DE TELOORGANG VAN INTERNATIONALE SAMENWERKING

Verplichtingloze beloftenwinkel

Het Ierse nee tegen het Europees Verdrag staat niet op zichzelf: wereldwijd is de animo voor samenwerking tussen landen klein. Terwijl iedereen roept dat de huidige mondiale problemen alleen mondiaal kunnen worden opgelost.

AMSTERDAM – Begin deze maand kwamen ruim honderd staatshoofden en andere afgevaardigden in Rome bijeen om de voedselcrisis aan te pakken die sinds begin dit jaar tot onrust en groeiende armoede heeft geleid in verschillende delen van de wereld. Zoals zo veel internationale initiatieven in de afgelopen jaren verzandde de top vrijwel direct in geruzie langs vertrouwde lijnen en het berijden van stokpaardjes. De Iraanse president Ahmadinejad verklaarde plechtig dat er geld naar voedsel moest ‘zonder geobsedeerd te zijn met dodelijke wapens’, de Zimbabwaanse president Mugabe waarschuwde tegen het gebruik van voedsel als politiek wapen en de Nederlandse minister Koenders vond het feit dat veertig regeringsleiders de voedselcrisis ‘belangrijk genoeg vonden om voor naar Rome te komen’ al heel wat. De oogst van de top waren ofwel verplichtingloze beloften, zoals de toezegging dat er twee miljard euro aan voedselhulp gaat komen met nog onbekende betaler, ofwel gratuite veroordelingen, zoals van de ‘geheel onacceptabele’ situatie dat wereldwijd zo’n 860 miljoen mensen honger lijden terwijl er genoeg voedsel wordt geproduceerd.
Alarmerend is niet zozeer het mislukken van één top, als wel dat het zo voorspelbaar was. De afgelopen jaren zakte de internationale samenwerking namelijk op allerlei terreinen in: van armoedebestrijding tot vredesmissies, van handelsakkoorden tot klimaatingrepen. De sombere stand van zaken kan dagelijks aan het nieuws worden afgelezen. Een greep uit de afgelopen twee weken levert allerhande illustratiemateriaal op.
Wat de energiecrisis betreft leverde een G8-top over olie en de economische gevaren van de brandstofschaarste vooral geruzie op met de gasten China en India en geen enkel voorstel of initiatief. Op conflictgebied meldde Tony Blair, vredesgezant in het Midden-Oosten namens de Europese Unie, de Verenigde Staten, Rusland en de Verenigde Naties, dat hij voorlopig maar wegblijft uit Gaza omdat hij het vredesproces met een bezoek aan Hamas eerder denkt te schaden dan te helpen. Wat vrijhandel betreft demonstreerden in de Zuid-Koreaanse hoofdstad Seoul een miljoen mensen tegen een handelsakkoord met de VS en bood de regering haar ontslag aan.
Aan omzeiling van internationaal recht door de regering-Bush werd herinnerd door de zitting tegen ‘het brein achter de aanslagen van 11 september 2001’, volgens de BBC ‘een ongebruikelijk proces waarin de Amerikaanse strijdkrachten de opsluiter, rechter en jury van de verdachten zijn’; door de uitspraak van het Hooggerechtshof tegen die praktijk; en door het proces van een Duitser die zegt vanwege een naamsvergissing door de CIA te zijn ontvoerd naar Afghanistan en daar gefolterd. De hachelijke voortgang in Europese integratie werd al even rijk geïllustreerd. Eerst nam de Tweede Kamer geruisloos het Verdrag van Lissabon aan en annuleerde daarmee het nee van Nederlandse kiezers uit 2005 tegen de Europese grondwet. Een week later verwierp het Ierse referendum het Europees Verdrag, waarmee de grootste profiteurs van Europese samenwerking verdere integratie blokkeerden voor de rest van het continent.
Wat die signalen suggereren, is ook werkelijk het geval: het gaat over bijna de hele breedte slecht met internationale samenwerking. En dat staat lijnrecht tegenover de juist zo wijdverbreide overtuiging dat mondialisering op alle terreinen oprukt en dat staten steeds meer samenwerken tegen de grensoverschrijdende problemen en crises die ons plagen.
Die samenwerking was ruim tien jaar lang de richting die internationale zaken namen. Van het einde van de Koude Oorlog rond 1990 tot kort na de millenniumwisseling voorspelden analisten een mondiale ineenvlechting op vrijwel elk terrein en werd een zieltogende organisatie als het IMF door antiglobalisten gekwalificeerd als een dictatoriale wereldregering in spe.
In die jaren werd een scala aan ambitieuze internationale verdragen aangenomen. Overal werden afspraken gemaakt over politieke en economische integratie van staten in unies en gemeenschappen – in Europa (EU), Afrika (Afrikaanse Economische Gemeenschap en Afrikaanse Unie), Zuid-Amerika (Mercosur), Noord-Amerika (Nafta) en Zuidoost-Azië (Asean). Er kwamen bindende internationale verdragen op het gebied van klimaatverandering, chemische en nucleaire wapens, landmijnen, zeerecht, het luchtruim, de vervolging van oorlogsmisdadigers, copyright, armoedebestrijding, plus een scala aan andere onderwerpen. De sfeer van het moment werd het best uitgedrukt in de Millenniumdoelen die 189 landen in 2000 afspraken. Mondiale samenwerking op tal van terreinen moest ziekte, kindersterfte, achterstelling van vrouwen, duurzame omgang met het milieu en onderontwikkeling in de wereld in 2015 spectaculair hebben teruggedreven. Dan moesten ook alle extreme honger en armoede zijn uitgebannen en elk kind naar school gaan.
Waar al die verdragen de situatie niet blijvend regelden, zoals in het geval van klimaatverandering, was de verwachting dat ze het begin waren van een proces: opstapjes naar nog verder gaande verdragen in de nabije toekomst. Maar vanaf 2002 vielen de ontwikkelingen stil. Niet alleen het aantal nieuwe internationale verdragen viel sterk terug, maar ook de ambitie van hun doelen. Voortgaande onderhandelingen, zoals de in 2001 begonnen Doha-ronde van de Wereldhandelsorganisatie die de handel tussen rijke en arme landen moet regelen, transformeerden zich tot slepende of vastlopende processen.
De Millenniumdoelen raakten bij gebrek aan daadkracht en grote programma’s al snel buiten bereik. Ondanks winst op enkele terreinen, zoals kindersterfte en de strijd tegen sommige ziektes, is halverwege de rit al zeker dat veel doelen niet zullen worden gehaald, en op enkele punten is het de vraag of er überhaupt winst zal zijn geboekt. Vredesmissies zuchtten onder een gebrek aan toezeggingen, met als dieptepunt de Darfur-missie die momenteel stabiliteit zou moeten brengen, maar waar van de 26.000 toegezegde militairen er nog geen tienduizend konden worden gevonden.
Er waren uitzonderingen op de trend in internationale samenwerking, zoals de (magere) schuldenkwijtschelding van arme landen in 2005, de uitbreiding van de EU en de vestiging van de Unie voor Zuid-Amerikaanse Naties. Maar die laatste twee organisaties zwoegen voort met zware tegenwind en de algemene teneur is neerwaarts.
Een belangrijke factor in die omslag was het wegvallen van Amerikaans leiderschap, of zelfs openlijke Amerikaanse obstructie op sommige terreinen. De eerste buitenlandse beleidsstap van de regering-Bush, twee dagen na haar aantreden, was het intrekken van subsidie aan alle internationale hulporganisaties die direct of indirect te maken hadden met abortus. Daarmee was de toon gezet: buitenlands beleid werd door Washington gebruikt voor een nauw bemeten eigenbelang en het voeren van een moreel-politieke agenda. Er volgden jaren met de The Hague Invasion Act ter sabotage van het Internationaal Strafhof, Rumsfelds mijmeringen over het einde van de Navo, tegenwerking van klimaatoverleg en andere internationale fora, en het VN-ambassadeurschap van havik John Bolton, die aangaf het liefst een aantal verdiepingen van zijn werkgebouw af te zagen.
De oorlog tegen terrorisme en met name Bush’ war of choice in Irak zorgden voor een beduidende verslechtering van de sfeer in de internationale arena. Bush’ principe ‘wie niet voor ons is, is tegen ons’ wekte grote internationale ergernis, en de oorlog werd met aanzienlijk minder internationale steun begonnen dan andere recente militaire interventies. Wereldwijd gaven mensen aan negatiever te staan ten opzichte van de Verenigde Staten. En dat alles deed veel kwaad: de VS zijn het belangrijkste land ter wereld, de grootste internationale donor en bij elk internationaal politiek overleg de belangrijkste stem.
Toch is het te gemakkelijk om de terugval van internationale samenwerking te wijten aan de VS (of Bush) alleen. Ook voor andere politieke leiders lijkt internationale samenwerking een verplichtingloze beloftenwinkel te zijn geworden, waar vrijelijk kan worden gegrabbeld in mooie woorden. De G8-klimaattop van 2005 bijvoorbeeld, die cruciaal was na de Amerikaanse ondermijning van het Kyoto-protocol, leverde als belangrijkste resultaat een gezamenlijke verklaring op die het belang van ingrepen tegen klimaatverandering benadrukte, evenals het belang ‘om met vastbeslotenheid en urgentie nu te handelen’. Op de G8-top van Heiligendamm, vorige zomer, herhaalden ’s werelds belangrijkste leiders die woorden gewoon weer, en zeiden in een niet-bindend communiqué zonder concrete plannen ‘te mikken op halvering van CO2-uitstoot in 2050’ – volledig gratuite toezeggingen van tot 2010 verkozen politici. Natuurlijk zijn dergelijke mooie woorden op zich niets nieuws; wél is nieuw dat ze worden uitgesproken tegen de achtergrond van een decennium waarin internationale samenwerking serieus was en grote vorderingen maakte.
Ook bij het publiek waarvoor die mooie woorden bestemd zijn lijkt de animo voor internationale samenwerking te slinken. Het belangrijkste supranationale experiment, de Europese Unie, was ook in de jaren negentig maar matig populair. Politici legden hun eliteproject daarom liefst niet aan de kiezers voor. Maar de kiezers rekenden hen daar op verkiezingsdag nooit op af; zo diep greep het sentiment kennelijk niet. Pas na de millenniumwisseling scoorden politici echt met anti-Europese campagnes, zoals Le Pen in Frankrijk en de broers Kwasniewski in Polen. Referenda over Europese integratie werden in de jaren negentig nog gewonnen en verloren, maar de laatste jaren steken kiezers stokken tussen de wielen waar ze maar kunnen. Voor het eerst is ook het Noord-Amerikaanse vrijhandelsverdrag een verkiezingsthema in de VS, met de Democratische kandidaten tegen.

De vraag is nu wat alles weer vlot kan trekken. Aan een besef dat het nodig is, kan het niet liggen. 2006 wordt als keerpunt genoemd voor het mondiale milieubewustzijn, en 2008 wordt ongetwijfeld het jaar van het voedsel- en brandstofbewustzijn – inclusief de gedachte dat samenwerking nodig is om de grote problemen af te wenden. Maar opiniepagina’s mogen bol staan van pleidooien voor mondiale oplossingen voor mondiale problemen, in praktijk gaan de getroffen landen direct op zoek naar nationale oplossingen, zoals exportbeperkingen of subsidies. Hun kiezers eisen dat ook, zoals de truckers op onze eigen snelwegen.
Dit leidt tot de weinig aantrekkelijke gedachte dat internationale samenwerking wellicht een luxeproduct was dat hoorde bij de jaren negentig, toen landen zich haastten om in de aanzwellende stroom van de internationale economie te springen en samenwerking op andere terreinen als logische bijzaak accepteerden. Zo gedacht gaat internationale samenwerking nog zware tijden tegemoet.