De privatisering van Schiphol

Vluchtkapitaal

Grootaandeelhouder Amsterdam rekende zich rijk toen minister Netelenbos in december aankondigde vaart te willen maken met de privatisering van Schiphol. Ten onrechte, volgens econoom Hugo Roos. De aandelen van Amsterdam zullen lang niet genoeg opbrengen om de grootse plannen van de hoofdstad uit te voeren.

DAT HET EEN vette kluif is, staat voor iedereen vast. Vier miljard? Vijf miljard? Zeven miljard? Roept u maar! De gemeente Amsterdam, samen met Rotterdam en het Rijk eigenaar van Schiphol, noemt vier miljard gulden ‘een redelijke bodem’. Schiphol-topman Gerlach Cerfontaine denkt dat de luchthaven liefst vijf tot zeven miljard waard is. Voor de luchthaven kan de beursgang niet snel genoeg gaan. De innige band met de overheid, die ervoor zorgde dat Schiphol in moeilijke tijden overeind bleef, blijkt nu internationaal te knellen. Schiphol wil een wereldspeler worden, maar doordat de luchthaven nu nog volledig in overheidshanden is, zijn pogingen om een belang in buitenlandse luchthavens te krijgen vaak vergeefs. Nu gaan de concurrenten er met de buit vandoor en bouwen zo een voorsprong op. Wil Schiphol zijn vleugels kunnen uitslaan, dan zal het op eigen benen moeten staan.


Het Rijk wil graag van Schiphol af en zijn aandeel te gelde maken. Toen minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat december vorig jaar het kabinetsbesluit over de toekomst van Schiphol bekendmaakte — ruimte voor beheerste groei op de huidige locatie — voegde ze daaraan toe dat bij een nieuw normenstelsel voor geluid, externe veiligheid, luchtkwaliteit en stank ook nieuwe verhoudingen tussen overheid en bedrijfsleven gelden. De overheid moet voortaan randvoorwaarden stellen en controleren. Daarbinnen krijgen de partijen in de luchtvaartsector alle ruimte voor hun bedrijfsvoering. Nog voor komende zomer zal het kabinet met een notitie over de privatisering komen.


Hugo Roos, hoogleraar vervoerseconomie aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam, noemt het kabaal waarmee de bedragen die Schiphol moet opleveren over tafel gaan ‘ketelmuziek’. Roos: ‘Het is wishful thinking wat alle partijen roepen. De bedragen die Cerfontaine noemt, geven vooral blijk van zijn hoge ambities. Hij hoopt dat hij daarmee topinvesteerders aantrekt.’ Roos waarschuwt voor te hooggespannen verwachtingen. ‘Normaal gesproken is de waarde van een bedrijf tien keer de winst. Schiphol maakte in 1999 een winst van 280 miljoen gulden, dus die vijf of zeven miljard is veel te hoog. Bovendien ligt onroerend goed niet lekker bij beleggers.’ Ook met de potentie van Schiphol zit het niet helemaal snor, zegt de hoogleraar. ‘De uitstraling is nu niet goed, door de problemen die er zijn met de milieuvergunning.’ Zolang de milieugrenzen niet zijn vastgesteld, een proces dat nog wel even kan gaan duren, zijn de groeiperspectieven van Schiphol op zijn minst onduidelijk. Dat is geen aantrekkelijk vooruitzicht voor investeerders. Roos: ‘De kans op een langdurige periode van grote winst is niet groot. In zo’n geval kun je zeggen dat Schiphol drie keer de winst waard is.’



HET IS UITEINDELIJK de markt die de waarde van Schiphol bepaalt, geeft de Amsterdamse verkeerswethouder Frank Köhler (GroenLinks) toe. Maar die vier miljard waar Amsterdam op rekent ‘hebben we natuurlijk niet uit onze duim gezogen’, zegt de wethouder. Amsterdam heeft hiervoor ‘in- en extern adviezen ingewonnen’. Köhler: ‘We moeten Schiphol niet onder de prijs weggeven, zoals eerder is gebeurd bij privatiseringen. Als de koers te laag dreigt uit te vallen, kunnen we besluiten voorlopig niet te verkopen. Daarbij moet Schiphol zelf ook bepalen hoe en wanneer het naar de beurs wil. Dat hoeft niet tegen iedere prijs. Schiphol kan wachten op een gunstig moment.’ Financiële motieven spelen voor het Amsterdamse college van B en W geen rol bij de verkoop van het aandelenpakket, benadrukt Köhler. ‘Amsterdam wil meer invloed op de grondpolitiek rond Schiphol.’


Toch heeft de gemeente meer noten op haar zang. Amsterdam heeft immers allang een bestemming voor de opbrengst van de verkoop van alle aandelen — niet alleen de eigen 21,8 procent, ook die van het Rijk (75,8 procent) en die van de gemeente Rotterdam (2,4 procent). De recent verschenen notitie De binding Amsterdam-Schiphol spreekt op dit punt dreigende taal: ‘Amsterdam heeft in het verleden reeds een voorwaarde verbonden aan medewerking aan een eventuele, door het Rijk gewenste privatisering. Het Rijk zou zich, bij privatisering van Schiphol, moeten verplichten een aanzienlijk deel van de vrijgevallen gelden opnieuw te investeren in de Amsterdamse regio.’ Te denken valt volgens het college van B en W aan de aanleg van de Tweede Coentunnel, het doortrekken van de Noord-Zuidlijn naar Schiphol of een Tweede Grote Sluis bij IJmuiden. ‘Het Rijk kan niet zeggen dat Schiphol mag doorgroeien en vervolgens niet over de brug komen met geld voor bijbehorende infrastructuur’, onderstreept Maarten de Boer, senior bestuursadviseur strategie en grote projecten van Amsterdam.


De gemeente volgt daarom met argusogen de onlangs in de Tweede Kamer opgelaaide discussie over de financiering van het Fonds Economische Structuurversterking (FES). De PvdA wil incidentele baten, zoals de opbrengsten van de verkoop van staatsdeelnemingen, volledig naar het fonds laten vloeien en daar belangrijke infrastructuur uit betalen. Het kabinet daarentegen wil met deze baten de staatsschuld aflossen — conform de afspraken in het regeerakkoord — waarna de ‘vrijvallende rentelasten’ ten goede van het FES kunnen komen.


De Boer: ‘Amsterdam is zeer beducht voor een eventuele wetswijziging. Dat zou namelijk kunnen betekenen dat er geen rijksgeld wordt ingezet rond Schiphol en onze wensen de mist in gaan. Maar gelukkig hebben we nog een blokkerende stem. Het Rijk heeft ons domweg nodig bij de privatisering van Schiphol.’


Of Amsterdam die stem zal gebruiken, is volgens wethouder Köhler overigens nog de vraag. ‘Dat kan niet tot elke prijs. Je moet fatsoenlijk blijven in het zakelijk verkeer. Maar het zou wel een tegenvaller zijn als het Rijk de opbrengst van Schiphol niet via het FES in de regio investeert.’



DE TWEEDE KAMER heeft geen bezwaren tegen privatisering van Schiphol, al is het tomeloze enthousiasme voor de verkoop van staatsbezit de laatste tijd enigszins afgenomen. Niettemin vinden de meeste politieke partijen dat er een einde moet komen aan de potsierlijke situatie waarin het Rijk zowel eigenaar, belangenbehartiger en vergunningverlener als controleur van Schiphol is. Ook de milieubeweging ziet met deze ontvlechting een oude wens in vervulling gaan: Schiphol verliest zijn bevoorrechte positie en moet zich net als elk ander bedrijf aan de wet (de milieuvergunning) houden.


Even leek het erop dat uitgerekend de hoofdstedelijke PvdA roet in het eten zou gooien. In het verkiezingsprogramma waarmee de PvdA twee jaar geleden de gemeenteraadsverkiezingen in ging, staat fier: ‘Omdat Schiphol zo’n cruciale rol vervult in de regio, verkoopt de gemeente haar aandelen in Schiphol niet.’ De PvdA won de gemeenteraadsverkiezingen en het scheelde maar een haartje of dit onverbiddelijke ‘nee’ was twee jaar geleden opgenomen in het programma-akkoord. Inmiddels legt ook de PvdA zich neer bij het onvermijdelijke. Maar niet van harte, geeft raadslid Abdellatif Cherribi van de PvdA grif toe. ‘In principe zijn we geen voorstander van privatisering van Schiphol, maar als het Rijk het wil, hebben we weinig kans dit tegen te houden.’


Op papier heeft Amsterdam met bijna een kwart van de aandelen een ijzersterke onderhandelingspositie. Het aandelenpakket geeft Amsterdam recht op twee van de tien commissarissen voor de NV Luchthaven Schiphol, de burgemeester en de wethouder van Luchthavenaangelegenheden. Voor de privatisering is wellicht de blokkerende stem van Amsterdam nog belangrijker: wijziging van de statuten van de NV Luchthaven Schiphol is alleen mogelijk als tenminste viervijfde deel van de aandeelhouders daarvoor zijn stem uitbrengt.


Privaatrechtelijk mag de invloed van Amsterdam dan groot zijn, publiekrechtelijk heeft de gemeente niks over Schiphol te vertellen. De luchthaven ligt immers geheel op het grondgebied van de gemeente Haarlemmermeer. Daardoor is Amsterdam zelfs geen natuurlijke overlegpartner bij het uitstippelen van het Schipholbeleid. ‘Amsterdam is niet meer dan een willekeurige, zij het grote, buurgemeente’, staat er een beetje zuur in De binding Amsterdam-Schiphol. Amsterdam is de enige wereldstad met een luchthaven die niet op eigen grond ligt, heeft burgemeester Patijn wel eens verzucht. Welke pet hij tijdens die uitspraak op had, die van burgemeester of die van commissaris van Schiphol, is onduidelijk.



IN KRAP TWEE jaar tijd is bij het gemeentebestuur het besef gegroeid dat een zelfstandig Schiphol, dat zijn vleugels kan uitslaan, niet alleen goed is voor Schiphol maar wellicht ook voor Amsterdam zelf. Schiphol is volgens Amsterdam dé vestigingsplaatsfactor voor internationale bedrijven, die via de luchthaven rechtstreeks zijn verbonden met alle economische centra van de wereld. In de gemeentelijke notitie staat: ‘De aanwezigheid van Schiphol in de Amsterdamse regio is onontbeerlijk. De economische structuur van Amsterdam kan alleen maar worden gehandhaafd en worden versterkt indien Schiphol op de huidige locatie kan blijven voortbestaan.’ Vandaar dat Amsterdam zich steeds fel heeft verzet tegen plannen voor een luchthaven in zee ter vervanging van de huidige locatie op Schiphol.


Langs de A10 ontwikkelt Amsterdam in hoog tempo de Zuidas, een cluster van financiële dienstverlening. De hoofdkantoren van ABN-Amro, Fortis en ING hebben zich hier dicht bij elkaar genesteld, zodat ze gemakkelijk informeel contact kunnen hebben. Het is niet zomaar een locatie, maar een ‘Europese toplocatie’ — juist vanwege de aanwezigheid van Schiphol. De topmannen stappen in hun achtertuin in het vliegtuig, op weg naar andere topmannen.


Tot voor kort was er regie in de grondpolitiek rond de Schiphol-regio. Die werd uitgevoerd door Schiphol Area Development Company (SADC), waarin Haarlemmermeer, Amsterdam, de provincie Noord-Holland, Schiphol en de Nationale Investeringsbank eendrachtig samenwerkten. Doel van de SADC is het verwerven en beheren van grond en vastgoed in de omgeving van de luchthaven. De SADC bestaat nog wel maar is gemarginaliseerd geraakt. De vastgoedontwikkeling in de omgeving van Schiphol heeft licht chaotische trekken aangenomen.


Amsterdam wijst de beschuldigende vinger vooral naar Haarlemmermeer, dat sinds enkele jaren in dezelfde vijver vist als de hoofdstad, door actief locaties voor bedrijven te ontwikkelen. Haarlemmermeer zou snel en gemakkelijk geld willen verdienen aan de booming business rond Schiphol. Formeel is er geen vuiltje aan de lucht en werken de gemeenten voorbeeldig samen, bijvoorbeeld in Triple A, Amsterdam Airport Area, een samenwerkingsverband voor vastgoedmarketing waar ook KLM en Schiphol bij betrokken zijn. De overeenkomst is onlangs naar ieders tevredenheid verlengd.


Maar Amsterdam vindt dat haar belangen toch ietsje zwaarder mogen wegen dan die van Haarlemmermeer. Bestuursadviseur De Boer: ‘Amsterdam kan en wil echt niet alles op eigen grondgebied ontwikkelen, maar Haarlemmermeer heeft al overmatig veel werkgelegenheid. Bovendien zijn die locaties in Haarlemmermeer alleen goed bereikbaar per auto. Willen we dat de hele Haarlemmermeer vol komt te staan met auto’s van forenzen? Amsterdam moet in het werkgelegenheidsbelang locaties hebben die goed aansluiten op het openbaar vervoer. Dat is een algemeen belang. Prijsconcurrentie tussen de gemeenten is er nauwelijks, bedrijven willen voor de huidige prijzen graag op de Zuidas zitten.’


Ook de NV Luchthaven Schiphol is als kaper op de kust gekomen, middels de volle dochter Schiphol Real Estate, die zich buiten het luchthaventerrein agressief opstelt in de vastgoedmarkt en in haar beleid niet altijd rekening houdt met de belangen van aandeelhouder Amsterdam. Zo doet zich het curieuze feit voor dat de verschillende partijen elkaar en hun gemeenschappelijke onderneming SADC beconcurreren. De verzelfstandiging van Schiphol geeft de gemeente Amsterdam een unieke mogelijkheid de regie in de regio weer naar zich toe te trekken.



BEGIN FEBRUARI debatteerde de Amsterdamse gemeenteraad over de privatisering. Er werd nog geen formeel besluit genomen, dat doet de raad pas nadat het Rijk zich over privatisering heeft uitgesproken. Wel formuleerde de raad de strategie die het college van B en W moet volgen: Amsterdam moet tien procent van de aandelen in bezit houden, zodat ook in het private Schiphol de twee commissarissen zeker zijn gesteld, en de overige aandelen moeten worden geruild voor grond. Op die manier probeert Amsterdam weer grip te krijgen op de vastgoedontwikkeling rond de luchthaven.


Er zijn grofweg twee scenario’s denkbaar. De voorkeur van Amsterdam gaat uit naar een hernieuwde regierol voor SADC ‘waardoor aan de dreigende concurrentiestrijd valt te ontkomen’. Om Haarlemmermeer over de brug te halen, zou die gemeente een groter aandeel in SADC kunnen krijgen. Als dit niet mocht lukken, heeft Amsterdam een zogeheten terugvalscenario klaarliggen, dat er een stuk agressiever uitziet: Schiphol Real Estate wordt gesplitst in een Amsterdams-regionaal deel en een (inter-)nationaal deel, waarbij Amsterdam een meerderheidsbelang verwerft in het Amsterdams-regionale deel. Of het huidige Amsterdamse aandeel van 21,8 procent groot genoeg is om dit te kunnen afdwingen, is de vraag. Schiphol hult zich vooralsnog in stilzwijgen. ‘De wens is ons bekend’, zegt woordvoerder R. Wever. ‘Wij praten met alle aandeelhouders en wij doen geen mededelingen over wat wij haalbaar of wenselijk achten.’


Of het wenselijk is dat Amsterdam de centrale regie in de regio Schiphol zou voeren, is voor vervoerseconoom Roos nog de vraag. ‘Niemand heeft kunnen voorzien dat Haarlemmermeer zich zou ontwikkelen tot een fantastische vestigingsplaats voor bedrijven en daarmee tot een geduchte concurrent van Amsterdam. Daar is helemaal niks mis mee, internationaal gezien is de Haarlemmermeer ook Amsterdam. Waarom zou je dat onder een centrale regie moeten laten vallen? Concurrerend aanbod is prima en ik betwijfel het of Amsterdam met een masterplan kan komen. Niemand beheerst dit spel, ook Amsterdam niet. En het gevaar van een masterplan is dat over tien jaar alles toch anders is.’