De energieopbrengsten van Amsterdam

Verjubelen of investeren?

Amsterdam verdiende 1,7 miljard euro aan de liberalisering van de energievoorziening. Met dat ‘gratis geld’ nam de stad grote risico’s bij nieuwe projecten. Had het niet beter teruggegeven kunnen worden aan de burger?

Medium anp 17225344

Op 23 oktober 2003, om 9.03 uur precies, opent de voorzitter in zaal 0239 van het Amsterdamse stadhuis de vergadering van de raadscommissie-Financiën en Economische Zaken. Onderwerp van gesprek: de ontwerpbegroting voor 2004. Een lastig debat, want het slechte economisch tij en lagere bijdragen van de rijksoverheid dwingen de hoofdstad tot bezuinigen. Toch is er een lichtpuntje. Er valt nog veertig miljoen euro te verdelen, afkomstig uit de verkoop van de aandelen die de stad had in elektriciteitsbedrijf una. Die onderneming werd in 1999 verkocht aan de Texaanse energiegigant Reliant. Het leverde de stad alles bij elkaar ruim vijfhonderd miljoen euro op. Dat bedrag wordt in tranches verspreid over een aantal jaren naar de gemeente overgemaakt.

Het stadsbestuur stelt voor om het geld te besteden aan onder meer de dure verbouwing van het Stedelijk Museum (tien miljoen) en de bouw van de nieuwe openbare bibliotheek (6,6 miljoen). Maar in de raadsvergadering klinken kritische geluiden. De eerste spreker is Lodewijk Asscher, dan net een jaar gemeenteraadslid voor de pvda. Hij waarschuwt dat het extraatje uit de pot met una-geld wel erg gemakkelijk wordt uitgegeven. ‘Het lijkt gratis geld, zodat financiering van bijvoorbeeld een deel van de kosten voor het Stedelijk Museum minder pijnlijk voorkomt. (…) Toch blijft zorgvuldige afweging van het hele bedrag door de raad ook hier van groot belang, omdat geld maar éénmaal kan worden uitgegeven.’

Wethouder Financiën Geert Dales (vvd) is het roerend met hem eens. ‘De verleiding om dit geld direct te reserveren voor aardige dingen is levensgroot’, zegt hij later in het debat. Dales herinnert zich de besteding van eerdere tranches van het una-geld: ‘Ook toen werd het geld direct gereserveerd voor leuke dingen. Dat had achteraf vervelende gevolgen.’

Op welke gevolgen Dales doelt, is niet helemaal duidelijk. De oud-bestuurder was niet bereikbaar voor een interview. Waarschijnlijk was de afspraak dat veertig procent van de vrij besteedbare una-gelden naar de stadsdelen ging hem een doorn in het oog. Daarover wordt achteraf nogal lacherig gedaan. ‘Er stond een pot geld, en elke dienst kwam langs en griste er wat weg’, schetst een bron die anoniem wil blijven. Een kunstproject hier, een voetbalkooi daar en tientallen miljoenen voor de bouw van parkeergarages, voor achterstandswijken en geluidsschermen. ‘Op enig moment kregen alle bejaardenhuizen in de stad vijfduizend euro om plantjes te kopen’, schampert oud-wethouder Mark van der Horst (vvd).

De veertig miljoem euro waarover de gemeenteraad in 2003 vergadert, is maar een piepklein deel van het totale bedrag dat Amsterdam overhield aan de liberalisering en privatisering van de energiesector. Naast de verkoop van de aandelen in de elektriciteitscentrales van una (vijfhonderd miljoen) strijkt Amsterdam 250 miljoen euro aan dividend op van Nuon en netwerkbeheerder Alliander. In 2009 verkoopt de gemeente de aandelen Nuon aan het Zweedse Vattenfall, wat nog eens 950 miljoen in het laatje brengt. Alles bij elkaar is dat 1,7 miljard euro.

De discussie tussen Asscher en Dales in 2003 is exemplarisch voor hoe de gemeenteraad omgaat met die over vijftien jaar uitgesmeerde miljardenmeevaller. Het geld verjubelen wil niemand. Investeren in de toekomst van de stad is een beter plan, vinden de raadsleden eensgezind. Klinkt logisch, maar de lastige vraag is: waar ligt de grens tussen verjubelen en investeren?

Als wethouder Financiën tuigt Geert Dales in 2003 het Hermez-fonds op. De afkorting staat voor ‘Het Economisch Resultaat Moet Er Zijn’. De pot geld is bedoeld om de economie te stimuleren. Wat ermee betaald wordt? Een winkelproject in Bos en Lommer, de veiligheid in de Spaarndammerstraat, een haalbaarheidsstudie voor een windmolenpark in de haven van Amsterdam. De lijst is schier oneindig. Ook wordt 1,2 miljoen euro geïnvesteerd in de vlindertuin van Artis. Daarmee trekt de dierentuin meer toeristen, goed voor de economie dus, redeneert Dales.

Slim investeren of verjubelen van gemeenschapsgeld? Remine Alberts van de SP, het enige nu nog zittende raadslid dat de verkoop van una meemaakte, weet het wel: ‘De vvd is suikeroom voor Artis. Dan wordt zo’n gift verpakt onder het mom van educatie, dierenwelzijn, toerisme, de economie. Als je wat langer meegaat, zoals ik, dan doorzie je die verkooptrucs.’

Als Lodewijk Asscher in 2006 op het pluche belandt als wethouder Financiën kan hij riant begroten dankzij de Nuon-dividenden die steevast tientallen miljoenen hoger uitvallen dan verwacht. Hij maakt miljoenen vrij voor armoedebestrijding, straatcoaches en achterstandsbuurten. Op zijn beurt krijgt Asscher nu het verwijt van de vvd dat hij ‘potverteert’ en de Nuon-meevallers ‘consumptief besteedt’.

Bij het uitgeven van de una- en Nuon-gelden gebeurt aanvankelijk precies wat je van een gemeenteraad mag verwachten. Op basis van politieke voorkeuren wordt geld gereserveerd voor bepaalde beleidsdoelen. Plantjes voor bejaardenhuizen, kortingspassen voor arme mensen of een nieuwe bieb: zo gek is het allemaal niet. Je kunt er om politieke of ideologische redenen tegen zijn, als een meerderheid van de inwoners en hun vertegenwoordigers het belangrijk vindt, trekken we er de portemonnee voor. Waarom klinken dan juist als het gaat om de bestedingen van de energiemiljoenen vaak woorden als potverteren, consumptief besteden en uitgeven aan leuke dingen?

‘Dat komt doordat het geld niet democratisch is verkregen’, zegt hoogleraar overheidsfinanciën Maarten Allers van de Rijksuniversiteit Groningen. Ooit is in de gemeentewet vastgelegd dat gemeenten geen winst mogen maken op hun diensten. Paspoorten, vergunningen of de huur van sportvelden mogen niet extra duur worden gemaakt om met die winst leuke dingen te gaan doen. Voor de verkoop van gas en elektriciteit geldt die regel niet. In de periode dat energiebedrijven nog nutsbedrijven waren en een monopoliepositie innamen, schroefden gemeenten de tarieven op. Consumenten betaalden meer dan de kostprijs en de plaatselijke overheid kon de gemeentekas spekken zonder de belasting te verhogen. Na de liberalisering van de energiemarkt in 1999 gingen de prijzen en winsten nog eens extra omhoog, zodat bedrijven als Nuon en Essent in 2009 voor de hoofdprijs konden worden verkocht.

Deze extra opbrengsten konden en kunnen gemeenten en provincies naar eigen inzicht besteden. En dat is volgens Allers een kwalijke zaak. Het leidt tot verspilling van geld, zegt hij: ‘Als voor de financiering van een bepaald project eerst bij de belastingbetaler moet worden aangeklopt, zal een betere afweging worden gemaakt tussen de kosten en de opbrengsten. Want politici willen herkozen worden, en belastingen maken niet populair. Maar de dividenden en verkoopopbrengsten van de energiebedrijven komen automatisch in de gemeentekas. De vraag óf dat geld moet worden uitgegeven komt dan helemaal niet aan de orde, alleen nog de vraag waaráán. Want als de wethouder het geld op de gemeentelijke bankrekening laat staan, krijgt zijn opvolger het in de schoot geworpen en gaat die er goede sier mee maken.’

Veel dictaturen werken op deze manier, stelt Allers. ‘Als je een oliebron hebt en je hoeft geen belasting te innen, zoals in Saoedi-Arabië, dan vragen mensen ook niet om democratie. Ze zijn al lang blij dat je zaken als onderwijs en zorg gratis voor ze regelt. Met dit soort gratis geld kan een stadsbestuur uitvoeren wat het zelf wil. Er is niets democratisch aan.’ De opbrengst van Nuon en una had gewoon moeten worden teruggegeven aan de burger, meent Allers. Want die betaalde via zijn energierekening mee aan de forse dividenden en de waarde van een bedrijf als Nuon.

‘Op enig moment kregen alle bejaardenhuizen in de stad vijfduizend euro om plantjes te kopen’

Dat is precies wat de SP-fractie in de Amsterdamse raad eind 2007 ook voorstelt. De dividenden van Nuon vallen jaar na jaar tientallen miljoenen hoger uit dan verwacht. Tegelijkertijd is de energierekening voor huishoudens in een paar jaar tijd met zestig procent gestegen. Dus wil de partij het dividend van Nuon teruggeven aan de ongeveer driehonderdduizend Amsterdamse huishoudens. Het college van b. en w. ziet er niks in. Het zou in Den Haag uitgelegd kunnen worden als inkomensbeleid, en daar gaat de gemeente niet over. Het geld teruggeven is onmogelijk, aldus het stadsbestuur.

In 2009 wordt Nuon voor tien miljard euro verkocht aan Vattenfall. Amsterdam houdt er 950 miljoen aan over. Opnieuw klinkt in de plaatselijke politiek de roep om het geld niet lichtzinnig uit te geven, maar te investeren in de stad. Om te voorkomen dat het tafelzilver ‘er in één keer doorheen gedraaid wordt’, bedenkt wethouder Asscher van Financiën het Amsterdams Investeringsfonds (aif). Nieuw aan het aif is het zogeheten ‘revolverende’ karakter. De projecten die ermee gefinancierd worden, gaan maatschappelijk rendement opleveren. Daarnaast moet tachtig procent van de investeringen met rente terug in de pot komen, zodat het Nuon-geld ook voor latere generaties bewaard blijft.

In wezen wordt de besluitvorming over de besteding van het geld zo apolitiek gemaakt. Een investering die zich met rente terugverdient, daar kun je moeilijk tegen zijn. Het klinkt een beetje als de kip met de gouden eieren. Helaas voor Amsterdam blijkt het aif te mooi om waar te zijn. In totaal zou ongeveer een half miljard in het fonds worden gestopt. Maar daar komt weinig van terecht. In een kritische evaluatie schrijft extern adviseur Bart Teulings dat het moeilijk is geschikte projecten te vinden die én maatschappelijk rendement opleveren én het geïnvesteerde geld terugverdienen. Want met of zonder maatschappelijk rendement: projecten die geld opleveren worden al door ondernemers gedaan.

De pot wordt dan ook vooral geplunderd om er andere dingen mee te betalen. De herontwikkeling van het Food Center in Amsterdam-West bijvoorbeeld mag twintig miljoen uit het aif kosten, tien miljoen gaat naar het EK atletiek in het Olympisch Stadion. Uiteindelijk blijft er in het aif 150 miljoen over. Een jaar later, in 2011, wordt er opnieuw uit de pot gesnoept, dan voor het opfleuren van de Wallen, een van Asschers persoonlijke speerpunten. Ook krijgt de sociale dienst twintig miljoen om werklozen aan een baan te helpen en gaat er geld naar het opknappen van kantorenparken met veel leegstand.

Inmiddels is het fonds opgedoekt. Sinds eind vorig jaar is het min of meer vervangen door een fonds om kleine duurzaamheidsinitiatieven te ondersteunen. Het is gevuld met vijftig miljoen euro van het Nuon-geld uit het aif.

Tientallen miljoenen uit de Nuon- en una-inkomsten sijpelden zo in kleine projecten, precies wat Asscher en Dales niet wilden. Maar waar ging en gaat de rest van die 1,7 miljard naartoe? Voor gemeenteraadsleden is het nauwelijks te volgen waar het geld aan uitgegeven wordt, zegt de SP’er Remine Alberts. ‘Je kreeg de vinger er niet achter, het was mistig. Het geld zat gewoon in de begroting en dan moest je plussen en minnen en dan bleek het toch niet te vinden.’

Dat is niet vreemd, want jarenlang speelde het Amsterdamse gemeentebestuur balletje-balletje met de energiemiljoenen, blijkt uit onderzoek van Investico. Zo verdween veel geld uiteindelijk in grote projecten als het opknappen van de bestaande metrolijn, de openbare bibliotheek, het opknappen van het Stedelijk Museum, de aanleg van de Noord-Zuidlijn en de bouw van de prestigieuze Hoogrendement Afvalverbrandingsinstallatie. Soms ging dat geld rechtstreeks de projecten in, maar veelal verdween het via reserves die de risico’s moesten opvangen in de budgetoverschrijdingen van die megaprojecten.

De grootste bleeder is de Noord-Zuidlijn. De bouwkosten werden eind jaren negentig ingeschat op 1,4 miljard euro. In 1999 besloot het rijk om daar eenmalig ruim een miljard aan bij te dragen. De kosten voor de gemeente Amsterdam kwamen op vierhonderd miljoen euro. De stad wilde het risico van kostenoverschrijdingen wel op zich nemen. Immers, de una-centrale was net verkocht, genoeg geld in kas dus. Wethouder Duco Stadig zei in 1999 dat hij de miljoenen die dat opleverde wilde gebruiken voor het afdekken van de extra risico’s. Het idee was: Amsterdam is niet arm, dus als we honderd of tweehonderd miljoen overschrijden, ach…

Maar bij de eerste aanbestedingsronde in 2000 schrokken de Amsterdamse bestuurders zich een hoedje. De offertes bleken 45 tot negentig procent duurder dan begroot. Het college had nog de keuze om de bouw stil te leggen – de schadepost zou 136 miljoen euro aan weggegooide voorbereidingskosten zijn. Maar de stadsbestuurders zetten door en in 2002 gaf de gemeenteraad definitief groen licht.

Het vervolg is bekend. De ene tegenvaller was nog niet weggepoetst of de volgende diende zich al aan. De vertragingen in de bouw regen zich aaneen. Uiteindelijk, met de kennis van begin 2016, kost de metroverbinding niet de geraamde 1,4 miljard euro, maar 3,1 miljard. De bijdrage van de gemeente Amsterdam steeg van vierhonderd miljoen euro naar 2,1 miljard. Het verschil van 1,7 miljard is – toevalligerwijs – exact het bedrag dat de stad tussen 1999 en nu overhield aan de privatisering van de energiesector.

Medium energiegelden amsterdam def cor

Het Noord-Zuidlijn-trauma leidde in 2009 tot een raadsenquête. Een paar van de conclusies: de risicoanalyses voldeden niet; de opbrengsten van de metrolijn werden te rooskleurig voorgesteld; er werd niet goed gekeken of de stad het project wel aankon; er was sprake van ongefundeerd optimisme. Het deed burgemeester Job Cohen verzuchten: ‘Uiteindelijk zijn wij, bestuurders en raadsleden, allemaal amateurs.’

De Noord-zuidlijn is een typisch voorbeeld van planningsoptimisme, zegt Friso de Zeeuw, directeur bij projectontwikkelaar bpd (het vroegere Bouwfonds), oud-pvda-politicus en parttime hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft. ‘Er wordt te weinig rekening gehouden met eventuele tegenvallers. Dat optimisme is deels een menselijke eigenschap. Maar soms wordt het ook een beetje georganiseerd. Zo van: laten we het eerst maar door de raad krijgen, daarna zien we wel.’

‘Aannemers weten hoeveel geld je hebt. Ze kijken naar je budget, en dat gaat dan altijd op. Plus tien procent’

Heeft de beschikbaarheid van honderden miljoenen aan ‘gratis’ energiegelden de stad extra onvoorzichtig gemaakt? De Zeeuw: ‘Als je krap bij kas zit, ga je preciezer kijken naar je uitgaven.’ En zouden bouwers hun prijzen wat hebben opgekrikt in de wetenschap dat het geld in Amsterdam tegen de plinten klotste? De Zeeuw heeft daar geen aanwijzingen voor. Maar oud-wethouder Mark van der Horst, die de portefeuille metro in 2002 onder zijn hoede kreeg, moet toegeven dat de bouwbedrijven het slimmer gespeeld hebben dan de gemeente. ‘Aannemers weten hoeveel geld je hebt. Ze kijken naar je budget, en dat gaat dan altijd op. Plus tien procent.’

Dit soort projecten gaan vrijwel altijd gepaard met overschrijdingen, is de ervaring van de Deense hoogleraar Bent Flyvbjerg. Hij schreef er het boek Megaprojects and Risk over. De reden dat het vaak misgaat, is dat te veel betrokken partijen er belang bij hebben de kosten en risico’s te onderschatten en de opbrengsten te overschatten, zegt hij. Grote projecten genereren winst, macht en prestige voor bedrijven en politici. Dan lokt het beroep op een rooskleurige voorstelling van zaken.

Volgens Flyvbjerg is er één remedie: maak de besluitvorming democratischer. Burgers en andere belanghebbenden zouden meer betrokken moeten worden bij het inschatten van kosten en risico’s. Maak gebruik van hun kennis en kunde. Daar moet je zo ver in gaan als mogelijk, vanaf het eerste begin en gedurende het hele proces. Zo komen besluiten over risicovolle projecten beter beargumenteerd en meer democratisch tot stand.

Flyvbjerg benadrukt dat democratie meer is dan eens in de vier jaar verkiezingen houden. ‘Het moet ook een permanente dialoog zijn tussen de samenleving en haar bestuurders.’ De bevindingen van de hoogleraar sluiten daarmee naadloos aan op die van zijn Nederlandse collega Maarten Allers, die ook een democratisch tekort constateert: ‘Bestuurders zijn geneigd om het geld uit de energiebedrijven als “hun” geld te zien. Doordat ze die miljoenen hebben, hoeven ze niet om geld te vragen bij de burger. En dus wordt er geen discussie gevoerd. Echt, er is niets democratisch aan.’

De volgens Allers ondemocratische wijze waarop gemeenten proberen extra geld te verdienen om projecten te financieren waar de burger niet om gevraagd heeft, en de volgens Bent Flyvbjerg net zo ondemocratische wijze waarop ze aan de slag gaan met die projecten zonder met burgers in debat te gaan over nut en risico’s, komen samen bij het Amsterdamse Afval Energie Bedrijf.

Na de verkoop van de aandelen una en Nuon is de gemeente nog altijd eigenaar van een derde energiebedrijf. In de Azië-haven in het westen van de stad zet het aeb sinds 1994 vuilnis om in elektriciteit. In 1999, het jaar dat una werd verkocht omdat stroomproductie niet langer als gemeentelijke taak werd gezien, komt de hoofdstad met het plan om het aeb uit te rusten met een nieuwe, nog efficiëntere Hoog Rendementscentrale (hrc).

Ook nu wordt de politiek een kip met gouden eieren beloofd. Die centrale moest er komen, legt wethouder Carolien Gehrels achteraf uit, ‘omdat iedereen dacht dat het een soort geldmachine zou zijn: afval erin, miljoenen eruit’. Gehrels reist er zelfs mee naar de VS, waar ze de centrale aanprijst als hét antwoord op het afvalvraagstuk. ‘Garbage is gold’, speecht ze op een bijeenkomst voor ministers en stadsbestuurders. Het is een nogal rooskleurig beeld van de opbrengsten.

Ook de risico’s worden onderschat. Tegenvallers, problemen met opdrachtgevers en een incapabele projectleider zorgen voor oplopende kosten. Wethouder Hester Maij geeft in 2005 toe dat de vijf procent die apart was gezet om tegenvallers op te vangen wel erg weinig was voor zo’n risicovol project. ‘Dat is expres gedaan, om de druk op de ketel te houden.’ Aan de gemeenteraad vraagt ze toestemming om nog eens 25 miljoen euro extra in het project te stoppen. Uiteindelijk maakt het volgens haar ook niet veel uit, het geld zou allemaal netjes terugkomen. Hoeveel het de gemeente zal opbrengen, weet de wethouder nog niet, maar het zou ruim genoeg zijn om de stijgende kosten binnen vijftien jaar terug te betalen, verzekert ze de gemeenteraad. ‘Wij weten dat we sowieso per jaar minstens acht miljoen euro in de gemeentekas kunnen krijgen en dat kunnen uitgeven aan allerlei wensen van u en voor behoeften in de stad.’

Maar de kosten blijven oplopen. Doordat mensen steeds meer afval scheiden, ontstaat er een tekort aan brandbaar huisvuil. Om de dure Amsterdamse oven draaiende te houden moet afval uit Engeland worden geïmporteerd. Toch levert de centrale Amsterdam wel degelijk geld op. De gemeente leent het geld om de centrale te bouwen namelijk aan het aeb. In 2014 is die lening opgelopen tot 473 miljoen euro. Over die lening betaalt aeb rente aan de gemeente, in 2014 is dat 24 miljoen euro.

De rentekosten verrekent het aeb echter weer in de tarieven voor afvalverwerking die de gemeente betaalt. Deze extra lasten kan de gemeente vervolgens via de afvalstoffenheffing afwentelen op de burger. De afvalstoffenheffing in Amsterdam behoort dan ook al jarenlang tot de hoogste van Nederland.

Het inmiddels verzelfstandigde aeb, dat een half miljard investeerde in een nieuwe oven, is volgens de laatste jaarrekening van de gemeente nog maar zeventig miljoen euro waard. De Amsterdamse Rekenkamer stelde daarom vorig jaar een onderzoek in. Zij concludeerde dat de prognoses te rooskleurig zijn voorgesteld, de risico’s zijn onderschat en er niet werd geluisterd naar waarschuwingen. De gemeenteraad gaat ondertussen stoïcijns door met bouwen en blijft de kritiek negeren.

Onlangs publiceerde de Amsterdamse Rekenkamer haar onderzoeksrapport over de budgetoverschrijdingen bij de opknapbeurt van de oostelijke metrolijn en deed een aantal aanbevelingen. Het college noemde in een reactie de lessen overbodig en zag geen reden om een betere informatievoorziening richting de gemeenteraad te organiseren.


Energiemiljarden

In de Investico-serie over de energiemiljarden zijn we aanbeland in Amsterdam. De hoofdstad ontving van alle gemeenten in absolute zin het meeste geld: 1,7 miljard euro. Dat komt neer op zo’n vierduizend euro per huishouden in vijftien jaar tijd. Maar waar voor andere gemeenten en provincies de privatisering van de energiebedrijven vaak plotselinge welvaart betekende, waren de miljoenen voor Amsterdam meer een extra inkomstenbron in een breder palet van andere geldbronnen. Bovendien is Amsterdam een van de weinige gemeenten die nog verdient aan erfpacht: jaarlijks tweehonderd miljoen euro. Voor dit onderzoek bestudeerden we de jaarverslagen van de gemeente Amsterdam vanaf 1999 en vele verslagen van raadsvergaderingen. We deden uitvoerig onderzoek in krantenarchieven, bekeken onderzoeksrapporten en interviewden betrokkenen uit de politiek, het (voormalig) stadsbestuur en deskundigen op het gebied van grote projecten.


Beeld: (1) Onder de verdeelhal van het metrostation Amsterdam Centraal wordt gewerkt aan ‘De Kathedraal’, zoals het hoofdstation van de Noord- Zuidlijn wordt genoemd. Amsterdam, 2011 (MARCEL ANTONISSE / ANP); (2) Femke Herregraven