Jan Pronk over het Nederlandse uitzettingsbeleid

Verwijdering = deportatie

Minister Verdonk wees oud-minister Pronk vorige week de deur omdat hij sprak van «deportatie» en dreigt nu alle (subsidie)relaties te verbreken met Vluchtelingen Organisaties Nederland, waarvan Pronk voorzitter is. Volgens Pronk staat Verdonks uitvoering van de Vreemdelingenwet op gespannen voet met de Grondwet.

«Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.» De tekst van artikel 1 van de Grondwet heeft niet altijd zo geluid. Het hiermee overeenkomende artikel 4 in de Grondwet van 1815 luidde: «Allen die zich op het grondgebied van het Rijk bevinden, hetzij ingezetenen of vreemdelingen, hebben gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen.» Bij de grondwetswijziging van 1887 werd dat: «Allen die zich op het grondgebied van het Rijk bevinden, hebben gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen.»

In 1815 werd uitdrukkelijk bepaald dat de gelijke rechten golden voor iedereen die zich op Nederlands grondgebied bevond, zowel Nederlanders als vreemdelingen. In 1887 werd het onderscheid tussen Nederlanders en vreemdelingen niet eens meer expliciet gemaakt. Is er misschien iets veranderd in de grondwettelijke definitie van vreemdelingen, waardoor het thans minder dan in 1887 nodig is om in artikel 1 een expliciet onderscheid te maken tussen Nederlanders en vreemdelingen? Dat is niet het geval. In artikel 2 van de Grondwet staat: «De wet regelt wie Nederlander is. De wet regelt de toelating en uitzetting van vreemdelingen.» Dat artikel heeft in de loop van de grondwetsgeschiedenis alleen redactionele wijzigingen ondergaan, geen inhoudelijke. Er zit geen adder onder het gras. Alle Nederlanders en vreemdelingen in Nederland hebben in beginsel gelijke rechten.

Terwijl in de negentiende eeuw de gelijke rechten werden omschreven in termen van «gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen», wordt in de huidige formulering niet de term «bescherming» gebruikt maar «gelijke behandeling». Dat is het tweede opvallende punt. De bescherming van de persoon is vervangen door het niet toestaan van discriminatie op welke grond dan ook. Niemand die zich in Nederland bevindt mag gediscrimineerd worden, Nederlander dan wel vreemdeling. Dat dit onderscheid tussen Nederlanders en vreemdelingen niet expliciet wordt gemaakt in de tekst van het huidige artikel 1 betekent, net als bij de grondwets wijziging in 1887, dat het vanzelf spreekt. De bewoording «in gelijke gevallen», in de huidige tekst van artikel 1, slaat niet op een mogelijke ongelijkheid tussen Nederlanders en niet-Nederlanders, maar op het fenomeen discriminatie zelf: gelijke behandeling in gelijke gevallen.

Is het grondwettelijke verbod op discriminatie in plaats van de grondwettelijke bescherming van persoon en goederen een wezenlijke verandering? Ja en neen. Ja, het is een bevochten tekst, na jaren van politieke discussie. Het is een te koesteren vooruitgang. In een geciviliseerde samenleving waarin de betrekkingen tussen mensen onderling en tussen hen en de overheid gebaseerd zijn op beginselen, is discriminatie een kwaad. Maar de introductie van het begrip «discriminatie» is geen ontkenning van het recht op bescherming, zoals vastgelegd in de Grondwet van 1815. Die Grondwet werd geschreven kort na de Franse Revolutie, toen in Europa de beginselen van vrijheid, gelijkheid en broederschap min of meer algemeen werden erkend. De Grondwet van 1815 spreekt uitdrukkelijk over de «gelijke aanspraak op bescherming van persoon (en goederen)». Ook toen ging het dus om non- discriminatie, alleen in andere bewoordingen.

Het tegengaan van discriminatie is niet in de plaats gekomen van de bescherming van de persoon. Het is een toespitsing ervan. Tot iemands «persoon», diens persoonlijke identiteit, horen niet alleen lijf en leden, maar ook diens levensovertuiging, godsdienst, politieke gezindheid, ras, geslacht, leeftijd en andere wezenlijke kenmerken waardoor iemand zich als mens manifesteert. Misschien werd het een eeuw of twee geleden nog niet zo nodig geacht om de bescherming expliciet uit te strekken tot andere dan de fysieke elementen van iemands persoonlijke identiteit. Maar ook toen werd erkend dat niet-fysieke kenmerken van iemands individualiteit, zoals godsdienst, politieke gezindheid en levensovertuiging, bescherming verdienden. Dat moge blijken uit de expliciete formulering van andere grondrechten in andere artikelen van de Grondwet van destijds: vrijheid van godsdienst, van drukpers, vereniging en vergadering. De huidige formulering van artikel 1 heeft dat alles nog eens extra onder één noemer gebracht, onder toevoeging van andere verschillen, verschillen op grond waarvan destijds duchtig werd gediscrimineerd: leeftijd, ras, etnische achtergrond, geslacht en seksuele voorkeur. Die zaken expliciet benoemen en onder één noemer brengen is een grote stap vooruit in de grondwettelijke omschrijving van rechten en vrijheden.

Bescherming in Nederland vindt plaats zonder aanzien des persoons. Dat gebiedt de Grondwet. Dat garandeert de overheid, althans daartoe is de overheid verplicht. Immers, grondrechten gelden tussen overheid en burger, zonder onderscheid. Dat geldt ook voor vreemdelingen. Vreemdelingen die zich in Nederland bevinden, met welke status dan ook, dienen in gelijke gevallen gelijkelijk behandeld te worden, net als Nederlanders. Zij hebben net zo veel recht op bescherming — qua fysiek bestaan, veiligheid en toegang tot de basisvoorwaarden om te overleven — als anderen.

In beschouwingen over grondrechten gaat het tegenwoordig vooral om de relatie tussen autochtone Nederlanders en allochtonen, migranten en hun nakomelingen. Het debat over de integratie van minderheden in de Nederlandse samen leving geeft daar alle aanleiding toe. Daarin wordt vaak een verbinding gelegd met de immigratie. Dat is redelijk. Een omvangrijke immigratie heeft economische, sociale en culturele gevolgen. Immigranten melden zich op de arbeidsmarkt, zoeken huisvesting, vragen onderwijs, brengen hun eigen taal, tradities, cultuur en religie mee. Hun inbreng verrijkt de sa menleving, maar brengt ook spanningen met zich mee. Dat is van alle tijden en gebeurt in alle landen. Het is niet onredelijk te proberen te grote spanningen te vermijden en de op vang en integratie op een evenwichtige wijze te laten plaatsvinden door een immigratiebeleid te voeren. Dat mag, mits aan een drietal voorwaarden wordt voldaan. Ten eerste: zo’n beleid moet worden gevoerd naast en in samenhang met een integratiebeleid. Het komt er niet voor in de plaats. Ten tweede: het kan geen uniform beleid zijn. Immigranten komen om verschillende redenen. Velen zoeken werk en een economisch perspectief, soms permanent, soms tijdelijk, of komen vanwege de vorming of hereniging van een gezin. Anderen ontvluchten een onleefbaar m ilieu of on draaglijke armoede. Weer anderen voelen zich aangetrokken door westerse verworvenheden, alom ter wereld uitgedragen: moderni teit, welvaart, een vrije markt, een liberale cultuur, een redelijke mate van sociale zekerheid. Velen vluchten voor vervolging, oorlog, geweld en gevaar. Een goed immigratiebeleid houdt rekening met al deze verschillende motieven van migranten.

De derde voorwaarde is dat, wanneer de immigrant zich bevindt op Nederlandse bodem, gelijke behandeling conform artikel 1 van de Nederlandse Grondwet gewaarborgd is: gelijke bescherming, zonder onderscheid.

Wordt in de praktijk aan deze voorwaarden voldaan? Lang niet altijd. Politici die de stelling «Nederland is vol» onderschrijven, kiezen voor een migratiestop om de integratie problematiek op te lossen. Te vaak worden alle migranten, allochtonen en minderheden over een kam geschoren, zowel in het spraakgebruik als in het beleid. Met de derde voorwaarde — gelijke behandeling en bescherming van vreemdelingen op Nederlands grondgebied — is het net zo gesteld. In 1998 schreef Han Entzinger in een ter gelegenheid van het 150-jarig bestaan van de Grondwet uitgegeven verhandeling: «(In) vergelijking met de meeste andere Europese landen heeft Nederland zijn migranten in verblijfsrechtelijk opzicht en op sociaal-juridisch gebied over het algemeen goed behandeld. De voorwaarden voor het verkrijgen van een permanente verblijfstitel zijn hier betrekkelijk gunstig.»

Dat is niet waar. Naar de letter van de Grondwet is een en ander goed geregeld. Er is een nieuwe vreemdelingenwet en die is op de vereiste manier tot stand gekomen: advisering door de Raad van State, goedkeuring door de Tweede en de Eerste Kamer. De nieuwe wet is strenger dan voorheen. Regering en parlement hebben de aanscherpingen gerechtvaardigd door te wijzen op de globalisering, de toegenomen migratie, de grote aantallen, de bevolkingsconcentratie. Het oogmerk was de procedures te vereenvoudigen, te verkorten en effi ciënter te maken. Men kan over dat alles van mening verschillen en erop wijzen dat, in de terminologie van Entzinger, de voorwaarden voor het verkrijgen van een verblijfstitel voor vreemdelingen minder gunstig zijn geworden, maar dat is een gepasseerd station. De nieuwe strengheid is parlementair goedgekeurd. De wet is aangenomen, niet verworpen, bijvoorbeeld omdat zij op bepaalde punten strijdig zou zijn met de Grondwet. Daarmee is aan het grondwettelijke vereiste voldaan. Overeenkomstig het staatsrecht is de inhoud van de wet per definitie in overeenstemming met de Grondwet.

De vraag is of de wijze van toepassing in de praktijk van thans al dan niet in overeenstemming is met de tekst en de strekking van hetgeen wij in het basisartikel van de Grondwet hebben vastgelegd: bescherming en non-discriminatie.

Wat is de praktijk? Vluchtelingen waren eeuwenlang welkom in Nederland. Mensen uit Hongarije, Tsjecho-Slowakije, Zuid-Afrika, Chili, Vietnam zijn met open armen ontvangen. Na het einde van de Koude Oorlog sloeg de stemming om. In tal van landen kantelden de politieke verhoudingen. Binnenlandse conflicten namen toe en gingen gepaard met grove schendingen van mensenrechten. Velen gingen op de vlucht. Een betrekkelijk klein aantal kwam naar Nederland, maar toch zo veel dat sommige politici stelden dat ons land «het afvalputje van Europa» was geworden. Men vreesde dat ons land bovenmatig aantrekkelijk was voor vluchtelingen en dat de grote aantallen asielzoekers de verhoudingen in ons land op scherp zouden stellen.

Wie spreekt over het afvalputje van Europa beschrijft vluchtelingen als afval. Wie het beleid presenteert in termen van «voorraad- en stroomgrootheden» heeft het over dingen. Wie spreekt over «echte» vluchtelingen impliceert dat er onechte vluchtelingen zijn, praatjesmakers met valse motieven. Wie suggereert dat de meeste asielzoekers niets anders zijn dan «economische vluchtelingen», ontkent de relatie tussen politiek geweld, onrechtvaardige internationale verhoudingen en economisch ongeluk.

Plaatselijke politici die een betere integratie binnen de eigen stad nastreven door te pleiten voor een hek om hun stad en voor nog meer spreiding van asielzoekers — alsof vluchtelingen niet reeds de meest gespreide minderheidsgroep ter wereld vormen — dragen een zware verantwoordelijkheid. Zij bedoelen het goed met hun stad, maar zij legitimeren anderen om nog hardere taal uit te slaan. Zo wordt het klimaat rijp voor een verdere verharding van de beleidspraktijk die steeds minder spoort met een prachtige grondwet en een te respecteren vreemdelingenwet.

Neem het einde van de procedure. Er is bij binnenlandse autoriteiten weinig begrip voor en verstand van de verhoudingen buiten ons veilige en vertrouwde West-Europa. Maar er zijn helaas weinig rechtsstaten met een democratisch en ondeelbaar gezag, een administratie zonder willekeur, onafhankelijke rechtspraak, een militair apparaat dat niet boven de wet verheven is, betrouwbare politie, een geheime dienst die zich houdt aan de wet. Wat veilig is voor de één vormt een bedreiging voor de ander. Een betrouwbare burgerlijke stand ontbreekt, maar de dossiers van de geheime diensten en aanverwante instellingen zijn goed bijgehouden en per definitie niet transparant. Waarom krijgt de vreemdeling die in ons land asiel zoekt zo zelden het voordeel van de twijfel?

Dat gebeurt evenmin wanneer, krachtens de wet, beoordeeld moet worden of de asielzoeker aan wie uiteindelijk geen verblijfstitel wordt toegekend wel of niet meewerkt aan zijn uitzetting. «Iedereen kan weg, geen land van herkomst neemt zijn eigen mensen niet op», verklaart de regering telkens. Dit is niet waar. Mensen die de uitkomst van de procedure accepteren en willen terugkeren, krijgen vaak geen identiteitspapieren van hun ambassade. Die werkt traag of helemaal niet mee. En bij het oordeel of een asielzoeker meewerkt, kijkt men niet naar zijn inspanning, maar naar het resultaat. «U heeft geen papieren gekregen van uw ambassade, dus u werkt niet mee.» Een omkering van de bewijslast, is dat gelijke behandeling?

Dan de uitzetting zelf. Niet zelden wordt een vreemdeling extra in gevaar gebracht doordat wordt samengewerkt met instellingen in het land van herkomst die schatplichtig zijn aan de geheime dienst of als dekmantel dienen. Dat is het tegenovergestelde van bescherming. En is het aanvaardbaar dat de Nederlandse uitzettingsorganisatie, als een vluchteling niet beschikt over identiteitspapieren, zelf een laissez-passer of een transitpapier fabriceert, waarna de uitgezette vluchteling maar moet zien hoe hij of zij verder komt? En wat staat een gezin te doen dat bij de vlucht alle schepen achter zich heeft verbrand en waarvan de kinderen in ons land zijn geboren en getogen, als het terechtkomt in een vreemde stad of op vreemd gebied, zonder werk, huis, inkomen, familie?

Voor velen is het nog niet zo ver. Eerst wordt men uit huis gezet, opgesloten in een «vertrekcentrum», uit de voorzieningen gehaald, weer op straat gezet. Dat is het lot van velen die asiel hebben gezocht: een neerbuigende bejegening, verwijdering, uitzetting, deportatie, voor sommigen zelfs uitlevering. Ook van mensen die hier vele jaren hebben gewoond en alles deden om te kunnen inburgeren, ook al maakten de autoriteiten ze dat niet gemakkelijk door ze aanvankelijk te verbieden te werken of door ze niet in staat te stellen de taal te leren.

Vreemdelingen, vluchtelingen en asielzoekers worden wat Nederland betreft op tweeërlei wijze beschermd: door onze Grondwet en door de verplichtingen die wij zijn aangegaan bij de ratificatie van het Verenigde Naties Charter voor de Rechten van de Mens en het Verenigde Naties Vluchtelingen Verdrag. Krachtens deze verdragen heeft iedereen het recht om in een ander land asiel te zoeken, dient ieder verzoek behandeld te worden en dient iedere asielzoeker beschouwd te worden als een vluchteling in spe, totdat een definitieve beschikking is getroffen. Mocht uiteindelijk negatief op het verzoek worden beslist, dan, zo luidt de praktijk krachtens de Vluchtelingenconventie, vallen de betrokkenen onder de normale immigratiebepalingen. Volgens diezelfde conventie mogen zij niet gedwongen worden terug te keren naar een land waar zij hun leven of vrijheid bedreigd achten. En volgens de Nederlandse Grondwet hebben zij, zolang zij zich op Nederlandse bodem bevinden, recht op gelijke behandeling.

De huidige praktijk staat daarmee op gespannen voet. Asielzoekers wordt steeds minder een reële gelegenheid geboden hun verzoek te substantiëren, waardoor het niet eens in behandeling wordt genomen. Asielverzoeken die wél in procedure zijn genomen, worden zodanig behandeld dat velen het gevoel krijgen dat niet het recht beschikt, maar het lot. Diegenen over wie afwijzend wordt beschikt, en waarvan wordt geoordeeld dat zij niet gedwongen kunnen worden naar hun land terug te keren, worden daartoe wel gedrongen, door middel van opsluiting of op straat zetting, door het beëindigen van iedere steun en het illegaal verklaren van opvang verleend door derden. En een aantal wordt wel degelijk gedwongen terug te keren. Dit alles is het tegendeel van bescherming en gelijke behandeling.

Artikel 1 van de Grondwet in combinatie met het Mensenrechten- en het Vluchtelingenverdrag van de Verenigde Naties kan mijns inziens niet anders betekenen dan dat, wanneer asielzoekers ons land daartoe gedrongen of gedwongen verlaten, een specifieke Nederlandse medeverantwoordelijkheid en betrokkenheid voor hun lot blijft bestaan. Die is niet gemakkelijk waar te maken. Maar een poging tot monitoring van afgewezen asielzoekers alsmede het instellen van de mogelijkheid tot het terugdraaien van een eenmaal genomen beslissing wanneer blijkt dat het leven of de vrijheid van teruggezonden asielzoekers toch wordt bedreigd, is het minste waartoe wij ons moreel verplicht zouden moeten achten. De huidige praktijk, waarbij de autoriteiten, zich beroepend op de onfeilbaarheid van de Nederlandse rechtsstaat, hun handen in onschuld wassen, staat met zo’n morele verplichting in schril contrast.

De huidige maatregelen zijn schaamteloos. Slechts een minimum aantal asielzoekers is gepardonneerd: twee procent van de bijna tienduizend die, nota bene op uitnodiging van de regering, een verzoek hadden ingediend. Onder degenen die niet worden gepardonneerd verkeren velen in dezelfde situatie als mensen die wél zijn toegelaten. Criteria worden niet gehanteerd. Dat hoeft niet, wordt gezegd, want het valt onder de discretionaire bevoegdheid van de minister. Dat is formeel juist, maar het wekt de schijn van willekeur, zeker omdat tegelijkertijd besloten wordt ongeveer tweeduizend mensen toe te laten die nog niet eens een definitieve beschikking hadden ontvangen. Samen leidt dit tot ongeveer 2300 mensen, toevalligerwijs het aantal dat genoemd was in het politieke akkoord dat ten grondslag ligt aan de vorming van dit kabinet. De discretionaire beoordeling vond kennelijk niet plaats op grond van een individuele toetsing, maar was aan politieke grenzen gebonden. Bovendien mochten mensen alleen een verzoek indienen als ze geen gebruik hadden gemaakt van de hun rechtens toekomende beroepsprocedure.

Hoe durft het kabinet de genomen beslissingen te rechtvaardigen met het argument dat voor anderen «ruimte moet worden geschapen»? Hoe durft een kabinet eerst willens en wetens hoge verwachtingen te wekken om deze vervolgens rücksichtslos de grond in te boren? Hoe durft men vervolgens anderen, die daartegen in het geweer komen, te verwijten dat aldus «valse hoop» wordt verschaft? Het is de omgekeerde wereld.

Wij hebben het plechtig beloofd en de belofte bekrachtigd: vluchtelingen en asielzoekers hebben een onaantastbaar recht op bescherming, een onaantastbaar recht op toelating tot een asielprocedure, op een gedegen en rechtvaardige behandeling van hun verzoek en op bescherming. Dat recht is aangetast, niet door de wet, maar door de wijze waarop zij wordt toegepast: door de formele verwijzing naar een eenmaal gedane rechterlijke uitspraak, met voorbijgaan aan de plicht tot gelijke behandeling, met voorbijgaan aan verantwoordelijkheden die voortvloeien uit de geweldige voorsprong in welvaart die wij hebben ten opzichte van onze naasten.

De «naaste» is een ongebruikelijke categorie in politieke termen. Het is geen vreemd begrip voor wie politiek wil baseren op waarden en beginselen. Je naaste heb je niet zelf gekozen. Het is niet een van je eigen familieleden, vrienden of kennissen, niet iemand die behoort tot de eigen vertrouwde groep. Je naaste is degene die je het meest naast is komen te staan door de loop der geschiedenis, ook wanneer we die zelf maar ten dele konden beïnvloeden. Onze naaste is alleen over het hoofd te zien wanneer we de ogen sluiten. De ogen sluiten is een politieke daad.

Tot de normen en waarden waarover thans in de Nederlandse politiek zoveel te doen is, zou ook moeten behoren dat we onze naasten behandelen zoals onszelf. Die waarde vormt een van de inspiratiebronnen van het recht op gelijke behandeling, zoals vastgelegd in de Grondwet.

Dit is de bewerkte en ingekorte tekst van de Burgemeester Dales-lezing zoals Jan Pronk die op 30 januari uitsprak in Nijmegen