De energiemiljarden van de lokale overheden

Verspilde energie

Gemeenten en provincies hebben de afgelopen 25 jaar minstens veertig miljard euro verdiend aan hun belangen in energiebedrijven en aan de verkoop daarvan. Waar zijn die energiemiljarden naartoe gegaan? Tijd voor een grondig onderzoek.

Medium hh 03317073

Het rommelt onder het Staringplein in Amsterdam Oud-West. Snorrend en ratelend hoest de volautomatische parkeergarage uit haar ingewanden een Peugeot op. De eigenaar staat met zijn pasje bij het liftgebouw te wachten. ‘Het duurt tweeënhalve minuut. Als je tijd hebt, is dit een prima parkeerplek.’ Dankzij de automatische garage is er op het plein weer ruimte voor groen en spelende kinderen. Omwonenden kunnen hun wagen de lift in rijden. Lopende banden, bewegingssensors en draaimechanieken zetten de auto’s op een van de zestig ondergrondse parkeerplekken. Niet iedereen durft dat aan. ‘Ik moest laatst met hem naar het ziekenhuis’, zegt een jonge moeder, knikkend naar haar zoontje. ‘Maar toen bleef onze auto vastzitten.’ Storingen komen vaker voor, weet de eigenaar van snackbar Sybo, die biofriet verkoopt pal voor het liftgebouwtje. ‘De lift vergt veel onderhoud. Het computersysteem is ook al eens vervangen.’ In totaal kostte de garage 2,5 miljoen euro: zo’n 42.000 euro per parkeerplek.

Amsterdam lijkt er de laatste jaren een voorkeur voor te hebben: dure en ambitieuze projecten die niemand zou missen als ze er niet geweest waren. Zo kreeg Osdorp een design voetbalkooi, die vooral gebruikt wordt door hangjongeren. En langs de Hoofdweg in West staan de letters van het alfabet op de bovenleidingmasten van de tram. Een kunstwerk dat alleen de bewoners op driehoog kunnen zien. Eén ding hebben die projecten gemeen: ze zijn er gekomen omdat Amsterdam voor veel geld zijn belang in de elektriciteitscentrales van una kon verkopen. Het alfabet op de Hoofdweg (47.000 euro), de speelkooi in Osdorp (183.000), de automatische parkeergarage onder het Staringplein (een bijdrage van 1,3 miljoen) en nog 24 andere wijkprojecten kregen een bijdrage uit het una-fonds.

In 1999 verkocht Amsterdam, samen met provincie Noord-Holland en stad en provincie Utrecht, de zeven una-centrales voor 4,5 miljard gulden aan de Texaanse firma Reliant. Deze transactie wekte verbazing, want bijna niemand kende het Amerikaanse bedrijf. De op één na grootste stroomproducent in Texas en Californië wilde een bruggenhoofd in Europa om de steeds vrijere Europese energiemarkt te bestormen. Toen twee jaar later bleek dat die Europese markt helemaal niet zo snel openging als Reliant dacht, verkochten de Texanen una voor de helft van de prijs terug aan Nuon – toen nog een overheidsbedrijf met onder meer Amsterdam, Utrecht en Noord-Holland als aandeelhouders. De twee gemeenten en provincies hielden een paar miljard over aan deze vergissing. Van de 274 miljoen euro die Amsterdam opstreek, verdween zo’n 110 miljoen euro in de bouwput van de Noord-Zuidlijn, 45 miljoen ging naar ‘bereikbaarheid’ en 23 miljoen naar nieuwe kinderdagverblijven. In het una-potje werd 22,65 miljoen euro gestort, waarmee de stadsdelen leuke dingen konden doen in de openbare ruimte.

Niet alleen Noord-Holland en Utrecht vierden feest met energiemiljoenen. In heel Nederland, van Gulpen tot Boarnsterhim en van Oldenzaal tot Bergen op Zoom hadden gemeenten en provincies een kwart eeuw lang een substantiële extra inkomstenbron door bezit en latere verkoop van energiebedrijven. Uit een voorlopige inventarisatie van De Onderzoeksredactie blijkt dat lagere overheden tussen 1987 en 2014 38,6 miljard euro hebben verdiend aan de verkoop van hun aandelen in nutsbedrijven, de dividenden, en het beleggen van de verkoopopbrengsten.

Deze geldstroom wordt in gang gezet in de jaren tachtig. Nederland is dan nog een lappendeken van energiemaatschappijen. Elke gemeente heeft haar eigen nutsbedrijf. In 1985 zijn maar liefst 158 overheidsbedrijven bezig met gas- en elektriciteitsvoorziening. Vanuit Brussel wordt echter vanaf medio jaren tachtig aangestuurd op meer marktwerking en op termijn een vrije Europese energiemarkt. Dit leidt tot een fusie- en overnamegolf.

Gemeenten ontdekken zo dat ze hun aandelen in nutsbedrijven kunnen omzetten in klinkende munt. In 1987 verkopen Borculo, Eibergen, Neede, Diepenheim en Ruurlo hun Elektriciteitsbedrijf De Berkelstreek aan pgem (later Nuon) voor 17,5 miljoen gulden. Leeuwarden en omgeving hoort de kassa rinkelen als de helft van de aandelen Frigem in 1992 voor veertig miljoen gulden naar egd (later Essent) gaan. Den Bosch doet het gemeentelijk energiebedrijf rhn in 1993 van de hand en strijkt 250 miljoen gulden op. En zo gaat de uitverkoop door. In 1995 zijn nog 36 energieleveranciers actief. Sommige gemeenten verkopen hun belang in z’n geheel, sommige een gedeelte. Andere pakken het gehaaider aan: als ware private-equityfondsen trekken ze bij een fusie eerst eigen vermogen uit de nutsbedrijven en zetten dat om in rentedragende leningen. Zo zijn ze nog voor jaren verzekerd van een stabiele inkomstenstroom uit rente.

Medium 1 energiegelden def 1

Ondertussen heeft de regering in 1989 met de Elektriciteitswet besloten dat het opwekken van stroom losgekoppeld kan worden van het transporteren en verkopen ervan. De vier grote bedrijven die de energiecentrales beheren, una, Epon, ezh en epz, onderhandelen bijna een decennium over de oprichting van een grootschalig productiebedrijf dat heel Nederland van energie moet gaan voorzien en op de Europese markt kan meespelen. Maar de fusie loopt in 1998 uit op een mislukking. Een jaar later gaan de elektriciteitscentrales in de verkoop. Achter elkaar worden ze verkocht aan het Amerikaanse Reliant (una), het Duitse eon (ezh) en het Belgische Electrabel (Epon), die er in totaal 11,6 miljard gulden voor betalen.

In december 2000 jubelt Piet de Visser, directeur van het Utrechtse energiebedrijf Remu, dat hij de firma voor 2,52 miljard gulden gaat verkopen aan het Spaanse Endesa. De Spanjaarden hebben eerder dat jaar ook al het Eindhovense nre voor achthonderd miljoen gulden overgenomen. Maar dan trapt de Tweede Kamer op de rem. In Californië raakt begin 2001 het openbare leven een aantal keer ontregeld door grote stroomstoringen. Deze blackouts zouden zijn veroorzaakt door energiebedrijven die bewust tekorten hadden gecreëerd om de prijzen op te drijven. De Nederlandse politiek heeft geen trek in Californische toestanden en dus komt er voorlopig een verbod op de privatisering van energiebedrijven. Endesa moet de koop van nre en Remu terugdraaien.

Gemeente- en provinciebestuurders zijn daar als aandeelhouders boos over. Op het hoogtepunt van het privatiseringsfeestje komt de landelijke politiek de pret bederven. Ze willen hun aandelen graag verkopen. Sterker, betogen ze: ze móeten wel verkopen. Want de belangen in energiemaatschappijen zijn sinds de liberalisering van de markt te risicovol geworden voor lokale overheden. Zeker nu de markt geliberaliseerd wordt en de bedrijven gaan handelen in complexe energiecontracten.

Risicovol wellicht, maar ook bijzonder profijtelijk. Sommige gemeenten en provincies gaan zich begin deze eeuw gedragen als activistische aandeelhouders. Als ze hun aandelen niet kunnen verkopen, dan moeten ze er maar op een andere manier geld uit slaan. Met de grootste energiebedrijven, Nuon en Essent, spreken ze af dat een groter deel van de winst aan hen – als aandeelhouders – wordt uitgekeerd. Betaalde Nuon in 1999 nog 116 miljoen euro dividend, vanaf 2005 loopt dat op tot bedragen tussen de 320 en 430 miljoen euro. Bij Essent stijgt het dividend van 68 miljoen in 1999 naar 262 miljoen en meer vanaf 2005. Essent heeft ook kabelactiviteiten en verkoopt die in 2007 aan het latere Ziggo. De gemeenten en provincies die Essent-aandelen hebben, mogen dat jaar zelfs 1,3 miljard aan dividend verdelen. In 2005 keren de aandeelhoudende gemeenten van het Eindhovense energiebedrijf nre zichzelf een superdividend van 270 miljoen euro uit. Dat blijkt een slagje te veel, in 2008 komt nre in financiële problemen.

De oplossing voor de privatiseringspatstelling komt met de Splitsingswet in 2006. De energiebedrijven moeten de netwerken voor stroomdistributie loskoppelen van de verkoop van stroom. De netwerkbedrijven – kabels en pijpen – blijven in overheidshanden, de leveringsbedrijven kunnen na de centrales geprivatiseerd worden. Niet alle gemeenten en provincies zijn daar even gelukkig mee. De netwerken vertegenwoordigen een grote waarde op de balans. Door die af te splitsen, worden de energiebedrijven minder waard. Nu is het alsof ze hun tafelzilver wel mogen verkopen, maar er eerst een paar deuken in moeten slaan. Eneco en Delta slepen de staat voor de rechter. Hun concurrentiepositie wordt door de gedwongen splitsing nodeloos verzwakt, vinden ze, vooral omdat Nederland het enige EU-land is dat deze zo rigoureus doorvoert. Maar uiteindelijk verliezen ze de zaak bij het Europese Hof.

Hiermee begint voorlopig de laatste privatiseringsslag. In 2009 wordt Essent verkocht aan het Duitse rwe. Die deal brengt uiteindelijk rond de tien miljard euro op. Het Zweedse Vattenfall koopt Nuon voor tien miljard euro. Van de grote energiebedrijven blijven alleen Eneco en Delta in overheidshanden. Gemeenten en provincies blijven wel eigenaar van de afgesplitste netwerkbedrijven, waarvan Enexis (voorheen onderdeel van Essent) en Alliander (vroeger Nuon) de grootste zijn.

In twintig jaar tijd is de Nederlandse energievoorziening grotendeels geprivatiseerd. Voor de decentrale overheden was het een ongekend lucratieve operatie. Alle verkopen samen brachten bijna dertig miljard euro op. Tel daarbij ook nog eens het dividend dat jarenlang aan gemeenten en provincies werd uitgekeerd. Voor de vier grote energiemaatschappijen bedraagt dat tussen eind jaren negentig en 2010 zo’n 7,5 miljard euro. Voeg daarbij ook nog de dividenden van voorlopers van Nuon en Essent, de winstuitkeringen van de netwerkbedrijven die nu nog in overheidshanden zijn, en de beleggingsrendementen die behaald worden met de verkoopopbrengsten van energiebedrijven, en het totaal loopt op tot ongeveer veertig miljard euro. Ter vergelijking: gemiddeld halen alle gemeenten in Nederland jaarlijks acht miljard aan belastingen op, de provincies één miljard. De energie-inkomsten staan dus minimaal gelijk aan vijf jaar gemeentelijke belastingen.

De grote vraag is natuurlijk: wat gebeurt er met al die miljarden? Het goede nieuws is: voor een deel niets. Althans, niet actief. Gemeenten en provincies waren zo gewend geraakt aan de megadividenden van Nuon en Essent dat de meeste de helft van de verkoopopbrengst opzij hebben gezet. Van de grofweg twintig miljard die Essent en Nuon opbrachten, zit voor zover valt na te gaan zo’n acht miljard nog in spaarpotjes. De rente compenseert de weggevallen winstuitkeringen.

Van de grofweg twintig miljard die Essent en Nuon opbrachten, zit zo’n acht miljard nog in spaarpotjes

Het slechte nieuws is: twaalf miljard en het rendement van die spaarpotjes, en de vroegere dividenden worden of zijn al gebruikt voor allerlei projecten en extra beleid.

Of dat ook nuttig is? Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen, vreest van niet. Hij noemt de energie-inkomsten van overheden een verkapte belasting, omdat burgers en bedrijven het geld uiteindelijk opbrengen via hun energierekening. ‘Maar bijna niemand realiseert zich dat die heffing bestaat. Provincies en gemeenten kunnen er vrijelijk over beschikken.’

Het probleem is volgens Allers dat ‘gratis’ geld vrijmoediger wordt besteed dan geld dat ‘verdiend’ moet worden. ‘Als voor de financiering van een bepaald project bij de belastingbetaler moet worden aangeklopt, zal een betere afweging worden gemaakt tussen de kosten en de opbrengsten. Want politici willen herkozen worden, en belastingen maken niet populair. Zijn die inkomsten er automatisch, dan komt de vraag óf dat geld moet worden uitgegeven helemaal niet aan de orde. Als je het geld opspaart, krijgt je opvolger het in de schoot geworpen en gaat die er goede sier mee maken. Het geld wordt dus uitgegeven, simpelweg omdat het er is.’

Het is in feite zoals dictaturen werken, zegt Allers. ‘Als je een oliebron hebt en je hoeft geen belasting te innen, zoals Saoedi-Arabië, dan vragen mensen ook niet om democratie. Ze zijn allang blij dat je wat dingen gratis regelt. Als je zegt: “Ik heb een goed project en ik heb daar belastinggeld voor nodig”, dan moet je echt een goed verhaal hebben. Maar nu kunnen ze alles. Er is niets democratisch aan.’

Klopt dat? Wordt het energiegeld blijmoedig uitgegeven aan hobbyprojecten? Daar zijn veel aanwijzingen voor. Niet alleen Amsterdam besteedde miljoenen aan ‘leuke projecten’. Delft bijvoorbeeld, dat in 1999 ineens in de ‘ezh-miljoenen’ zwom, schreef een prijsvraag uit: de bevolking besliste dat de 115 miljoen gulden werd uitgegeven aan onder meer een nieuwe sporthal, kunst in de wijk en openbare toiletten. Leiden kocht voor 1,3 miljoen een Rembrandt. Het Limburgse Echt-Susteren beleefde een heuse ‘Sinterklaasaffaire’: een wethouder had vijftigduizend euro van de Essent-opbrengst uitgestrooid over het verenigingsleven. Woudenberg, op de Utrechtse Heuvelrug, gaf iedere inwoner honderd euro korting op de gemeentebelastingen.

Het Utrechtse energiebedrijf Remu kwam in 2002 in handen van Eneco. Dat betaalde er een miljard euro voor, waarvan de provincie als grootaandeelhouder 350 miljoen overhield. Natuurlijk riepen de provinciale politici dat het geld niet weggegooid moest worden. Een deel werd opzij gezet. Maar twee verkiezingen later bleken die voornemens bepaald niet in beton gegoten. (Het geld overigens wel, een groot deel ging naar het nieuwe station van Utrecht.) GroenLinks-Statenlid Bas Nugteren blikte in 2009 terug op de besteding. ‘Een deel van het geld raakte versnipperd over tal van projecten’, vertelde hij aan het blad Binnenlands Bestuur. ‘Heel fijn voor die initiatieven, maar de provinciale meerwaarde was soms ver te zoeken, zoals bij Eenzaamheidsproblematiek Ouderen Veenendaal en Spierkrachttoerisme Woerden’, herinnerde hij zich. ‘Met de kennis van nu durf ik te stellen dat het binnenkomen van zo’n groot bedrag de bestuurlijke competenties van lagere overheden snel dreigt te overstijgen.’

‘We wisten bij God niet waar we het geld aan moesten besteden’, herinnert zich ook Nico Heijmans van de SP. De provincie Noord-Brabant was de grootste aandeelhouder van Essent en streek bij de verkoop in 2009 in één klap drie miljard op. Daarvan is twee miljard belegd met een jaarlijks rendement van tachtig miljoen euro, ter compensatie van de weggevallen Essent-dividenden. Eén miljard is verdeeld over allerlei potjes, zoals natuur, innovatie en cultuur. ‘Tijdens een begrotingsbehandeling zei het College: “Jongens, we hebben nog driehonderd miljoen liggen en we weten écht niet meer waar we het aan moeten uitgeven. Zeggen jullie het maar”’, vertelt Heijmans. ‘Voordat ik van de draaideur naar de Statenzaal was gelopen, had ik alweer zes miljoen uitgegeven. We wisten bij God niet waar we het geld aan moesten besteden. We hadden zelfs extra ambtenaren in dienst genomen om het geld weg te zetten.’

Als grondstof voor de discussie over de vraag hoe de resterende miljarden moeten worden besteed, wil De Onderzoeksredactie dit jaar van zo veel mogelijk gemeenten en provincies achterhalen hoeveel zij verdiend hebben aan de energieprivatiseringen, en hoe zij dat geld hebben besteed dan wel belegd. Besteden overheden het inderdaad ondoelmatig, zoals hoogleraar Allers vermoedt? Welke projecten kwamen er enkel en alleen dankzij de uitverkoop van de energiebedrijven? Hoeveel geld is belegd en wat levert dat eigenlijk op? Hoeveel ligt nog op de plank? En zijn er gemeenten die zorgvuldiger met het geld omgaan dan andere? Welke plannen liggen er nog en hoe grondig zijn die onderbouwd?

We beginnen deze week met de casus Den Bosch. Daarna nemen we de provincie Brabant onder de loep. Zo gaan we verder het land door. De grote verhalen over dit thema zullen verschijnen in De Groene Amsterdammer en op de website van De Onderzoeksredactie. We werken waar mogelijk nauw samen met de regionale en lokale media. Tegelijk met deze publicatie zullen ook het Brabants Dagblad en Omroep Brabant uitgebreid aandacht aan de energiemiljarden wijden, deels via eigen reportages, deels gebruikmakend van ons onderzoek.

Schatkistbankieren

Gemeenten en provincies hebben er een reden bij gekregen om hun energiemiljarden snel uit te geven. Sinds 15 december 2013 is de Wet Schatkistbankieren van kracht. Lagere overheden moeten hun overtollige middelen voortaan verplicht aanhouden op een rekening bij het ministerie van Financiën. Dat levert een veel lager rendement op dan beleggen bij een bank of in obligaties. Het doel van de wet is de zogeheten EMU-schuld (de staatsschuld plus schulden van lagere overheden) te verlagen. Als reactie op het schatkistbankieren heeft de provincie Noord-Brabant inmiddels aparte fondsen in het leven geroepen om de Essent-miljarden te beheren. Dat zijn zelfstandige bv’s, zodat de rijksoverheid er niet bij kan. Dat geld investeert Noord-Brabant in onder meer innovatie, natuur en breedbandinternet.

Smeerolie

Bij de aankoop van Essent zou de Duitse energiereus RWE ook het vijftigprocentsbelang van Essent in de kerncentrale van Borssele overnemen. De andere aandeelhouder, het Zeeuwse energiebedrijf Delta, wilde daar niet aan meewerken. Uiteindelijk oordeelde de Hoge Raad dat het voor de nationale veiligheid beter was dat de kerncentrale in publieke handen bleef. Niettemin wisten de Essent-aandeelhouders hun aandelen te verkopen. Delta kreeg zeventig procent van Borssele in handen, en RWEalsnog dertig procent. In het kader van de deal maakten de oud-aandeelhouders van Essent 25 miljoen euro over aan de overheden die eigenaar zijn van Delta. Een vredesoffer dat de Brabantse gedeputeerde Bert Pauli (VVD), die de verkoop afhandelde, ‘een mooi moreel gebaar’ noemt.

Een financieel gebaar bij de verkoop van het Drentse energiebedrijf Rendo kon niet door de beugel. Topman Woldring zou een miljoen aan steekpenningen hebben ontvangen van het Belgische Electrabel, dat Rendo in 2006 overnam. Maus van Loon, directeur van Electrabel Nederland, werd in 2012 gearresteerd. Afgelopen december trof Electrabels moederbedrijf GDF Suez een schikking met het Openbaar Ministerie van drie miljoen euro. Tegen Woldring loopt nog een andere strafzaak: hij zou volgens de Fiod bij de bouw van een energiecentrale in Steenwijkerland acht miljoen euro in eigen zak hebben gestoken.


Met medewerking van Thomas Muntz.

Voor meer informatie over of steun aan dit project en voor tips over de besteding van Essent- en Nuon-miljarden, ga naar de website van De Onderzoeksredactie.

Beeld: Amsterdam, april 2005. De gloednieuwe parkeergarage aan het Staringplein (Johannes Abeling/HH).