Op een tulpenveld zoeken Poolse seizoensarbeiders zieke tulpen. Die stippen ze handmatig aan met een flesje met het omstreden gif Roundup © Loek Buter / De Beeldunie

De Hongaarse Sandor is kelner en kok op een riviercruise waarop ouden van dagen kunnen genieten van een reisje over de Rijn. Volgens zijn contract wordt hij geacht ‘zoveel extra uur te werken als nodig is voor de uitvoering van zijn taken’; in de praktijk komt het neer op veertien uur per dag, zeven dagen per week. Hij verdient ver onder het minimumloon en zijn baas geeft hem niet de vrije dagen die in zijn contract staan. Maar de boot de rug toekeren is ingewikkeld, zegt hij: ‘Toen ik aan boord ging, moest ik meteen mijn paspoort inleveren.’

Luister naar De Groene

In De Groene Amsterdammer Podcast interviewt Kees van den Bosch Simone Peek en Emiel Woutersen over het belang van onderzoek naar de onderkant van de arbeidsmarkt. Onze podcast is elke vrijdagochtend gratis beschikbaar via groene.nl/podcasts en via de andere bekende podcastkanalen

Of neem de man die we Wu zullen noemen. Hij is kok in een Chinees restaurant, ergens in Nederland. Hij slaapt in een kamertje boven de keuken en werkt zes dagen per week, elf uur per dag. Zijn baas betaalt hem slechts achthonderd euro per maand. Hij is een schuld van duizenden euro’s aangegaan om hierheen te komen. Als Wu zijn baan verliest, is hij ook zijn visum en verblijfsvergunning kwijt, en die afhankelijkheid maakt hem extra kwetsbaar voor uitbuiting. ‘Ik had hier helemaal niks, en spreek de taal niet. Je gaat niet zomaar terug. Ik kon niet eens een vliegticket betalen.’

In 2018 deed Investico onderzoek naar arbeidsuitbuiting en moderne slavernij in Nederland, bijvoorbeeld op riviercruises en in Chinese keukens. We ontdekten dat je niet naar de sweatshops van Bangladesh hoeft om arbeidsuitbuiting te vinden. Het gebeurt gewoon hier, in de polder, onder je neus. De arbeidsinspectie, of meer formeel de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (iszw), heeft als taak om die arbeidsuitbuiting op te sporen, maar Wu merkte daar destijds weinig van. ‘In China zag ik de inspectie regelmatig’, zegt hij. ‘In Nederland nooit.’

Dat concludeert nu ook de Algemene Rekenkamer. De Inspectie kreeg de afgelopen jaren meer geld, maar deed minder onderzoeken, deelde minder boetes uit en bracht minder daders voor de rechter. ‘Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen’, luidt de even bondige als schokkende titel van een dinsdag gepubliceerd Rekenkamer-onderzoek naar de rol van de Inspectie bij het opsporen van uitbuiting en moderne slavernij.

Sinds 2016 heeft de rijksoverheid steeds meer aandacht voor uitbuiting. Meerdere ministeries en overheidsdiensten buigen zich over problemen rond mensenhandel en sinds 2018 krijgt de Inspectie er jaarlijks tientallen miljoenen euro’s bij, oplopend tot vijftig miljoen vanaf 2023. Dat geld moet vooral bijdragen aan de bestrijding van onderbetaling en schijnconstructies, uitbuiting dus, en in het ergste geval slavernij.

Al die inspanning heeft vooralsnog geen resultaat, concludeert de Rekenkamer nu in een rapport dat Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico voor De Groene Amsterdammer en dagblad Trouw kon inzien. De Inspectie pakt 85 procent van de meldingen die wijzen op arbeidsuitbuiting niet eens op, stellen de Rekenkamer-onderzoekers. Bovendien geven individuele inspecteurs meldingen niet altijd door, omdat ze bijvoorbeeld denken dat de afdeling Opsporing het te druk heeft. En zelfs als een melding wél wordt behandeld, leidt dat zelden tot een opsporingsonderzoek en een rechtszaak. In 2020 werd welgeteld één rechtszaak gestart ‘met het thema mensenhandel/arbeidsuitbuiting’.

Voor De Groene Amsterdammer constateerde Investico drie jaar geleden ook al eens dat de Inspectie grote moeite heeft om arbeidsuitbuiting effectief op te sporen en tegen te gaan. Veel aspecten van de falende aanpak zijn ook al langer bekend. De onderzoekers van de Rekenkamer konden echter veel dieper in de organisatie kijken, en wat ze daar aantroffen is uiterst problematisch. Data-onderzoek, interviews en een enquête onder inspecteurs laten een uitgebluste en overwerkte organisatie zien die naar buiten noch intern nauwelijks bijhoudt wat ze eigenlijk bereikt.

‘Ik heb het al druk genoeg met het controleren op arbeidsomstandigheden’

Tegelijkertijd voelen de bevindingen van de Rekenkamer ook ongemakkelijk vertrouwd en herkenbaar. De Inspectie is de zoveelste overheidsorganisatie die na jarenlange bezuinigingen vergat waartoe ze eigenlijk op aarde is. Alleen extra budget is dan niet meer voldoende.

De Inspectie heeft als wettelijke taak om arbeidsuitbuiting te bestrijden; ze is de enige overheidsinstantie die onaangekondigd en zonder enige verdenking op iedere werkvloer mag komen. Toch zegt een deel van de inspecteurs het opsporen van uitbuiting niet tot de kerntaak te rekenen. ‘Ik heb het al druk genoeg met het controleren op arbeidsomstandigheden’, zegt een inspecteur tegen de Rekenkamer. ‘Dit erbij nemen is moeilijk. Het vraagt ook een heel andere invalshoek.’

De honderden inspecteurs die ons land rijk is, moeten namelijk ook controleren of schilders wel het juiste type handschoenen dragen en of er goed met asbest wordt omgegaan. Als alle werknemers een verblijfsvergunning hebben en de loonstrookjes lijken te kloppen, dan vraagt het inderdaad ‘een andere invalshoek’ om moe uitziend personeel op te merken, of om te achterhalen of de kok wel weg kan uit het restaurant waar hij werkt, of dat hij elke nacht slaapt op dat matrasje in de keuken.

Meer dan een derde van de inspecteurs die de Rekenkamer enquêteerde zegt bovendien niet getraind te zijn in het herkennen van arbeidsuitbuiting. Dat is merkwaardig, want in 2010 schreef de Inspectie in het jaarverslag dat alle inspecteurs deze cursus hadden gevolgd. Zestig procent van de ruim tweehonderd door de Rekenkamer ondervraagde inspecteurs had in 2019 wel een signaal van arbeidsuitbuiting gezien, maar meldde dit niet – bijvoorbeeld omdat ze dachten dat de organisatie het te druk heeft. De meldingen moeten naar de afdeling Opsporing, vertelt een inspecteur aan de Rekenkamer. ‘Maar dat kan Opsporing niet aan en dat is een dilemma.’ Dat is op zich geen rare gedachte. Van de 106 meldingen van mogelijke arbeidsuitbuiting startte de Inspectie in 2019 bij slechts vier een opsporingsonderzoek. Dat is nog geen vier procent, waar dat in 2016 nog 27 procent was.

Zelfs als een zaak wél opgepakt wordt, beschikt de Inspectie zelden over de middelen om de kwetsbare werknemer zo te helpen dat die er beter uit komt. Dit komt deels doordat arbeidsuitbuiting notoir moeilijk te bewijzen is. Het wetsartikel over arbeidsuitbuiting moet worden aangepast, zegt de minister van Sociale Zaken in een reactie op het Rekenkamer-rapport, maar daarvoor zou een missionair kabinet nodig zijn.

Om ook slachtoffers te helpen wier situatie de hoge juridische lat van arbeidsuitbuiting niet haalt, introduceerde de Inspectie de lichtere kwalificatie ‘ernstige benadeling’, die volgens het bestuursrecht wordt aangepakt. Het nadeel van die aanpak is dat de Inspectie slechts boetes kan opleggen aan daders en bedrijven, maar slachtoffers geen recht hebben op bescherming. Inspecteurs zeggen tegen de Rekenkamer dat slachtoffers daarom vaak niet willen meewerken aan een zaak. ‘Ik dacht dat ik het goede deed, maar dan voelde het slachtoffer zich benadeeld, omdat die zijn baan kwijtraakte of achterstallig loon niet meer kreeg.’ Die machteloosheid zorgt weer voor frustratie bij de inspecteurs die de Rekenkamer sprak: ‘De Inspectie maakt werknemers voor de tweede keer slachtoffer.’ Wat de redenen ook mogen zijn, het lukt de Inspectie niet om arbeidsuitbuiting effectief tegen te gaan en dat leidt inmiddels tot wantrouwen bij de organisaties waarmee ze samenwerkt. De Rekenkamer schrijft dat die zogenoemde ‘ketenpartners’ als de vreemdelingenpolitie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (ind) en gemeenten vaak twijfelen of het wel zinvol is om signalen van arbeidsuitbuiting überhaupt bij de Inspectie te melden. De Inspectie koppelt niet terug wat ze met een melding doet, zeggen meerdere organisaties die de Rekenkamer sprak, zelfs niet bij ernstige gevallen. De Rekenkamer roept de Inspectie dringend op om de ‘meldingsbereidheid’ van deze organisaties weer te verhogen.

Wat zich stilletjes heeft ontvouwd is een bureaucratisch drama. Maar voor mensen die onder erbarmelijke omstandigheden in kassen, keukens en schuren worden uitgebuit is het ronduit verwoestend dat ze niet kunnen rekenen op de inspecteurs wier wettelijke taak het is hen uit die ellende te trekken. De Rekenkamer onderzocht vooral de werkwijze in 2018 en 2019, toen het extra budget werd toebedeeld. Maar deze toestand is niet uit de lucht komen vallen.

Na de economische crisis kreeg de toenmalige Arbeidsinspectie in 2012 zo’n twintig procent minder geld toebedeeld, maar tegelijkertijd meer verantwoordelijkheden. Ze ging samen met de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (siod) en de Inspectie Werk en Inkomen (iwi). Daardoor moest ze voortaan bijvoorbeeld ook werkgevers opsporen die arbeidsbelastingen ontduiken, en toezicht houden op de uitvoering van de sociale zekerheid. De manier waarop de dienst besloot om te gaan met de eis ‘meer met minder’ te doen, paste geheel in de tijdgeest: ze trok zich terug en ging voortaan in de eerste plaats uit van ‘de eigen verantwoordelijkheid van werkgevers, werknemers en andere betrokkenen’. De Inspectie beschrijft de nieuwe visie in het jaarverslag van 2012 als: alleen optreden als er ‘concrete signalen zijn’. Werkgevers kunnen vanaf dat moment ‘online zelfinspecties’ doen om te controleren of ze zich wel aan de gestelde regels houden.

De Rekenkamer staat versteld van wat de Inspectie allemaal níet bijhoudt

In 2015 begon dat te knellen en moest de Inspectie constateren dat ze ‘met een teruglopend personeelsbestand steeds scherpere keuzes moest maken’. Het werk werd bovendien moeilijker door meer en meer ingewikkeldere flexconstructies op de arbeidsmarkt en doordat er steeds vaker grensoverschrijdend onderzoek nodig is, bijvoorbeeld naar uitbuiting van Oost-Europese arbeidsmigranten.

Hoeveel budget en mankracht om arbeidsuitbuiting tegen te gaan de Inspectie precies heeft ingeleverd, is moeilijk te achterhalen. De jaarverslagen zijn zelden op dezelfde manier opgesteld en worden elk jaar onduidelijker over het aantal inspecteurs, het aantal controles, de hoeveelheid handhaving en de hoeveelheid geld die naar de verschillende onderdelen gaat. Maar het aantal inspecties en onderzoeken kunnen we wél met elkaar te vergelijken: in 2006 deed de Arbeidsinspectie er nog bijna veertigduizend, in 2020 waren dat er nog maar vijftienduizend, aldus de jaarverslagen. Dat is zestig procent minder.

Ondertussen begint de Inspectie zichzelf allerlei op het oog arbitraire doelen te stellen. Zo staat in het jaarverslag van 2020 dus niet hoeveel inspecteurs er in dienst zijn, maar streeft de Inspectie naar een zo hoog mogelijke ‘inspectiedekking’. Om die te berekenen worden alle contacten die de Inspectie heeft met werkgevers op een hoop gegooid: van daadwerkelijke bedrijfsbezoeken tot werkgevers die een enquête invullen, tot gesprekken met de branchevereniging. Deel dat getal door het aantal werkgevers en je hebt de inspectiedekking, 17,1 procent was die in 2020. Als dat getal u weinig zegt, dan is dat begrijpelijk: even verderop staat dat de Inspectie nog werkt aan ‘de vergroting van de zeggingskracht van de dekkingsgraad’.

De Rekenkamer staat versteld van wat de Inspectie allemaal níet bijhoudt. Zo is er geen eenduidige registratie van het aantal criminele werkgevers dat is onderzocht, of van het aantal slachtoffers dat uit situaties van arbeidsuitbuiting wordt gehaald, of van de verschillende organisaties waarmee de Inspectie hiervoor samenwerkte. In haar weerwoord tegen de Rekenkamer zegt de Inspectie dat ‘het te bereiken effect leidend is, in plaats van het zetten van streepjes en vinkjes’. Maar volgens de Rekenkamer kan zo onmogelijk worden beoordeeld of die extra miljoenen wel doeltreffend worden besteed.

En die vaagheid heeft kwalijke gevolgen, zegt de Rekenkamer. ‘Op basis van het jaarverslag is het voor de Tweede Kamer bijvoorbeeld niet inzichtelijk hoeveel slachtoffers van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling de Inspectie szw in totaal heeft geholpen.’ De Tweede Kamer vaart zo blind: als nauwelijks wordt bijgehouden hoe effectief de dienst is, kunnen er ook geen voorstellen worden gedaan om het functioneren te verbeteren. En bovendien kan de minister van Sociale Zaken, onder wiens verantwoordelijkheid de Inspectie valt, door de gebrekkige interne registratie ook niet beoordelen of de Inspectie arbeidsuitbuiting wel effectief aanpakt. Als de Inspectie wel knelpunten aandraagt en bijvoorbeeld pleit voor betere regelgeving, dan reageert de minister daar volgens de Rekenkamer ‘weinig’ op.

Rekenkamer-rapporten, hoe scherp ze ook opgeschreven zijn en hoe stuitend de feiten ook zijn die de Rekenmeesters boven tafel halen, belanden vrijwel altijd in een bestuurlijke la. De kans dat dit rapport helemaal onder in die la belandt is des te groter, omdat het vooral van belang is voor al die duizenden mensen die zonder de juiste papieren in Nederland verblijven of zich anderszins nauwelijks kunnen doen gelden. Toch zouden bestuurders en Kamerleden zich deze feiten aan moeten trekken. De deplorabele toestand die de Rekenkamer bij de Inspectie aantreft, staat namelijk niet op zichzelf. Talloze uitvoeringsorganisaties, semi-overheden en overheidsdiensten zijn de bezuinigingen, al dan niet verpakt als ‘hervormingen’, van na de economische crisis nog steeds niet te boven.

Waar de Inspectie zich begin jaren tien ging richten op de ‘eigen verantwoordelijkheid van werkgevers’ met ‘zelfinspectietools’, deed de Belastingdienst iets vergelijkbaars, ontdekte Investico in 2017. De fiscus ging over op zogenaamd ‘horizontaal toezicht’ bij grote bedrijven, wat neerkomt op de gedachte: als jullie geen rare dingen doen, dan komen wij ook niet controleren.’

En in 2019 onderzocht Investico waarom de Immigratie- en Naturalisatiedienst (ind) maar blijft kampen met achterstanden en tekorten. De journalisten troffen een uitgeklede organisatie aan, bevolkt door vaak onervaren personeel. Uitzendkrachten moesten beoordelingsgesprekken voeren met asielzoekers om zo de tekorten weg te werken. Extra geld, en zelfs extra mensen hielpen nauwelijks meer: de rot was al in de organisatie geslopen. Onervaren medewerkers hielden zich des te meer vast aan arbitraire werkregels, en alleen maar langere asielprocedures waren het gevolg.

Bij al die organisaties zie je een vergelijkbare omgang met de draconische bezuinigingen: optimistische kreten over ‘innovatie’ en ‘meer verantwoordelijkheid’ voor burgers of bedrijven. Maar de wereld stond in die jaren dat het rijk aan het ‘snoeien’ sloeg niet stil. Geldstromen, en daarmee criminele activiteiten, werden internationaler. En zoals het cliché wil werd de wereld ook complexer, wat vooral voor opsporingsactiviteiten problematisch is. Dat zagen we al in het onderzoek naar uitbuiting op de riviercruises over de Rijn. Een cruiseschip was eigendom van een Zwitserse rederij, de aanbieder van de cruises was een Amerikaans-Zwitsers-Brits bedrijf en het personeel werd ingehuurd via een Cypriotische dochteronderneming. Die wirwar van bv’s en jurisdicties maakt het des te moeilijker om te bewijzen dat het personeel onderdeks wordt uitgebuit.

Het onderzoek van de Rekenkamer laat zien dat gradueel ‘bijplussen’ van het budget in zulke situaties eigenlijk geen zin meer heeft. De draagkracht van een organisatie is weg, het functioneert als een vergiet waarin alle extra euro’s weglekken. De expertise, maar ook betrekkelijk ongrijpbare aspecten van het werk zoals ‘meldingsbereidheid’ die je vroeger ‘beroepseer’ of ‘het moreel’ zou noemen, zijn verdwenen. Wat rest is een organisatie die niet te veel stampij wil maken, het ministerie niet tot last is en zo eigenlijk wezenlijke informatie achterhoudt voor de Kamer en daarmee de Nederlandse samenleving.

In een reactie op het Rekenkamer-rapport stelt de minister van Sociale Zaken dat het kabinet ‘werkt aan betere bescherming van ernstig benadeelde werknemers’ en de conclusies ‘van harte overneemt’. Maar dit Rekenkamer-rapport is slechts de laatste van een lange lijst noodkreten. Ook de Nationaal Rapporteur Mensenhandel sloeg bijvoorbeeld eerder dit jaar, én in 2019, al alarm over arbeidsuitbuiting. ‘Alle seinen staan op rood’, zei hij deze maand nog tegen Nieuwsuur. Nu is het hopen op dat missionaire kabinet en op een minister van Sociale Zaken die met deze kennis daadwerkelijk een oplossing gaat zoeken.