Spookburgers

Vertrokken, onbekend waarheen

De Bulgaarse toeslagfraude heeft duidelijk gemaakt dat de drempel tot de Nederlandse verzorgingsstaat laag is. Alle EU-burgers hebben recht op toeslagen. Van de ongeveer 430.000 ‘spookburgers’ zou een kwart frauderen. Hoe werkt dat?

Goedemiddag mevrouw, waarmee kan ik u helpen?’ zegt een vriendelijke man van de gemeente Den Haag door de telefoon. Ik wil weten wat mijn Roemeense vriendin van 42 jaar moet doen als zij zich hier voor onbepaalde tijd met haar kind wil vestigen. En of zij dan in aanmerking komt voor zorg-, kinderopvang- en huurtoeslag en een kindgebonden budget.

De aanleiding voor deze vraag is de grootschalige fraude met toeslagen door Bulgaren. Hierdoor is de discussie opgelaaid over de houdbaarheid, zowel financieel als principieel, van onze verzorgingsstaat. Nu inmiddels zo’n zeventig procent van de Nederlandse bevolking afhankelijk is van inkomensondersteuning door de staat is er volgens vvd-fractievoorzitter Halbe Zijlstra een grens bereikt aan ‘de opgeblazen toeslagfabriek’ en ‘het terugstortcircus’. Het systeem van toeslagen eerst uitbetalen en daarna pas controleren biedt bovendien enorme ruimte aan allerlei vormen van gesjoemel. Dat sjoemelen kent een glijdende schaal: van een burger die rijkelijk calculeert vanuit het beginsel ‘ik heb er recht op’ (zie ook het misbruik van persoonsgebonden budgetten) naar mensen die willens en wetens de boel oplichten.

In dat verband valt vaak het begrip ‘spookburger’: burgers die ooit als inwoner van een bepaalde gemeente in de bevolkingsadministratie zijn opgenomen, maar van dat adres zijn vertrokken zonder aan te geven waarheen en die dus op papier spoorloos zijn. De Bulgaarse bendes handelden voorheen in vrouwen, maar ontdekten dat zij meer konden verdienen met het innen van toeslagen die werden gestort op rekeningen van spookburgers: mensen afkomstig uit de EU die in ambtelijk jargon ‘gemeenschapsonderdanen’ heten. Hoe word je eigenlijk een spookburger? Kunnen alle EU-burgers inderdaad een beroep doen op sociale voorzieningen in Nederland?

Aan de hand van mijn vriendin uit Roemenië, dat net als Bulgarije in 2007 toetrad tot de EU maar waarvoor pas vanaf 1 januari 2014 vrijheid van reizen en werken geldt, leg ik die vraag voor aan de betrokken instanties. Het traject begint bij het inschrijven in de gemeentelijke basis­administratie (gba) om een burgerservicenummer (bsn) te krijgen. Daarmee is weer een DigiD aan te vragen. Zonder beide is er niks mogelijk in de administratie van de rijksoverheid. ‘Als uw vriendin langer dan vier maanden blijft, vindt de inschrijving plaats op het migratiekantoor. Ze moet wel even een afspraak maken’, zegt de gemeenteambtenaar.

Op het migratiekantoor bevestigt een man bij de receptie dat mijn vriendin zelf een afspraak moet maken. Hij geeft me alvast inschrijf­formulieren mee. De wachtkamer zit vol met Chinezen, enkele moslimvrouwen en een zenuwachtig echtpaar met twee kinderen op schoot, waarschijnlijk uit Afrika. Buiten het kantoor lopen vijf mannen, kleerkasten in leren jacks, ijsberend te roken en te telefoneren.

Voor informatie bel ik met de belastingdienst, die het inderdaad niet leuker kan maken. De vrouw denkt geduldig mee hoe mijn vriendin beslagen ten ijs kan komen. De voorwaarden voor toeslagen zijn: een geldige verblijfsvergunning – en die krijgt iedere EU-burger – en een adres van een zelfstandige woning, die onder meer wordt gekarakteriseerd door ‘een eigen toilet en een eigen keuken’. Dat dient te worden aangetoond met een huur- of een koopcontract. Voor zorgtoeslag moet je een Nederlandse zorgverzekering hebben. En nee, zegt ze, ‘er is hiervoor geen inkomensvoorwaarde, maar als je méér verdient dan een jaarlijks belastbaar inkomen van 21.025 euro, heb je er geen recht op’. Er geldt dus alleen een bovengrens? Dat klopt, zegt ze, en ‘mocht ze werk krijgen, dan moet ze wel de wijzigingen doorgeven’. En als ze nu nog in Roemenië is, kan ze haar aanvraag daar al indienen, ‘maar dan moet ze er wel rekening mee houden dat het enige tijd in beslag gaat nemen’. En dan wenst ze me verder nog een goede dag.

Uit deze informatie blijkt dat een Roemeen zonder inkomsten in aanmerking komt voor toeslagen. Om dit te verifiëren bel ik met de ministeries die betrekking hebben op het dossier. Nu stel ik geen vragen over mijn gefingeerde casus, maar wil ik weten wat voor EU-burgers de rechten en plichten zijn als zij zich hier vestigen. Het antwoorden verloopt minder ‘klantvriendelijk’. Het gaat van het kastje naar de muur en weer terug. Het ministerie van Binnenlandse Zaken verwijst naar Financiën – waar de belastingdienst onder valt – en voor sommige vragen verwijzen woordvoerders terug naar Binnenlandse Zaken. En er vallen ook de nodige zuchten. ‘Tja, dat weet ik eigenlijk niet, dat moeten we hier even uitzoeken.’

Na het bestuderen van de sites van de rijksoverheid word je er ook niet wijzer op. Wel valt op dat de toon van de informatie een en al hulp uitstraalt. Het systeem is gebaseerd op vertrouwen en gaat uit van het goede van de mens. De burger moet niet vergeten dat er vele rechten klaarliggen en dat toeslagen direct worden uitbetaald.

Mijn hoofdvraag of burgers uit de EU, inclusief Bulgarije en Roemenië, in Nederland recht hebben op toeslagen wordt bevestigd. Adriaan Ros, persvoorlichter belastingdienst van het ministerie van Financiën, mailt: ‘Een burger, ook een EU-burger, schat in de voorschotfase zijn inkomen en op basis daarvan wordt het voorschot op de toeslag bepaald. Als je niet zorgverzekerd bent of blijkt te zijn, heb je geen recht op zorgtoeslag.’ Hij stelt dat als je ‘nihil inkomen opgeeft, je een zorg- en huurtoeslag (en kind­gebonden budget) kunt ontvangen. Als achteraf blijkt dat je inkomen hoger is, wordt het voorschot aangepast of wordt de toeslag teruggevorderd. Het doelbewust onjuist opgeven van gegevens kan leiden tot een boete.’

Kortom, iedere EU-burger, ook een Roemeen, die een nieuw leven start in Nederland wordt voor de toeslagen hetzelfde behandeld als een Nederlander. Als Halbe Zijlstra spreekt over ‘de Nederlandse bevolking’ die gebruik maakt van inkomensafhankelijke voorzieningen, is het niet duidelijk of dat inclusief gemeenschaps­onderdanen is. Ook is het niet boven tafel te krijgen om hoeveel personen en om welke bedragen het dan gaat, want de administratie van het rijk hoest dat niet zomaar op.

Hoe eenvoudig de entree ook is – bsn en DigiD heb je zo – er zitten hobbels in het systeem. Zoals het huurcontract: bij bonafide verhuurders of woningcorporaties moet er een loonstrook of opgave van inkomsten worden getoond. Op de particuliere huurmarkt wordt vaak nergens naar gevraagd. Hoe regelen eerlijke burgers zonder inkomsten dat?

En dan nog: van huurtoeslagen (tussen de twee- en zeshonderd euro per maand) en zorgtoeslagen (voor een alleenstaande is dat 1060 euro per jaar) alléén kan niemand in Nederland rondkomen. Een uitkering krijgt een EU-burger echter niet zomaar. Op de site van de rijksoverheid staat dat een gemeenschapsonderdaan pas een uitkering kan krijgen als hij minimaal vijf jaar onafgebroken in Nederland woont en een duurzaam verblijfsrecht heeft. Er staat ook dat als een werknemer arbeidsongeschikt raakt of werkloos wordt, hij wel recht heeft op een uitkering ‘als hij minimaal vijftig procent van de geldende bijstandsnorm heeft verdiend of ten minste veertig procent van de gebruikelijke arbeidstijd heeft gewerkt’. Dat is een consequent gevolg van de regels binnen de EU. Er is via werk belasting betaald en daarmee zijn er rechten opgebouwd.

Dat het systeem fraude in de hand werkt is van alle tijden en sjoemelen gebeurt in alle Europese landen. Alleen, in Nederland wordt de burger vanwege de controle achteraf er wel erg gemakkelijk toe verleid. Voor de belastingdienst wordt het moeilijk om fraudeurs te achterhalen als het gaat om spookburgers. Er zijn verschillende manieren om spookburger te worden, zoals het niet doorgeven van een verhuizing terwijl de burger wel verhuist, of een verhuizing opgeven terwijl de burger niet verhuist.

‘Keiharde cijfers zijn er niet’, zegt Frank Wassenaar, woordvoerder van het ministerie van Binnenlandse Zaken. ‘Het getal dat wij vaak vernemen, is ruim vierhonderdduizend en we denken dat pakweg driekwart daarvan emigreert en een kwart nog wel degelijk in Nederland is.’ Hij wijst op een recent onderzoek in opdracht van minister Plasterk van Binnenlandse Zaken naar de kwaliteit van het adresgegeven in de gemeentelijke basisadministratie. De kwaliteit is onder meer uit te drukken in het landelijk percentage correct ingeschreven personen. Dit is nu 97,7. De rest is administratief zoek.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) heeft onlangs vastgesteld hoeveel mensen in de gba een indicatie ‘vertrokken, onbekend waarheen’ hebben, de term voor spoorloze inwoners. Van rond de driehonderdduizend in 2007 is het aantal spookburgers gegroeid naar 427.304 vorig jaar. Hoofddemograaf Jan Latten van het cbs zegt: ‘Spookburger is spreektaal en geen eenduidig gedefinieerd begrip dat nu wordt geassocieerd met fraude. Maar het is een vergaarbak van verschillende motieven. Een deel ervan doet het om de boel bewust te verwarren, het merendeel is gewoon slordig of nalatig. Het zijn bijvoorbeeld ook voormalige immigranten die terugkeren en vergeten zich uit te schrijven.’

Volgens Wassenaar probeert een deel van de spookburgers schuldeisers en deurwaarders te ontlopen; per jaar gaat het om vijftienduizend personen met uitstaande rekeningen van in totaal zo’n 25 miljoen euro (schatting over 2010). Een speciale categorie wordt gevormd door studenten die een ander adres opgeven dan het thuisadres en daardoor als uitwonend een aanzienlijk hogere studiebeurs ontvangen dan thuiswonenden. Het meest gedupeerd is de belastingdienst, die bijna negentig procent van de totale schade oploopt. ‘Minder dan vijftigduizend personen’ staan niet correct in de gba geregistreerd, maar zijn wel bekend bij de belastingdienst. Zij ontlopen schulden. Het kan bijvoorbeeld gaan om eigenaren van failliete ondernemingen die met de noorderzon zijn vertrokken.

Een persbericht van Binnenlandse Zaken meldt verder braaf dat ‘als mensen niet of verkeerd in de gba staan, dat ook schade voor henzelf kan opleveren door het mislopen van uitkeringen of toeslagen’. Hoeveel mensen spookburger zijn vanwege fraude met toeslagen is niet bekend. Op de vraag of er een causaal verband is tussen de toetreding van Bulgarije en Roemenië tot de EU en de rappe toename van spookburgers geven de woordvoerders geen antwoord.

De Algemene Rekenkamer heeft staatssecretaris van Financiën Frans Weekers (vvd) er in ieder geval meerdere keren op gewezen dat het toeslagensysteem van de belastingdienst fraudegevoelig is. De Rekenkamer waarschuwde onder meer voor ‘spookbewoning’, omdat mensen alleen op grond van hun inschrijving in het bevolkingsregister huurtoeslag kunnen ontvangen. Weekers heeft nu beloofd dat er betere controle komt. Mensen die niet eerder bekend waren bij de belastingdienst krijgen niet zomaar een toelage en bij inschrijving van een vijfde persoon op één adres zal er een gericht huisbezoek volgen. Maar het blijft symptoombestrijding, aan het systeem zelf verandert vooralsnog niks.

Uit casuïstiek van fraude blijkt dat de bureaucratie van de overheid vol zit met gegevens en dat bestanden aan elkaar gekoppeld kunnen worden, maar dat als er formeel verantwoordelijkheid genomen moet worden over een hele keten de neiging bestaat om terug te deinzen: naar het eigen hokje met deelverantwoordelijkheid. Dat mechanisme ligt ook onder de Bulgaren-kwestie. De fraude was al een jaar bekend bij de belastingdienst, zo toonde rtl aan. Het Algemeen Dagblad wist via de Wet Openbaarheid van Bestuur (wob) de hand te leggen op een rapport over de financiële risico’s met toeslagen en uitkeringen. De belastingdienst wordt daarin gewaarschuwd ‘onvoldoende werk’ te maken van haar toezichtstaak, waardoor ‘ten onrechte geld wordt uitbetaald’. Het document is al in december vorig jaar besproken met de hoogste ambtenaren van alle departementen. Het bleef binnenskamers en ging pas naar de Kamer nadat de pers erover berichtte.

Ligt het document politiek te gevoelig? Er wordt namelijk forse kritiek in geuit op het toezicht van de hele rijksoverheid. En het onderzoek naar de Bulgaarse bendes zet de spotlights op een gevoelig punt: Bulgaren en Roemen die toeslagen krijgen terwijl er zwaar wordt bezuinigd op allerlei voorzieningen, tot de thuiszorg voor hoogbejaarden aan toe.

Simon Rijswijk van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken zei in een reactie op de fraude: ‘Het is een groot maatschappelijk probleem waar veel geld mee is gemoeid. We hebben er nog geen besef van hoe snel dit om zich heen grijpt.’ En zou het misschien ook onwelkome anti-Brussel-gevoelens aanwakkeren? Aanhangers van Wilders reageerden bijna triomfantelijk. ‘Zie je wel, dankzij Brussel is Nederland de pinautomaat van Oost-Europa geworden.’

Mijn vragen over de vestiging van EU-burgers leiden tot eenzelfde terughoudendheid. Want hoe kan het dat Bulgaren en Roemenen in Nederland, anders dan in andere EU-landen, bijvoorbeeld Engeland (zie kader), gebruik kunnen maken van ons sociale stelsel? Pas vanaf 1 januari 2014 geldt ook voor Bulgarije en Roemenië vrijheid van verkeer en werknemers. Hoe voorspelbaar het ook is dat daar grote problemen van komen, ze zijn nou eenmaal het gevolg van de harmonisatie van Europa tot één gemeenschap en van de toetreding van arme landen tot de EU. Pas op langere termijn zal blijken of dat gunstig uitpakt met betrekking tot waar de EU in wezen voor staat: welvaart, vrijheid en veiligheid voor alle gemeenschapsonderdanen.

Maar dat is weer iets anders dan frauderen met het sociale stelsel. Fraude tast de basis van het stelsel – solidariteit met kwetsbare groepen – aan en is ondermijnend voor de moraal in iedere samenleving, vooral ook ten opzichte van eerlijke belastingbetalers.

Afgelopen vrijdag zei eurocommissaris Viviane Reding (Justitie en Burgerrechten) tijdens een lunch met de Nederlands pers dat de fraude met toeslagen toch echt een Nederlands probleem is en niet aan Brussel ligt. ‘De Europese Unie verordonneert niet dat iemand recht heeft op social benefits in een ander land als hij daar geen belasting betaalt, bijvoorbeeld via werk. Misbruik is een misdaad en wordt mogelijk gemaakt door de rechten en plichten zoals die in jullie eigen nationale wet zijn vastgelegd.’ Hier wringt de schoen. Heeft Nederland politiek geen restricties willen opwerpen voor deze landen, of is het bureaucratische gemakzucht, ambtelijke onachtzaamheid?


Benefit tourists**

Ghost citizens. Nee, die term kennen de Britten niet. Wel hebben ze benefit tourists, migranten die een beroep doen op toeslagen en uitkeringen zonder ooit maar een penny belasting te hebben betaald. Daar verschijnen sinds de jaren negentig met enige regelmaat stukken over in de kranten, maar de omvang van deze vorm van toerisme is onbekend. De administratie van Britse overheidsinstanties is doorgaans onnauwkeurig, bestanden zijn amper gekoppeld en er wordt niet bijgehouden wie het land verlaat. Om het bijstandtoerisme tot een minimum te beperken heeft de overheid bepaald dat migranten een Habitual Residence Test moeten afleggen alvorens ze uitkeringen ontvangen. De test ging in op 1 januari 1994, de dag waarop de grenzen open gingen voor Oost-Europeanen, inclusief Bulgaren en Roemenen (die evenwel niet in loondienst mochten werken).

Bij deze test, losjes gebaseerd op het Britse gewoonterecht, moeten migranten aantonen dat ze volledig deel uitmaken van de Britse samenleving. Bij deze hedendaagse versie van Rousseau’s contrat social zijn officiële documenten als paspoorten, verblijfsvergunningen, geboorteakten, arbeidscontracten (of ontslagbrieven), energierekeningen en huurcontracten niet genoeg. De uitkerende instanties willen ook weten naar welke arts de migrant gaat, hoeveel hij reist, of hij lid is van een vereniging of club, of hij reële kans op een nieuwe betrekking heeft en of hij bankrekeningen in het land van herkomst heeft opgeheven. En vooral ook: waarom hij in het Verenigd Koninkrijk is. Wie slaagt, verwerft een ‘residentierecht’. Wie faalt, kan in beroep gaan. De test is geen exacte wetenschap.

Deze lakmoesproef staat echter onder druk. Volgens de Europese Commissie staat het haaks op een van de idealen van de Europese Unie: het vrije verkeer van mensen. De Britse minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Conservatief Iain Duncan-Smith, wil de test koste wat het kost handhaven. Afschaffen ervan zal het eurosceptische klimaat slechts verder versterken. Immigratie staat al enkele jaren boven aan de politieke agenda. Met het oog op de aanstaande opening van de landsgrenzen voor álle Roemenen en Bulgaren wil premier David Cameron de toegang van nieuwe migranten tot sociale voorzieningen beperken. Daarbij gaat het om het krijgen van bijstandsuitkeringen, sociale huurwoningen, aanvullingen op het inkomen en het gebruik maken van de gratis gezondheidszorg. Als Brussel dit gaat tegenhouden, komt een Brexit weer een stapje dichterbij.

PATRICK VAN IJZENDOORN