Waarom Bos’ bankenplan niet deugt

Verkeerde lessen uit de crisis

Als grote en complexe banken niet de oorzaak zijn en kleine en simpele niet de oplossing, wat is dan wél de oorzaak van de crisis en welke lessen moeten er dan worden getrokken?

NU HET ERGSTE stof is neergedaald, verschuift de aandacht langzaam naar de toekomst van het financiële stelsel. In de lopende discussies kunnen drie soorten voorstellen worden vernomen. Ten eerste dat er meer supranationale coördinatie moet komen. Dit wordt geopperd door de Europese Commissie, de Britse toezichthouder en het Financial Stability Forum en reikt van een supertoezichthouder tot supranationale commissies voor het toezicht op grensoverschrijdende kredietinstellingen. Ten tweede dat er meer aandacht moet komen voor het belang van deugden als prudentie, zelfbeheersing en matigheid door de introductie van nieuwe beloningssystemen, andere werving en selectie, en door bankiers te toetsen en te binden aan professionele codes. En ten derde dat banken van de toekomst op de leest van het nutsbedrijf geschoeid moeten worden. Voorstanders hiervan zijn te vinden in de Verenigde Staten, waar de discussie zich richt op het opnieuw invoeren van schotten tussen investeringsbanken en commerciële banken, Groot-Brittannië, waar het gaat om ‘utility banking’, en ook in Nederland. In Buitenhof zei minister Wouter Bos twee weken geleden dat banken wat hem betreft klein, simpel en binnenlands georiënteerd zouden moeten zijn.
Elk van deze voorstellen trekt een andere les uit de crisis en wijst een andere oorzaak aan voor de excessen van de afgelopen jaren. Wie meer internationale coördinatie tussen toezichthouders bepleit, zegt daarmee dat gebrekkig toezicht de oorzaak is en dat dichten van de kloof tussen het nationale mandaat van de toezichthouder en het internationale speelveld van het bankwezen de weg is naar een crisisbestendig financieel stelsel. Wie meent dat morele herbewapening het antwoord is, zegt daarmee dat niet het systeem ziek is maar dat bankiers dat zijn. En wie denkt dat nutsbanken het antwoord zijn, legt de oorzaak bij de omvang, complexiteit en ondoorzichtigheid van multinationale financiële instellingen, waardoor de veenbrand van de crisis zich te lang aan het zicht kon onttrekken. Banken, ‘too big’ en ‘too interconnected to fail’, waren bovendien ongevoelig geworden voor de tucht van de markt en het was de belastingbetaler die het gelag mocht betalen.
Op al deze lessen en oplossingen valt af te dingen. Het heeft inderdaad aan coördinatie geschort, wat pijnlijk bleek bij het dreigende faillissement van Fortis: in de laatste week van september 2008 bleek dat het nationale hemd nader was dan de internationale rok. Geen zinnig mens bestrijdt dan ook dat meer grensoverschrijdende samenwerking tussen toezichthouders gewenst is. De vraag is echter of dat genoeg is. De beste juristen en fiscalisten zijn per definitie in bancaire dienst, al was het maar omdat ze daar het meest verdienen, wat betekent dat toezichthouders ook in de toekomst aan het kortste eind zullen trekken.
Minder overtuigend is de zaak van de moraalridders. Hoewel timide bankiers een zeldzame diersoort zijn, is het aantal gevallen van fraude opmerkelijk gering gebleven. De zelfverrijking van de afgelopen jaren bewoog zich kennelijk binnen de bandbreedte van het juridisch betamelijke. Wie met bankiers praat, merkt dat hebzucht niet eens de voornaamste drijfveer is. Belangrijker is de verslaving aan de adrenaline van ‘deal-making’ en het succesvol bespelen van de markt. Ten slotte vooronderstelt het verhaal van schuld en boete dat bankiers willens en wetens een wereld hebben gecreëerd waarin zij naar hartelust konden graaien. Dat is een schromelijke overschatting van hun handigheid.

ZO OP HET eerste gezicht hebben de voorstanders van nutsbanken de sterkste papieren. Als gevolg van een consolidatieproces van decennia zijn banken simpelweg te groot geworden voor adequaat bestuur, te complex voor effectief risicobeheer en te nauw met elkaar verweven geraakt voor een simpel bankroet. Door banken te dwingen zich weer primair op hun klanten te richten, niet-bancaire activiteiten af te stoten en hun geografische spreiding te verkleinen, ontstaan instellingen die niet langer te groot, te complex of te verbonden zijn.
Hoewel het onmiskenbaar is dat banken (en niet hedgefondsen of private equity-fondsen!) zich in het oog van de financiële orkaan bevonden, is het om twee redenen twijfelachtig of groot en complex het probleem is. Ten eerste moet worden geconstateerd dat de besmettingshaard niet de complexe onderhandse derivatenmarkt was maar dat het simpele hypotheekproducten waren die werden verkocht aan minvermogende huishoudens die gokten op stijgende huizenprijzen. Die vermaledijde derivatenmarkt fungeerde slechts als transporteur van besmetting. Verder is het maar de vraag of een landschap van kleine, simpele banken de taakuitoefening van de toezichthouder zal vergemakkelijken. Nationale bancaire stelsels verschillen sterk in de mate van consolidatie, segmentering en fragmentatie. Stelsels waarin functies als bankieren, verzekeren, beleggen, sparen en lenen wettelijk zijn gescheiden, zijn tevens stelsels met een lage mate van consolidatie. Duitsland en de VS zijn voorbeelden van economieën met vele duizenden banken, die verschillende marktsegmenten bedienen en verschillende toezichthouders hebben. Dat is niet bevorderlijk voor de transparantie van het stelsel en daarmee voor de effectiviteit van het toezicht.
De Duitse ervaring leert dat klein en simpel ook geen waarborg is tegen risicovol investeringsgedrag, noch een garantie voor effectief risicomanagement. Het eerste continentale slachtoffer van de kredietcrisis was IKB, een kleine Duitse middenstandsbank die begin augustus 2007 voor een bedrag van 3,5 miljard euro gered moest worden omdat ze haar balans had volgestouwd met onverkoopbare hypotheekproducten. Een paar weken later vielen twee regionale staatsbanken in Westfalen en Saksen om. Ondanks een weinig geconsolideerd bankenstelsel dat voornamelijk bestaat uit simpele nutsbanken heeft de Duitse overheid rond vier procent van het bruto nationaal product in haar banken moeten pompen, vergelijkbaar met de VS en meer dan in Groot-Brittannië, Zwitserland en Nederland, economieën met een veel internationaler bankwezen.
Het pleidooi voor klein en simpel impliceert een scherpe breuk met de omvangfetisj van de afgelopen decennia. ‘Size matters’ heeft jarenlang het strategische denken over het bankwezen bepaald. In een context van toenemende internationalisering hebben staten de bestaande wettelijke restrictie op sectoroverschrijdende fusies afgeschaft. De beslissing van De Nederlandsche Bank in 1990 om fusies tussen banken en verzekeraars toe te staan is daar een vroeg voorbeeld van. Daarmee anticipeerde DNB op de Europese consolidatieslag die door de introductie van de Europese Monetaire Unie en de euro in gang zou worden gezet. Daarnaast heeft DNB een cruciale rol gespeeld bij de fusie van ABN en Amro in 1991. Om het nadeel van een kleine thuismarkt te compenseren, ondersteunde DNB namelijk actief de vorming van nationale kampioenen. Een streven dat tot voor kort werd gedeeld door brede lagen van de Nederlandse elite.
Wie pleit voor simpele, kleine, nationale banken gaat ervan uit dat de crisis deze consolidatiegolf tot staan heeft gebracht. Dat is echter lang niet zeker. Alleen wanneer alle lidstaten het model van nutsbankieren omarmen is dat mogelijk. De kans daarop is echter klein, zeker in het licht van de vele staaltjes van financieel patriottisme die de crisis heeft laten zien. Waarschijnlijker is dat de combinatie van klein, simpel en beursgenoteerd in het buitenland gezien wordt als een verkapte uitnodiging tot het doen van overnames. Na het echec van ABN Amro kan dat niet de bedoeling zijn.

UNIEK AAN het bankenplan van Bos is de oproep aan Nederlandse pensioenfondsen om bancaire grootaandeelhouders te worden en uit te groeien tot bakens van stabiliteit in een oceaan van vluchtigheid. Ook dit is een radicale breuk met het verleden. Vluchtend voor een schraperige overheid die eind jaren tachtig haar oog steeds vaker liet vallen op de vetpotten van de publieke pensioenfondsen zijn ABP, Zorg & Welzijn en het Spoorwegpensioenfonds Nederland meer en meer gaan mijden. Vrijwel alle aandelenbeleggingen van Nederlandse pensioenfondsen zijn momenteel in het buitenland gedaan en het merendeel daarvan wordt beheerd door buitenlandse beheerders. Die zullen zich weinig gelegen laten liggen aan het patriottisme van Bos en zullen toekomstig rendement, zoals het een goed vermogensbeheerder betaamt, zwaarder laten wegen. De Nederlandse pensioenfondsen zijn door de crisis hard geraakt en moeten alle zeilen bijzetten om de verliezen van 2008 en 2009 goed te maken. Een verplichting om kapitaal te steken in kleine, simpele banken met matige rendementen kunnen ze missen als kiespijn.
Maar ook de andere aanname onder Bos’ bankenplan is invalide. Pensioenfondsen zijn al lang geen stabiele langetermijnbeleggers meer. Het gemiddelde fonds ververst zijn aandelenportefeuille in pakweg een jaar. Dat is inherent aan de beleggingsstrategie die zij voeren, namelijk het volgen van de beursindex, wat constante aan- en verkopen vereist. Dit verklaart ook het lakse aandeelhoudersgedrag van pensioenfondsen; ze nemen zelden de plichten waar die bij aandeelhouderschap horen. Pensioenfondsen zo gek krijgen om dat ter meerdere eer en glorie van de nutsbank wél te doen zal een flinke dobber worden.

ALS GROTE EN COMPLEXE banken niet de oorzaak zijn en kleine en simpele niet de oplossing, wat is dan wél de oorzaak van de crisis en welke lessen moeten er dan worden getrokken? Onderzoek naar de keten die als geen andere giftige producten heeft gespuid, namelijk de keten die hypothecaire leningen aan kredietonwaardige Amerikanen bindt aan hoogwaardige obligaties voor op rendement jagende fondsen, suggereert dat de kern van het probleem te lange en te breekbare ketens zijn geweest. In de VS waren hypotheeknemer en koper van de uiteindelijke obligaties ten minste vier en vaak meer schakels van elkaar verwijderd. Tussen begin- en eindpunt van de keten stonden tussenpersoon, hypotheekbank, commerciële bank, investeringsbank en ‘special purpose vehicle’ (SPV), een juridische entiteit die was opgezet door de investeringsbank, die eigenaar was van grote pakketten hypothecaire leningen en die op basis daarvan hoogwaardige obligaties emitteerde. In veel gevallen werden deze obligaties, samen met andere, ondergebracht bij weer een tweede SPV, die daar weer nieuwe obligaties op uitschreef, en zo soms tot in de derde, vierde graad.
Vooral Amerikaanse investeringsbanken en hun juristenvriendjes sponnen garen bij het langer worden van deze ketens. Hoe langer de keten, hoe omvangrijker het aantal financiële transacties, hoe groter de ondoorzichtigheid, hoe ingewikkelder de contracten en hoe hoger de commissies die per transactie konden worden gevraagd.
Naar het zich laat aanzien heeft het verlengen van deze ketens vooral in de VS zo’n vlucht genomen als gevolg van het sterk gefragmenteerde toezicht aldaar. De VS kennen zes concurrerende toezichthouders die hun bevoegdheden bovendien nog eens moeten delen met 52 statelijke collega-instellingen die voor het lokale toezicht verantwoordelijk zijn. Om toezichteisen te ontlopen hebben Amerikaanse banken in de loop der jaren steeds meer activiteiten in afzonderlijke juridische entiteiten ondergebracht en daarmee de kredietketens steeds verder opgerekt. De overheid stond erbij en keer ernaar, omdat deze bancaire ontduiking tevens de kosten van kapitaal verlaagde en daarmee het grote politieke doel van meer eigen huizenbezit dichterbij bracht.
Het ongewenste neveneffect was echter dat de beide uiteinden van de keten in een dichte mist van vuistdikke contracten en onleesbaar kleine lettertjes waren verdwenen. De koper van een hypotheekgesteunde obligatie had geen flauw benul van de kredietwaardigheid van de hypotheeknemer aan de andere kant en vertrouwde klakkeloos op het speurwerk van de kredietbeoordelaar. Omgekeerd kon de hypotheekverstrekker onmogelijk bevroeden dat eventuele executieverkopen in zijn portefeuille – die met de agressieve verkoop van woekerpolissen aan ‘NiNjA’s’ (No Income, No Job or Assets) alleen maar waarschijnlijker werden – tot in de verste uithoeken van de wereld fondsen en banken zouden doen omvallen. Meer dan luie toezichthouders, ingewikkelde banken of hebzuchtige handelaren, is dát het verhaal van deze financiële crisis. En de les die daaruit volgt is niet een zoektocht naar deugdzamere bankiers, betere internationale coördinatie of kleinere, simpelere banken, maar juist grotere, complexere banken met beter management en geïntegreerd, onafhankelijk en beter geoutilleerd toezicht op nationaal niveau. Zo simpel kan het zijn.