkheid bestaat om wel veilig geld te transfereren naar Somalië. Een zogenaamde ‘Safe Corridor’ zou moeten worden ontwikkeld, in overeenstemming met alle eisen van de FATF. Expert Tom Keatinge trof in verschillende transactiekantoren ontoereikende controlemechanismen aan. In zijn onderzoeksrapport stelt hij dan ook dat het niet waarschijnlijk is dat Britse banken de geldtransactiekantoren op korte termijn weer zullen omarmen. Dat komt, aldus het rapport, doordat er veel kaf tussen het koren zit. Zelfs bij de bedrijfsprocessen van Dahabshiil en Kaah-Express plaatsten de onderzoekers kanttekeningen. Het is vooral onduidelijk hoe het geld in Somalië terechtkomt omdat daar in het land geen officiële banken zijn en de remittances via handel het land binnenkomt.

Hoe gaat dat? Het contante geld van particulieren wordt op een Engelse of Nederlandse bankrekening gestort en vervolgens overgemaakt naar een bankrekening van het transactiekantoor in Dubai. Daar wordt het uitbetaald aan handelaren die er goederen van kopen voor de export naar Somalië. Met het aldus verdiende geld betalen agenten van Dahabshiil de families van de zenders uit. ‘Een compleet ondoorzichtige methode voor banken en toezichthouders, want wat er nu precies met het geld gebeurt in Dubai, daar is moeilijk inzicht in te krijgen. Waar wordt het geld voor gebruikt? Hoe werkt het handelssysteem? Waarin wordt gehandeld en met wie, er blijven veel vragen onbeantwoord’, aldus Keatinge. Volgens Dahabshiil is het echter compleet transparant hoe de handel verloopt: ‘We passen niet alleen Know-Your-Customer-procedures toe op deze transacties, maar ook vereisen we handelsdocumentatie, om vast te stellen dat de transacties echt zijn. We hebben een expertiseteam dat op alle cliënten een risicoberekening uitvoert voordat er een zakelijke relatie wordt aangegaan. Multinationals in Dubai gebruiken dezelfde procedures als ze met Somalië handelen.’ Dahabshiil wordt door sommige toezichthouders gezien als onderdeel van het Hawala-systeem, hoewel het bedrijf zelf deze vergelijking ver van zich werpt. Geld wordt in het Hawala-systeem verstuurd via een netwerk waarin iedereen elkaar kent of via familie en afkomst weet thuis te brengen. Dit systeem is gebaseerd op onderling vertrouwen.

Medium somalie 204

De financiële infrastructuur in Somalië wordt voornamelijk gevormd door Dahabshiil, Kaah-Express en het Hawala-systeem. Volgens Keatinge is het Hawala-systeem een ‘verbazingwekkend goedkoop, ingenieus en effectief systeem’. De Amerikaanse journalist en Oost-Afrika-specialist Armin Rosen schreef in het tijdschrift The American: ‘Somalia’s informal banking system is one of the only coherent institutions in the country – so why is US policy undermining it?’

Als het informele banksysteem niet meer wordt geaccepteerd kunnen de Verenigde Naties en ook Nederlandse ontwikkelingsorganisaties nauwelijks nog lokale ngo’s financieren. In de ogen van de FATF zijn die ngo’s sowieso erg kwetsbaar voor misbruik door terroristen. Ze kunnen volgens de FATF makkelijk geïnfiltreerd worden en zijn soms ‘wolven in schaapskleren’. Hét voorbeeld van zo’n ‘wolf’ is Hezbollah in Libanon dat militaire en politieke acties combineert met sociale activiteiten.

De in Nederland gevestigde Somalische ontwikkelingsorganisatie Hirda maakt gebruik van Kaah-Express voor haar transacties naar Somalië. Bovendien steunt Unicef de organisatie en haar partners via Dahabshiil. De organisatie zou haar werk niet meer kunnen doen als beide kantoren er niet meer zijn. ‘Terwijl juist lokale ngo’s een tegenbeweging vormen in gebieden die bevrijd zijn’, weet Hirda-directeur Fatumo Farah. Ngo’s bieden de bevolking opnieuw perspectief en helpen de gebieden ontwikkelen. ‘Er zijn al voorbeelden van Nederlandse ontwikkelingsorganisaties die geen bankrekening kunnen openen’, zegt Fulco van Deventer, mede-oprichter van het Human Security Collective. ‘Onlangs werd een erkende Nederlandse organisatie tijdens de intake bij een Nederlandse bank een rekening ontzegd omdat zij ook vrouwen in Syrië en Iran steunen. Een andere gerenommeerde Nederlandse hulporganisatie kan geen geld naar haar partnerorganisatie in Syrië overmaken omdat haar bank de financiële transacties te risicovol vindt.’ Van Deventer vermoedt dat een aantal regeringen voor wie kritische maatschappelijke organisaties een doorn in het oog zijn de FATF richtlijnen gebruikt om hen de mond te snoeren. ‘Een vrouwenorganisatie in Noordoost-India die het aantal vrouwen in overheidsfuncties wil vergroten, kan bijvoorbeeld ineens geen geld meer ontvangen vanuit het buitenland, omdat ze door Indiase wetgeving als gevolg van de FATF-richtlijnen wordt gezien als een kanaal voor terrorismefinanciering.’

De financiële restricties dreigen zo juist bij te dragen aan terrorisme. Zo staat in het Britse onderzoeksrapport: ‘Als de hulpgelden Somalië niet meer kunnen bereiken, kan Al-Shabaab dit aangrijpen om haar succes op het door haar ingestelde verbod op internationale hulporganisaties breed uit te meten. Op langere termijn betekent het verminderen van activiteiten van internationale en lokale ngo’s de rekrutering van kwetsbare jongeren, gezien de relatie tussen armoede, instabiliteit en radicalisering.’ Van Deventer: ‘Jongeren in de sloppenwijken worden geronseld door Al-Shabaab. Ze hebben geen uitzicht op werk en kunnen geen beroep doen op hun rechten. Ze zijn beïnvloedbaar. Al-Shabaab biedt ze een salaris en een status. Ontwikkelingsorganisaties proberen met deze jongeren samen te werken in programma’s die hen een ander perspectief bieden. Maar op grond van de financiële wetgeving is iedereen die omgaat met iemand die in contact staat met een terroristische organisatie al strafbaar. Als de bewegingsruimte van ngo’s aan banden wordt gelegd, dan neemt die van terreurorganisaties toe.’

Hirda is een project gestart in Zuid-Centraal-Somalië, om de weerbaarheid van jongeren te vergroten, vertelt directeur Fatumo Farah. ‘Deze jongeren zijn eerder gerekruteerd geweest door Al-Shabaab toen die het gebied nog bezet hield. We bieden hen samen met Unicef een beroepstraining aan, zodat ze een arbeidsperspectief krijgen. Het zou doodzonde zijn als dat zou moeten stoppen.’

Medium foto 20somalie 203

Marieke de Goede, hoogleraar politicologie aan de UvA en gespecialiseerd in de strijd tegen de financiering van terrorisme, is er niet van overtuigd dat de maatregelen financiering van terrorisme ontregelen. Ze wijst op Al Bakarat, een voormalig Somalisch geldtransactiesysteem, dat vlak na 9/11 is opgerold omdat het beschuldigd werd van de financiering van terrorisme. ‘Achteraf is toegegeven door de 9/11-commissie, die uitgebreid onderzoek heeft gedaan naar de financiering van de aanslag, dat er geen bewijs is dat Al Barakat terrorisme heeft gefinancierd. Er zijn bovendien veel voorbeelden van terroristen die een gewone bankrekening hadden, zoals de aanslagplegers die in Londen de metro opbliezen in 2005. Hun transacties zijn niet als verdacht opgemerkt. Toch zegt niemand: we moeten die banken opheffen. Voor transactienetwerken geldt een andere redenering, hoewel geen van de aanslagplegers van 9/11 een transactienetwerk gebruikt heeft.’

Keatinge rondde net een onderzoek af naar hoe Al-Shabaab zichzelf financiert. ‘Als je echt geld via een transactiekantoor in handen van Al-Shabaab wil krijgen is dat niet moeilijk: je stuurt het aan een familielid in Somalië en vraagt hem of haar om het aan Al-Shabaab te overhandigen. Er zijn voorbeelden bekend waarbij Al-Shabaab geld heeft ontvangen, zonder dat de zender dat wist. Maar het punt is: het deel van Al-Shabaabs geld dat van particuliere overmakingen komt is zo goed als nihil. Al-Shabaab haalt waarschijnlijk veertig procent van haar inkomsten uit de steenkoolindustrie en veertig procent uit het heffen van belastingen, via checkpoints op wegen en door handel. Als het je lukt om elke dollar die naar Somalia gaat “schoon” te maken, zou het voor Al-Shabaab niks uitmaken.’

Somaliërs in het buitenland zullen bij te strenge regels nieuwe informele wegen vinden, denken directeuren van transactiekantoren. Kaah-Express en Suri-Change ervaren nu al concurrentie van illegale kantoortjes die via-via geld naar Somalië sturen. Een medewerker van een transactiekantoor gebaart naar buiten: ‘Ik kan hier in de straat zo al drie illegale kantoortjes aanwijzen.’


Scherpe financiële regelgeving uit angst voor terrorisme is volgens de Britse denktank Overseas Development Institute een van de factoren die de kosten van particuliere geldtransacties naar Afrika omhoog drijven. Is het gemiddelde van transactiekosten voor een overdracht 7,2 procent, als het om Afrika gaat is dat ruim twaalf procent. De Wereldbank en de G8 doen al sinds 2008 hun best om de kosten omlaag te brengen naar vijf procent, omdat ze ervan uitgaan dat een verminderd percentage transactiekosten een hogere hoeveelheid remittances ( 1,5 miljard euro extra) voor Afrikaanse ontwikkelingslanden zou opleveren. Ook minister Ploumen onderschrijft de doelstelling van de Wereldbank en de G8: geldtransacties naar ontwikkelingslanden moeten goedkoper. Ze liet in 2014 onderzoeken welke mogelijkheden er liggen voor de Nederlandse transactiemarkten. Het rapport benoemt enkele nieuwe mogelijkheden in de remittancesmarkt, zoals overboekingen via de mobiele-telefonienetwerken en via internet, die allemaal een stuk goedkoper zijn dan banken en transactiekantoren. In een aantal gevallen komt er zelfs geen bank meer aan te pas. Banken en geldtransactiekantoren kunnen van deze nieuwe technologieën leren, denken de onderzoekers. Ze raden alle partijen – financiële instellingen, beleidsmakers, toezichthouders en migranten – aan hierover met elkaar in gesprek te gaan.

OxfamNovib publiceerde bovendien op 19 februari 2015 het rapport Hanging by a Thread: The Ongoing Threat to Somali Remittances Lifeline. Het rapport bevat aanbevelingen aan overheden, banken, de Wereldbank, de G20 en de FATF, evenals aan transactiekantoren om de remittances-‘lifeline’ naar Somalië veilig te stellen.


Beeld: Troepen van de Afrikaanse Unie proberen terreurgroep Al-Shabab te verdrijven uit een wijk van Mogadishu, 2013. Foto’s AMISOM / Flickr.