Vluchten kan niet meer

De ambtenaren barsten uit hun gebouwen, de procedures zijn chronisch verstopt. Het asielbeleid werkt niet. Alles moet anders, vindt dan ook mr. D. J. van Dijk, coordinerend rechter op het gebied van vreemdelingenzaken.

IN PLAATS VAN te pogen het aantal asielaanvragen te verminderen, kan de politiek zich beter werpen op de oorzaak van de verstopte asielprocedures: de procedure zelf. Mr. D. J. van Dijk, vice-president van de Zwolse rechtbank, was het afgelopen jaar coordinerend rechter op het gebied van vreemdelingenzaken en durft te zeggen waar het op staat. De asielprocedure moet op z'n kop. En de vreemdelingenrechters, denkt Van Dijk, zullen zich niet zomaar neerleggen bij de wet over de ‘veilige derde landen’ waar de politiek zoveel heil van verwacht (de wet die ervoor moet zorgen dat een asielzoeker die via een ander veilig land naar Nederland kwam, teruggestuurd wordt naar dat 'derde’ land). Van Dijk: 'De politiek verwacht dat door dat wetsvoorstel de aantallen asielaanvragen sterk zullen dalen. Nederland stuurt mensen die via Duitsland hierheen zijn gekomen, terug naar Duitsland en wil er verder niets mee te maken hebben. Maar rechters zullen, verwacht ik, wel verder kijken. Stel dat Duitsland doorverwijst naar Polen en Polen naar Wit-Rusland en dat Wit-Rusland een Srilankaan meteen op het vliegtuig zet naar Sri Lanka, dan is er alle reden om zo iemand in Nederland toch tot de procedure toe te laten.
Soms is het nog veel concreter. Als Duitsland Soedanezen terugstuurt naar Soedan en Nederland niet, dan mag een Soedanees die via Duitsland is binnengekomen niet teruggestuurd worden naar Duitsland. Dan moet in Nederland worden bekeken of die meneer een vluchteling is. Dat geldt nog sterker voor Griekenland en Oostenrijk. Uit beide landen komen regelmatig berichten dat ze mensen terugsturen die Nederland niet terug zou sturen. Het idee achter de 'veilige derde landen’ is dat je een cordon om Europa legt. De Europese Unie is veilig, en daar leggen we een cordon omheen van landen die we veilig noemen. Dan hoef je dus, afgezien van de mensen die per boot en vliegtuig binnenkomen, niemand meer in de procedure toe te laten. Maar zo werkt het wat mij betreft dus niet.’
Komt u dan niet in de problemen met het ministerie?
'Nee, dat is nou juist het aardige van Nederland. Wij zijn als rechterlijke macht onafhankelijk. Het ministerie zal het niet leuk vinden, maar wij hebben een eigen verantwoordelijkheid. Het ministerie moet zich dus realiseren dat die wet over veilige derde landen misschien niet het effect zal hebben waar men op hoopte. Daarnaast is er nog het wetsvoorstel over de veilige landen van herkomst, dat stelt dat iemand uit een land als Roemenie of uit Tsjechie geen vluchteling is, komma, komma, tenzij. Iemand moet wel een heel sterk verhaal hebben om toegelaten te worden tot de procedure. Maar dat is nu ook al zo, dus die wet verandert feitelijk niets.’
Sinds Duitsland het principe hanteert van de 'veilige derde landen’ is daar het aantal asielaanvragen zeer sterk afgenomen. Uw verhaal is daarmee in tegenspraak.
'Om te beginnen moet je met cijfers erg voorzichtig zijn. Je weet nooit wat er wel of niet wordt meegeteld. Bovendien komen er in Duitsland vaak geen rechters aan te pas als iemand wordt teruggestuurd naar zo'n veilig derde land. Het is trouwens nog maar de vraag of Duitsland met die procedure door mag gaan; het constitutionele Hof zou het alsnog kunnen afwijzen. En wat de dalende asielaantallen betreft: daarbij speelt racisme misschien ook een rol. We hebben veel Bosniers die in Duitsland in de procedure zitten maar toch naar Nederland komen, volgens hun eigen zeggen vanwege het racisme in Duitsland.’
U hamert er regelmatig op dat de Nederlandse asielprocedure fundamenteel anders moet worden.
'De huidige procedure is het zuiverste conflictmodel dat je je kunt voorstellen. Wie te horen krijgt dat hij niet mag blijven, moet binnen 24 uur allerlei procedures aanspannen, twee of drie procedures per asielzoeker, anders wordt hij meteen uitgezet. Dus spant iedereen procedures aan. Veel van die zaken worden later weer ingetrokken. Door de vreemdeling zelf, die inziet geen kans te maken, of door de landsadvocaat, omdat hij vreest ongelijk te krijgen. De huidige verstopping is voor een groot deel te wijten aan procedures die worden aangespannen omdat de asielzoeker ze wel moet aanspannen, omdat dat de enige mogelijkheid is om tijd te krijgen voor een medisch onderzoek of het opvragen van extra informatie.
Als burgers ruzie maken, gaan ze eerst praten. Pas als ze er niet uitkomen, gaan ze naar de rechter. Maar hier begint alles met de rechter. Op het moment lopen er dertigduizend tot veertigduizend procedures. Daar moeten brieven over uit, er worden dossiers aangemaakt en stukken heen en weer gestuurd, de landsadvocaat moet er naar kijken. Mijn stelling is dat je een groot deel daarvan kunt voorkomen door in het begin meer tijd in te bouwen om de zaak goed te bekijken.’
ALS COORDINEREND vreemdelingenrechter, een functie die jaarlijks wisselt, was Van Dijk het afgelopen jaar voortdurend in overleg met het ministerie van Justitie.
Wat zegt het ministerie als u zoiets voorstelt?
'Ze zijn niet afkerig, maar vinden het nogal ingrijpend. Het betekent dat je de mensen die de beslissingen nemen, heel anders moet scholen. Het vergt een ander type ambtenaar, dat open staat voor argumenten van advocaten en anderen. Ik hoop dat we in de regio Zwolle met dit idee mogen gaan experimenteren. We voeren daar momenteel overleg over met het ministerie. In de aanmeldcentra in Zevenaar en Rijsbergen, waar iedere asielzoeker eerst terechtkomt en waar binnen 24 uur een eerste schifting plaatsvindt, wordt trouwens al op deze manier gewerkt. Als de ambtenaar neigt tot een negatieve beslissing, wordt eerst de advocaat gehoord. Als de advocaat zwaarwegende argumenten heeft kan alsnog besloten worden dat de asielzoeker door mag naar een opvangcentrum. Ik zou graag zien dat in de rest van de procedure ook een dergelijk systeem wordt gehanteerd.’
En zijn advocaten zo redelijk dat ze, als iemand echt geen kans maakt op asiel, instemmen met een afwijzing zonder dat daar verder een procedure aan te pas komt?
'Natuurlijk, waarom zouden advocaten niet redelijk zijn? Waar ze boos van worden is dat ze uberhaupt niet gehoord worden, dat ze meteen per fax beroep moeten aantekenen. Van de mensen die zich de afgelopen maand - het aanmeldcentrum is sinds half oktober in werking - in Zevenaar meldden, kreeg dertien procent een negatieve beschikking. Die moesten dus het land uit en mochten geen procedure afwachten in een opvangcentrum. Van de meer dan honderd afgewezenen hebben maar een paar mensen daar een procedure tegen aangespannen.’
Betekent dat ook dat u het eens bent met de instelling van die 24-uurscentra?
'Je kunt discussieren over de vraag of de tijd niet te krap is, maar ik ben het eens met het model. Uitgaande van het bestaande beleid dat we alleen echte vluchtelingen willen, vind ik het goed om zo vroeg mogelijk tegen mensen te zeggen dat ze echt geen kans maken. Mits het zorgvuldig gebeurt en de advocaat en de asielzoeker dus genoeg mogelijkheden hebben om informatie en argumenten in te brengen.’
Vorige week zei u tijdens een symposium dat er in het asielbeleid teveel nadruk ligt op het verminderen van het aantal asielaanvragen.
'Je hebt drie dingen: de instroom, het verloop van de procedure en de uitstroom, het uitzetten. De politiek staart zich blind op de instroomgetallen en probeert daar allerlei maatregelen tegen te treffen, maar dat is tot nu toe niet gelukt. Dus zeg ik: vergeet het idee dat je die instroom kunt beperken en richt je meer op dat tweede stuk, denk na over de procedure. Zeg liever: okee, we hebben veel asielzoekers, en laten we hun zaken zo goed en zo snel mogelijk proberen af te handelen. Stel nou eens dat er volgend jaar niet 55-duizend maar 80-duizend mensen asiel aanvragen. Wie weet breekt er morgen een oorlog uit in de Kaukasus of in Algerije. Laten we dan in ieder geval voorkomen dat al die mensen meteen in drie procedures terechtkomen.’
Is niet de enige oplossing dat er veel meer ambtenaren bij komen?
'Er worden overal al ontzettend veel extra mensen aangenomen. De immigratie- en naturalisatiedienst is sterk uitgebreid, net als de vreemdelingendiensten en de rechtbanken. Op een gegeven moment houdt dat op. Het kost veel tijd om mensen te selecteren, op te leiden en genoeg ervaring op te laten doen. En ze moeten ook in het gebouw passen. In Zwolle zijn we al uit het gebouw gegroeid, er moeten portocabines bij.’
VEROORZAAKT DIE nadruk op aantallen ook vermindering van het maatschappelijk draagvlak voor vluchtelingen?
'Dat zou goed kunnen. Maar als rechter heb je met het draagvlak eigenlijk weinig te maken. Ook als het draagvlak voor het toelaten van vluchtelingen vermindert, moeten wij altijd voorkomen dat echte vluchtelingen worden teruggestuurd. Wat dat betreft hebben we een eigen verantwoordelijkheid. Ik geloof trouwens niet dat dat draagvlak vermindert, voor echte vluchtelingen.
Ik vind dat je je alleen wat van het draagvlakverhaal moet aantrekken in die zin dat je als rechterlijke macht je best doet om de procedure efficient te laten verlopen, zonder consessies te doen aan de zorgvuldigheid. Kijk, ook bij onze rechtbank krijgt maximaal tien procent een positieve beslissing. Maar het is juist de uitdaging voor een rechter om te zorgen dat je niet zodanig verzuurt dat je die tien procent gemakshalve bij de overige negentig voegt.’
Toen vorig jaar werd besloten geen hoger beroep in te voeren bij asielprocedures, namen de vreemdelingenrechters het initiatief tot de 'rechtseenheidskamer’. Om te voorkomen dat de ene rechtbank beslist dat iemand uit Zaire mag worden teruggestuurd terwijl de andere rechtbank een Zairees in Nederland toelaat, wordt er een lijn uitgestippeld. Van Dijk: 'Het hoger beroep is natuurlijk in de eerste plaats bedoeld om fouten te herstellen, en dat er fouten gemaakt worden kan met deze aantallen procedures niet missen. Daarom is het ook fout dat er geen hoger beroep is. De tweede functie van het hoger beroep is de rechtseenheid. Toen het hoger beroep werd afgeschaft, hebben we de rechtseenheidskamer bedacht om enigszins algemeen geldende beslissingen te krijgen.’
U heeft bijvoorbeeld een richtlijn uitgestippeld voor asielzoekers uit Zaire. Hoe gaat zoiets in z'n werk? Belt u Amnesty op?
'Zairezen werden een tijdlang niet uitgezet, en op een gegeven moment wel. Dus toen kwamen de eerste zaken bij de rechter. Zwolle zei: je mag in beginsel wel uitzetten, maar een paar weken later besloot Amsterdam in een andere zaak dat het niet mocht. Toen hebben we als rechtseenheidskamer iedereen die er een mening over had - Amnesty, Buitenlandse Zaken, UNHCR, een Zaire-comite - gevraagd om die op papier te zetten. Er was toevallig ook een oud-minister uit Zaire in Nederland, die we op de zitting hebben uitgenodigd. Aan de hand van vier zaken hebben we toen een lijn uitgezet: Zairezen die in de gevangenis hebben gezeten of gemarteld zijn, mogen niet worden uitgezet.
Het stuit me tegen de borst dat het buitenwettelijk is, je verzint het omdat de wetgever een rechtsvacuum laat ontstaan, maar het werkt heel goed. Die rechtseenheidskamer heeft, al is de aanleiding dan negatief, een mentaliteitsverandering teweeggebracht die ook van belang kan zijn voor andere rechtsgebieden. De onafhankelijkheid staat bij rechters vaak zo sterk voorop dat de rechtseenheid in het gedrang komt. Ik zeg altijd: een onafhankelijke rechter is niet hetzelfde als een eigenwijze rechter. Je kunt best afwijken van beslissingen van anderen, maar wel met reden. En als rechtseenheid ergens van belang is, is het in het vreemdelingenrecht. Ik vind het altijd belangrijk, maar als een Haagse inbreker vier maanden krijgt en een Zwolse bij een gelijk delict drie, valt daar nog mee te leven. Bij vreemdelingenrecht kan het echter een kwestie zijn van leven of dood.’
Merkt u al verschil tussen het beleid of de sfeer van Schmitz en Kosto?
'Nee. Het beleid is vrij eenduidig. Ik vond Kosto ook geen slechte staatssecretaris, het was iemand die oog voor de praktijk had.’
Vreemdelingenbeleid is een dilemma tussen hoofd en hart, stelde de Staatscourant onlangs.
'Onzin. Dat wekt de suggestie dat het hoofd zou ingeven dat niemand hier zou mogen blijven, en het hart zou ingeven dat iedereen zou mogen blijven. Twijfel zit in je hoofd maar ook in je hart, en bij twijfel moet je mensen nooit uitzetten.’