Onbestuurbaar Amerika Tijd voor hervorming?

Verlamd door procedures

Belangengroepen houden veranderingen tegen. Grote onderwerpen als de gezondheidszorg, het milieu en financiële regulering blijven liggen. Het land wordt kapot gepolariseerd.

Evan Bayh, de Democratische senator uit Indiana, is, zoals dat heet, uit presidentieel hout gesneden: lang, slank, knap, welbespraakt en telg uit een prominente politieke familie - zijn vader is de gerespecteerde oud-senator Birch Bayh. De in zijn thuisstaat populaire Bayh werd in 2008 nog als mogelijke running mate van Barack Obama genoemd en wordt beschouwd als een toekomstige kanshebber op het presidentschap. Des te verrassender was het dat juist deze Bayh op 15 februari aankondigde zich niet herkiesbaar te stellen in november. Als redenen voor zijn beslissing noemde hij ‘de patstelling’ in de Amerikaanse Senaat en 'de verstikkende partijdigheid in Washington’.
'Ik kan meer voor ons land en mijn staat doen in de private sector dan in de Senaat - of dat nu is aan een universiteit, bij een filantropische instelling of in het bedrijfsleven’, zo verklaarde Bayh twee dagen later op de publieke tv-zender pbs. Met andere woorden: in Washington krijgen we toch niks voor elkaar.
De Senaat is niet langer het eerbiedwaardige instituut dat het in de dagen van zijn vader (1963-1981) was, vervolgde Bayh. 'Er waren destijds veel meer vriendschappen tussen senatoren van de twee partijen. Toen mijn vader in 1968 opging voor herverkiezing bood de Republikeinse Senaatleider Everett Dirksen aan om voor hem campagne te voeren. Een dergelijk gebaar is tegenwoordig ondenkbaar.’
Bayh ziet de toegenomen rol van campagnegeld als een belangrijke verstoorder van de onderlinge verhoudingen. 'Vanwege de enorme bedragen die geworven dienen te worden, voer je in feite continu campagne. Daardoor prevaleren politieke afwegingen boven pragmatische, hetgeen consensus bemoeilijkt. Daarnaast denk ik dat de twee partijen disproportioneel beïnvloed worden door hun fanatiekste elementen, die compromissen als een vorm van verraad beschouwen.’
Een dergelijke vergiftigde sfeer is vooral funest in de Senaat, die van oudsher functioneert op basis van unanieme overeenstemming over procedures. Zo kan een minderheid van 41 (van de honderd senatoren) verhinderen dat uiterst controversiële wetgeving ter stemming wordt gebracht (de filibuster). Individuele senatoren kunnen zelfs de stemming over kandidaten voor bepaalde overheidsfuncties blokkeren (holds). Voor beide machtsmiddelen geldt dat deze alleen onder de grootste terughoudendheid worden toegepast - de Senaat wordt immers, zoals een rapport van de Congressional Research Service het onlangs formuleerde, geregeerd door 'tradities van wederzijds respect, hoffelijkheid, reciprociteit en accommodatie’.
Onder invloed van de door Bayh geschetste ontwikkelingen is daarvan de laatste jaren steeds minder te merken. Dat bleek al in de tweede termijn van president George W. Bush, toen de Democratische minderheid veelvuldig de benoeming van in hun ogen te rechtse rechters blokkeerde. Sinds de inauguratie van Barack Obama lijkt het helemaal gedaan met die zo noodzakelijke terughoudendheid: de Republikeinse minderheid in de Senaat laat geen middel onbeproefd om de agenda van de jonge president te dwarsbomen.
Dit obstructionisme past men niet alleen toe op de grote onderwerpen, zoals gezondheidszorg, klimaat of financiële regulering. Zo werd de stemming over de volkomen onomstreden rechter Barbara Keenan 124 dagen opgehouden vanwege een anonieme hold. Keenans benoeming werd uiteindelijk zonder enige tegenstem bevestigd. De werkloosheidswet van vorig jaar werd drie keer gefilibusterd, om bij de vierde stemming anoniem te worden aangenomen. Tijdens de varkensgriepepidemie had het ministerie van Volksgezondheid niet eens een surgeon general vanwege een Republikeinse hold. En ga zo maar door.

Amerika is, zo concludeerde onlangs de econoom en Nobelprijswinnaar Paul Krugman, 'verlamd door procedures’. In zijn column in The New York Times riep hij daarom op tot hervorming van de regels in de Senaat. Hij gaf zelfs aan hoe dit te doen: door tijdens de eerste sessie na de novemberverkiezingen met een meerderheidsstemming de filibuster te elimineren of minstens te minimaliseren, hetgeen grondwettelijk inderdaad mogelijk is.
Het is een idee dat ook bij de leider van de Democratische Senaatsmeerderheid, Harry Reid uit Nevada, heeft postgevat. Afgelopen woensdag kondigde hij aan precies te doen wat Krugman suggereerde, omdat 'de huidige mate van obstructie in de Senaat onacceptabel is’.
Maar met aanpassing van de Senaatsregels, als dat al wenselijk is, is Amerika niet opeens wél bestuurbaar, betoogt politiek commentator Jonathan Chait in The New Republic. Chait ziet twee andere problemen. Allereerst zijn er de bijzondere economische belangengroepen die met hun lobby’s op veel gebieden beleidsveranderingen tegenhouden, ook als die veranderingen geen noemenswaardige publieke tegenstand kennen - denk aan landbouwsubsidies, lerarensalarissen, financiële regulering of groene energie. Het tweede probleem is wat Chait noemt de 'fiscale ongeletterdheid’ van het Amerikaanse publiek: kiezers willen dat de belastingen laag blijven voor iedereen behalve de rijken, dat alle bestaande sociale voorzieningen onaangetast blijven en het begrotingstekort wordt opgelost.
Michael Cohen, schrijver van onder meer het politieke boek Live from the Campaign Trail, maakt in Newsweek een vergelijkbaar punt. Zo blijkt uit peilingen dat het Amerikaanse publiek wil dat het parlement ervoor zorgt dat meer mensen een ziektekostenverzekering krijgen, dat de kosten van de zorg worden teruggebracht en dat de ziektekostenverzekeraars worden aangepakt. Maar ze willen niet dat dit hun eigen toegang tot de zorg negatief beïnvloedt, dat de rol van de overheid toeneemt of dat een ziektekostenverzekering verplicht wordt. Republikeinen spelen op deze sentimenten in door tegen elk voorstel nee te roepen, onderwijl claimend dat ze aldus de wil van het electoraat vertolken.
Komen Krugman, Chait en Cohen allemaal tot de conclusie dat Amerika in het huidige politieke klimaat onbestuurbaar is, ter rechterzijde beweert men dat er niet veel aan de hand is. Zo stelt de oude Charles Krauthammer in National Review dat als Amerika al bestuurlijke problemen heeft, deze niet structureel zijn maar met gebrekkig leiderschap te maken hebben.
Als voorbeeld noemt Krauthammer de hervorming van de gezondheidszorg: 'Het was Obama’s taak om zijn plan voor de gezondheidszorg aan de Amerikaanse kiezers uit te leggen. Daarin heeft hij gefaald omdat zijn centrale premisse - meer dekking tegen lagere kosten - kiezers deed concluderen dat het [plan] zou leiden tot meer overheid, meer belastingen en meer schulden (…) De mensen zeiden nee, eerst in spontane demonstraties, toen in opiniepeilingen, toen in verkiezingen.’ Met dat laatste doelt Krauthammer op de recente Republikeinse overwinningen in Virginia en New Jersey (gouverneur) en Massachusetts (Senaat).
Zo vervult de Amerikaanse Senaat juist precies de functie die de Founding Fathers bedoeld hadden, besluit Krauthammer: 'De Senaat werkt als een rem op de passies in het Huis van Afgevaardigden en als een waarschuwing tegen te voortvarende verandering (…) Met andere woorden: het systeem functioneert.’

Zo loopt de publieke discussie over de vermeende onbestuurbaarheid van de VS langs de bekende partijlijnen. Links, zeg maar het Krugman-kamp, verklaart het land onbestuurbaar en legt de schuld bij de Republikeinen. Rechts, het Krauthammer-kamp, verklaart dat de democratie juist uitstekend functioneert en dat het gebrek aan resultaten te wijten is aan incompetentie van de Democraten, en bovenal een uiting is van de wensen van het Amerikaanse volk.
Dat is niet hoe de discussie in academische kringen wordt gevoerd. 'Binnen het veld van de politieke wetenschappen maken we ons wel degelijk zorgen over de bestuurbaarheid van het land’, zegt John Ferejohn, hoogleraar constitutioneel recht aan de New York University School of Law. 'Internationaal gezien is de Amerikaanse Senaat een van de weinige democratische organen die op basis van een supermeerderheid werken. Historisch gezien is dit nooit een probleem geweest. Zelfs de Republikeinse filibuster tegen de Civil Rights Act in 1964 werd uiteindelijk gebroken. Maar met de huidige polarisatie lijkt dit niet meer mogelijk.’
Dat doet Ferejohn echter niet concluderen dat de filibuster daarom moet worden afgeschaft, of dat de Senaatsregels anderszins moeten worden aangepast: 'Ik kan me voorstellen dat je dat als Democratische senator nu zou willen. Maar dan nog: we leven in een tweepartijenstelsel waarin ook de Democraten op een dag in de minderheid zullen zijn en de mogelijkheid willen hebben op de rem te trappen. Vroeger gebruikte de minderheid de filibuster alleen als ze zich met een bepaalde wet of benoeming echt niet kon verzoenen. Daarop traden partijen opnieuw in overleg, totdat men gemeenschappelijk terrein betrad. Dat gemeenschappelijk terrein lijkt er niet meer te zijn.’
Voorbeelden daarvan te over, op intellectueel én moreel vlak. Zo willen de Democraten in deze tijden van recessie de werkloosheidsuitkeringen verlengen, vanuit de redenatie: de economie lijdt onder een gebrekkige vraag, dus als we de werklozen financieel steunen, dan hebben die de middelen om de vraag naar goederen op een zeker niveau te houden, waardoor de werkloosheid in elk geval niet verder stijgt. Republikeinen redeneren echter: werkloosheidsuitkeringen creëren geen nieuwe banen en weerhouden de mensen ervan een baan te zoeken.
Ook op moreel vlak lijken de verschillen onoverbrugbaar. In hetzelfde debat over de uitkeringen voerden de Democraten aan dat er een moreel imperatief is om werklozen financieel te steunen. Republikeinen wilden hun filibuster echter pas opgeven als de erfrechtbelasting ('death tax’) op echtparen met een vermogen boven zeven miljoen dollar wordt afgeschaft.
De discussie omtrent de hervorming van de gezondheidszorg overstijgt echter de ideologische polarisatie van het moment, stelt Ferejohn. 'Het gaat hier niet zomaar om een nieuwe wet, maar om de vraag of elke Amerikaan het recht heeft op zorg. Je zou kunnen beargumenteren dat dit een grondwettelijke zaak is, waarvoor je niet slechts een filibusterbestendige meerderheid moet hebben, maar zelfs een tweederde meerderheid. Daar staat tegenover dat elke Amerikaan in spoedeisende gevallen recht heeft op behandeling in een ziekenhuis. Dat zou je kunnen zien als een bevestiging dat dit universele recht op zorg al bestaat.’
Ook op het gebied van de gezondheidszorgwetgeving moet het parlement er onder de huidige regels dus zien uit te komen, vindt Ferejohn: 'Dat vereist vooral politieke wil en lef aan Democratische zijde. Zo kan de impasse over de zorgwet worden doorbroken door een proces dat reconciliation heet, een budgettaire maatregel waarvoor een simpele meerderheidsstemming volstaat. Republikeinen deden in 2001 iets vergelijkbaars met de belastingverlagingen van Bush. Dat vereist moed bij de Democraten uit conservatieve kiesdistricten, waar de kiezers hun dit wellicht niet in dank afnemen.’
Ook de tientallen holds die de Republikeinen hebben gelegd op presidentiële nominaties voor hoge overheidsfuncties, zowel bestuurlijk als gerechtelijk, zijn onder de huidige regels vrij eenvoudig te omzeilen. Ferejohn: 'Obama kan tijdens het aanstaande paasreces van het Congres zogeheten recesbenoemingen doen. Met een pennenstreek zijn dan al zijn kandidaten bekrachtigd. Ook van deze maatregel bestaan veel precedenten. Het nadeel van reconciliation en recesbenoemingen is dat beide maatregelen de polarisatie verder zullen aanwakkeren.’
Die extra polarisatie zou echter tot een onbedoeld neveneffect kunnen leiden dat de huidige patstelling kan opheffen: het ontstaan van een derde partij. Vertrekkend senator Evan Bayh acht het niet ondenkbaar. 'Dit is, bij gebrek aan een betere term, een Ross Perot-moment’, zei Bayh in het pbs-interview. Perot was de onafhankelijke presidentskandidaat in 1992. 'Ook toen was de economie er slecht aan toe en het begrotingstekort hoog. Je ziet nu al bewegingen in de maatschappij die bij verdere polarisatie in Washington zouden kunnen leiden tot oprichting van een derde partij die zich tegen zowel de Democraten als Republikeinen richt.’