Europees klimaatbeleid totaal mislukt

Voor iedereen een uitzondering

Het Emissions Trading Scheme (ETS) van de Europese Unie – de handel in CO2-rechten – moest vervuilende bedrijven aanzetten tot schonere productie. Maar de duurzame investeringen blijven uit. Intussen verdient het bedrijfsleven miljarden aan het ETS. Industriële lobbies en nationale belangen hebben het allermooiste klimaatbeleid om zeep geholpen. Een reconstructie.

In de hal van de FrieslandCampina-zuivelfabriek in Leeuwarden staat een twee meter hoge vitrine gevuld met een bonte verzameling blikjes. Hier maken ze, voor ieder land onder een andere merknaam, gecondenseerde melk. Dutch Lady voor Maleisië, Foremost voor Thailand, Frisian Flag voor Indonesië en het felblauwe blikje Peak voor de Nigeriaanse markt. Het komt grotendeels uit Leeuwarden waar FrieslandCampina per jaar ruim een miljard liter melk in blikjes verwerkt.

Sinds 2005 heeft het mondiale bedrijf er een administratieve taak bij. FrieslandCampina valt namelijk onder het Emissions Trading Scheme van de Europese Unie, kortweg ets. Voor de CO2 die de verwerkingsfabriek bij haar eigen energieproductie uitstoot, krijgt FrieslandCampina van de EU een beperkt aantal ‘rechten’, die het bedrijf daarna weer moet afgeven. Eigenlijk zijn de CO2-rechten een soort vouchers. Voor iedere ton CO2 die het bedrijf uitstoot moet het een voucher inleveren bij de EU. Komt het bedrijf vouchers te kort? Dan moeten er bijgekocht worden bij andere bedrijven of op een veiling. Heeft het bedrijf vouchers over? Dan kan FrieslandCampina deze verkopen of opsparen voor het volgend boekjaar. Belangrijk: de EU geeft ieder jaar minder vouchers uit, waardoor het uitstoten van CO2 geleidelijk duurder wordt (zie kader: Hoe werkt het ETS?) (Kroon, 2008; EC, 2013a). Bedrijven moeten dan óf steeds meer betalen voor hun CO2-rechten, óf gaan investeren in duurzamere en zuinigere technologie. Wie minder CO2 uitstoot, is op termijn goedkoper uit.

Op 18 oktober krijgt FrieslandCampina bezoek van de inspecteur van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa), het overheidsorgaan dat alle CO2-uitstoot in Nederland controleert. De inspecteurs nemen een kijkje bij de vijftien meter hoge ketel waarin de zuivelproducent de melk verwerkt. Al gauw trekken de NEa-inspecteurs zich terug met de energiemanagers van het bedrijf. Het echte inspectiewerk verrichten zij door de boekhouding na te pluizen. De inspecteur kijkt hoeveel CO2 het bedrijf heeft uitgestoten en of daar de juiste hoeveelheid rechten voor zijn ingeleverd. Bij overtredingen kan de NEa fikse boetes uitschrijven.

In Nederland zijn er 530 fabrieken, bedrijfsterreinen en installaties die onder het ets vallen. In Europa zijn dat er ruim twaalfduizend (CPB, 2013). Maar werkt het systeem eigenlijk? Levert het de beloofde verduurzaming op? Wij onderzochten maandenlang het Europese emissiehandelssysteem en kunnen niet anders constateren dan dat het volkomen is vastgelopen. Het ets levert nauwelijks investeringen op in duurzame technologie, wel zorgt het voor extra miljardenwinsten voor de Europese industrie.

Hoe heeft het paradepaard van het Europese klimaatbeleid zó kunnen mislukken? We spraken met tientallen betrokkenen uit de ambtenarij, politiek en industrie en daaruit komt een coherent beeld: bijna de helft van alle bedrijven heeft een uitzonderingspositie en hoeft niet voor hun ets-rechten te betalen (Euractiv, 2013). De internationale luchtvaart is, onder Chinese druk en met steun van de Nederlandse regering, buiten het systeem gehouden (Trouw, 2011; NRC, 2012). Daarnaast hebben lidstaten veel te veel rechten voor CO2-uitstoot gratis weggegeven om de eigen industrie te vriend te houden (Carbon Markeet Watch, 2013). De economische crisis en de dalende energieproductie deden de rest. Het gevolg: de ets-markt zit met een berg van ruim 2,2 miljard emissierechten (Sand Bag, 2012) en dat terwijl de totale uitstootlimiet voor 2013 op 2,08 miljard rechten ligt (EC, 2013d). Er zijn meer rechten in omloop dan dat er mag worden uitgestoten in een jaar.

‘Ik noem ets-rechten junk, waardeloos papier.’ Hans ten Berge, gebruinde huid, wit-zilver haar, priemende ogen die achter z’n zonnebril fonkelen, is hoofd van de Europese branchevereniging voor de elektriciteitsindustrie Eurelectric. In de binnentuin van het Haagse café Dudok, recht tegenover het Binnenhof, vertelt hij over de erbarmelijke staat van het Brusselse klimaatbeleid. ‘We hebben stapels en stapels rechten op de plank liggen. Vanaf nu tot 2025 kunnen we met z’n allen lekker op het strand gaan liggen, we hoeven niets meer bij te kopen.’

Elektriciteitsproducenten moeten wel rechten kopen, maar de rechten zijn te goedkoop om een verschil te maken in hun investeringsplannen. Een grote, moderne kolencentrale stoot bijvoorbeeld jaarlijks zes miljoen ton CO2 uit (Greepeace, 2008), bij de huidige ets-prijs van rond de 4,50 euro per ton (EEX, 2013) kost dat de energieproducent dus 27 miljoen per jaar. Een bedrag dat veel te laag is om producenten aan te zetten tot duurzame investeringen (CE Delft, 2013). Ten Berge: ‘Iedereen heeft een paar jaar geleden z’n buik vol zitten eten met ets-rechten. Nu zitten we dus nog steeds met dat spul.’

Vijf jaar eerder, in de zomer van 2008, is de stemming nog heel anders in Brussel. Al drie jaar bepaalt de Europese Commissie hoeveel CO2 bedrijven mogen uitstoten. Zij krijgen gratis emissierechten tot aan de Europese limiet, die ieder jaar daalt. Het recht om CO2 uit te stoten wordt zo langzaam schaarser. Te langzaam, in de ogen van de Commissie. Het is tijd om het systeem aan te scherpen. Klimaat staat hoog op de agenda, de financiële crisis lijkt nog ver weg, een probleem op de Amerikaanse hypotheekmarkt. Het hele Brusselse circuit van ambtenaren, parlementariërs, ngo’s, lobbyisten en nationale vertegenwoordigers draait om één ding: hoe maken we het ets effectiever, groter en scherper? Het plan: de CO2-rechten niet langer weggeven maar veilen op een centrale Europese beurs (2013a). Laat bedrijven maar opbieden voor het recht om te vervuilen, de grootste vervuiler zal zo het meeste moeten betalen.

Ambtenaren en politici willen de ambitieuze plannen in recordtempo door het ingewikkelde Europese besluitvormingsproces leiden. Zo kan Europa, over een klein jaartje, vol trots verschijnen op de wereldwijde klimaattop in Kopenhagen. De EU wil daar tonen dat ze verantwoordelijkheid neemt voor het klimaat, en hoe kan dat beter dan met een streng en verstevigd emissiehandelssysteem?

Van deze daadkracht worden de energie-intensieve bedrijven bloednerveus. Verenigd in de aeii, de alliantie van de Europese energie-intensieve industrie, voeren zij eindeloze gesprekken met de Europese Commissie. De industrie claimt eenduidig: wanneer de EU als enige in de wereld klimaatbeleid invoert, zal dat ten koste gaan van de concurrentiepositie. Bij dure rechten voor CO2 zullen bedrijven hun fabrieken verhuizen naar landen buiten de EU. De productie buiten de EU neemt dan toe en de uitstoot van koolstof neemt niet af, maar komt elders in de atmosfeer terecht (Kroon ea, 2008; IEA, 2008). De industrie stelt daarom voor om hun uitstootlimiet niet vast te leggen, maar te laten meebewegen met de productie (Ecofys, 2013) (zie kader).

Aanvankelijk houdt Brussel voet bij stuk. De bedrijfsbezwaren vinden geen gehoor, en het plan om de uitstootlimiet te laten ‘mee-ademen met de conjunctuur’ evenmin. Van de Commissie mag het ets best wel een beetje pijn doen bij de zware industrie. De Commissie blijft bovendien bij haar plan om de luchtvaart onder het systeem te brengen. Ze stuurt haar wetsvoorstel resoluut naar het Europees Parlement.

In de Schumanwijk, het Europese hart van Brussel, opgetrokken uit stalen, betonnen en glazen gevels, is het in het najaar van 2008 een komen en gaan van lobbyisten (The Guardian, 2008). ‘Je wordt als parlementariër werkelijk overstelpt met informatie’, vertelt Dorette Corbey, die van 1999 tot 2009 voor de pvda in het Parlement heeft gezeten. Als klimaat- en milieuwoordvoerder van alle Europese sociaal-democraten pleit zij voor stevige aanscherping. ‘Je krijgt mails en faxen, en je krijgt fact sheets met voor jou op maat gemaakte bullet points, je krijgt suggesties voor amendementen en suggesties om tegen andere amendementen te stemmen.’ Corbey gaat gekleed in vrolijke kleuren en heeft een paar hippe sportschoenen aan. Ze spreekt met een stoïcijnse rust en precisie over haar tijd in het Europees Parlement. ‘Alle vergaderingen van de milieucommissie van het Parlement zijn openbaar, er zijn altijd een hoop lobbyisten in de zaal. Als je wegloopt komt er altijd wel iemand achter je aan. Om een praatje te maken, om te vragen of het allemaal duidelijk was wat er op de fact sheets stond.’ Corbey is er nuchter over. ‘Kijk, wij hadden als parlementariërs ook makkelijk praten. “Ga maar innoveren”, roepen wij naar die bedrijven. Zo eenvoudig is het natuurlijk niet.’

Belangrijke industriesectoren zoals de chemie-, de staal- en de cementproductie blijven dreigen met bedrijfsverplaatsing. Te hoge energiekosten dankzij het ets zouden de industrie wel eens over het randje kunnen duwen. Dat is de dringende boodschap van industriële lobbyisten als Vianney Schyns. ‘Ik heb zo veel mensen gesproken dat ik het niet meer goed kan navertellen’, vertelt Schyns, een aimabele, tegelijk zakelijke man met een zachte Limburgse tongval waarmee hij een adembenemende hoeveelheid percentages, economische wetmatigheden en Europese beleidsregels presenteert. ‘Als parlementariërs bezig zijn met het dossier, dan bel je ze en zeg je: “Ik heb nog een leuke presentatie voor u.” Dan zit je soms wel twee uur op hun kamer om alle cijfers door te nemen.’ Schyns laat zo’n presentatie zien. Het Cembureau, de brancheverenging voor de cementindustrie, toont daarin dat bij een prijs van 25 euro per ets-recht maar liefst 74 procent van de cementindustrie uit de EU verdwijnt. Voor Frankrijk geldt dat bij een prijs van 28 euro per ets-recht 84 procent van de klinkerproductie dreigt te vertrekken (Cembureau, 2008).

Van dit soort gegevens worden veel Europarlementariërs erg zenuwachtig. Als bedrijven dreigen te vertrekken staan duizenden banen op de tocht. In het najaar van 2008 – de kredietcrisis begint intussen naar Europa over te slaan – gaan de eerste stemmen op in het Europarlement om vooral niet te hard van stapel te lopen. De Duitse parlementariërs blijken de belangrijkste remmende factor. Ze zijn met velen en hechten aan het behoud van de zware industrie in hun land. ‘Dat past ook helemaal bij die Duitse Heimatkultur’, zegt Dorette Corbey. ‘Als zo’n industrie belangrijk is voor de regio, bijvoorbeeld in het Ruhrgebied, dan gaan alle politici uit die regio voor de industrie staan. Dan maakt het niet uit of ze van de spd of de cdu zijn.’

Een uitzonderingsregeling voor sectoren die concurreren op de wereldmarkt en waarvan veel bedrijven een vertrek uit Europa overwegen bij een te hoge prijs voor CO2-rechten lijkt de enige oplossing. Deze sectoren krijgen dan hun CO2-rechten alsnog gratis, terwijl andere hun rechten moeten kopen op de Europese veiling (EC, 2013e). ‘Het Parlement besliste alleen dat er “een” uitzondering komt’, vertelt Corbey. Over de exacte details van het voorstel zal de Raad van Ministers beslissen.

In de Raad kunnen de ministers namens hun nationale lidstaten nog iedere wet aanpassen, wegsturen of breken. Zo ook het voorstel voor het ets-systeem. Eind 2008 ligt de toekomst van de emissiehandelsmarkt dus in handen van de 27 ministers van Milieu. Zij beslissen over de definitieve wet. Corbey: ‘Daar spelen nationale belangen weer een rol.’

Het zijn precies die nationale belangen die klimaatmaatregelen voortdurend parten spelen. De pogingen om nationale industrieën uit de wind te houden stammen al uit 2005, toen het ets van start ging. ‘Aanvankelijk gaven wij de rechten om CO2 uit te stoten bewust ruimschoots weg aan het bedrijfsleven. Dat was een strategie’, vertelt cda’er Pieter van Geel, toen als staatssecretaris van Milieu verantwoordelijk voor de Nederlandse implementatie van het ets. ‘Wij wilden gewoon geen gelazer met die bedrijven hebben. De bedoeling was: laag instappen, zodat ze het nut zien’, zegt Van Geel. ‘Bedrijven moesten zelf met efficiëntere technieken gaan werken, zodat er weinig weerstand zou ontstaan en dan zouden wij langzaam de palletjes aandraaien.’

Wat Vrom-staatssecretaris Van Geel ‘laag instappen’ noemt, heette op het ministerie van Economische Zaken ‘comfort bieden’. In 2005 organiseerde de Nederlandse industrie zich in een gelegenheidsconsortium met onder meer aluminiumsmelter Aldel, staalproducent Corus (nu Tata Steel) en chemieconcern dsm. Omdat bij deze bedrijven de elektriciteitskosten oplopen tot wel tachtig procent van de productiekosten spanden ze zich in voor lagere elektriciteitsprijzen in Nederland. Daarbij kwam ook de kwestie van de CO2-rechten aan de orde, want die ets-rechten dreigden elektriciteit duurder te maken. Het consortium wilde gratis rechten voor het stoken van goedkope kolen in een nieuwe elektriciteitscentrale. Zodat de stroomprijs niet te snel steeg en de industrie geen last zou hebben van het ets.

Uit interne documenten van het ministerie, die milieuorganisatie Greenpeace via een Wob-procedure publiekelijk toegankelijk heeft gemaakt, blijkt dat EZ ‘flankerend beleid’ en ‘comfort t.a.v. van CO2-rechten’ toezegde om het consortium van dienst te zijn. EZ-minister Joop Wijn beloofde in 2006 om voor de eerste tien jaar tachtig procent van de emissierechten gratis weg te geven, de overige twintig procent moesten de leden van het consortium zelf op de markt kopen.

Nederland was niet de enige die gratis emissierechten uitdeelde. In de hele EU deden nationale lidstaten dat. De Duitse regering was in 2006 zelfs van plan om haar industrie voor veertien jaar van honderd procent gratis rechten te voorzien. Tot grote schrik van het Nederlandse ministerie van EZ, dat zich afvroeg: hoe voorkomen wij dat onze bedrijven de meest comfortabele plekjes in Europa opzoeken?

Op de avond van 11 december 2008 komen de 27 milieuministers van de Europese Unie bijeen in de roodbruin gestoffeerde zaal van het Justus Lipsiusgebouw in Brussel. Frankrijk zit de vergadering voor. Op tafel ligt het voorstel dat het Europarlement eerder dat najaar naar de Raad stuurde. Het is nog steeds een ambitieus plan: lidstaten kunnen straks niet meer zelf bepalen hoeveel rechten er naar welke bedrijven gaan, en ze kunnen ze niet langer gratis verstrekken. Wel is er een kleine uitzonderingsclausule door het Parlement toegevoegd voor bedrijfssectoren die lijden onder internationale concurrentie.

De Duitse delegatie geeft aanvankelijk geen krimp. ‘Duitsland heeft indertijd enorm gehamerd op bescherming van de industrie. Ze wilden er simpelweg niet aan, en ze wilden niet zeggen wat ze wel acceptabel vonden’, vertelt Yvon Slingenberg, hoofd implementatie van het ets-systeem voor de Europese Commissie. Slingenberg is een bevlogen voorvechter van klimaatbeleid, maar ze maakt een realistische indruk. ‘Die bescherming van het bedrijfsleven is ook echt in het Duitse nationale belang. Duitsland heeft zowel het grootste aandeel industrie als het grootste aandeel emissies binnen het ets.’

Tot op het laatste moment van de vergadering weet niemand hoe de Duitsers invulling willen geven aan de uitzonderingslijst. Hoeveel moet een bedrijf precies lijden onder het ets om op de lijst te komen? Iedereen weet wel: zonder Duitsland hebben we geen deal. Pas laat op de avond komen de Duitsers over de brug. Ze leggen eindelijk een aantal simpele procentpunten op tafel. Voor de goede verstaander is onmiddellijk duidelijk dat de Duitsers hiermee vooral hun grote industriële bedrijven zoals de chemiereus basf van dienst zijn (Sand Bag, 2013). En wanneer de Duitsers een goeie deal binnenslepen kunnen de Fransen uiteraard niet achterblijven. In de Raad komen zij met een berekening die de grote Franse cementindustrie op het droge houdt. Als Frankrijk en Duitsland het eens zijn is het snel gebeurd.

De ambtenaren van de Europese Commissie krijgen de Duits-Frans goedgekeurde uitzonderingslijst voor concurrentiegevoelige sectoren mee naar huis, om hem verder door te rekenen.

Europarlementariër Bas Eickhout van GroenLinks krijgt in 2009 de definitieve uitzonderingslijst onder ogen en valt zowat van z’n stoel. ‘Iedereen in Brussel dacht: waar zijn we in godsnaam mee akkoord gegaan?’ Eickhout is tegenwoordig portefeuillehouder ets voor de gehele Europese Groene-fractie. De uitgewerkte lijst is nogal ruim uitgevallen. Elektriciteitsproducenten moeten hun rechten kopen, maar 95 procent van de Europese maakindustrie heeft nu officieel een uitzonderingspositie. Het komt erop neer dat ruim zestig procent van de Europese bedrijven onder het ets is uitgezonderd van betaling. ‘Zelfs de wijnindustrie staat op de lijst!’ (EC, 2009) Eickhout is nog steeds verontwaardigd, maar kan er inmiddels ook wel om lachen. ‘Ik zeg altijd: je bent echt een loser als je niet op die lijst staat, wat voor sector bén je dan?!’ En de lijst groeit door (EC, 2013b).

Met de genereus uitgevallen uitzonderingslijst is de aanscherping van het klimaatbeleid de facto van de baan (CEO, 2009). Een ruime meerderheid van de totale industrie vormt een uitzondering en krijgt de rechten tot aan de uitstootlimiet gratis en voor niks (Euractiv, 2013). Bovendien houden de overvloed aan rechten en de economische crisis de prijs van ets-rechten ontzettend laag. Van de ets gaat geen enkele prikkel tot verduurzaming uit (CE Delft, 2013).

Voor de energieproducenten bijvoorbeeld zijn de ets-kosten te laag om zelfs maar over te stappen van vervuilende maar goedkope kolen naar het schonere, maar duurdere gas. Laat staan om te investeren in wind- of zonne-energie. Bedrijven die wel investeren in duurzaam doen dat dankzij subsidies of omdat ze er zelf brood in zien, het ets draagt daar niets aan bij.

Is het terecht dat er zoveel uitzonderingen zijn gemaakt? Voor makers van een product als staal, dat overal ter wereld verhandeld wordt, dreigt wel degelijk marktverlies. Europese staalconcerns – het Nederlandse Tata Steel in IJmuiden voorop – behoren tot de zuinigste ter wereld en hebben te kampen met relatief hoge energiekosten vergeleken met hun concurrenten in de VS of China (IEA, 2008). ‘Het principe “uitzondering” vind ik – als je er heel erg veel last van hebt – wel te rechtvaardigen’, zegt Dorette Corbey. ‘Het is niet alsof de bedrijven die nu op de lijst staan helemaal niet hoeven te verduurzamen. Je krijgt een groot gedeelte van de rechten gratis, maar de limiet voor het uitstoten van CO2 daalt wel.’ Bedrijven die nu nog een uitzonderingspositie koesteren, moeten op den duur dus wel gaan betalen als ze boven die limiet komen.

Dat is echter toekomstmuziek. Voorlopig verdienen de uitzonderingsbedrijven aan hun gratis verkregen rechten. Die vertegenwoordigen namelijk wel degelijk een waarde, net zoals een gratis kerstpakket wel iets kan opbrengen op Marktplaats.nl. Veel bedrijven rekenen de waarde van een gratis gekregen ets-recht door aan de klant. Onderzoeksbureau CE Delft kwam voor de periode 2005-2008 op een bedrag van veertien miljard euro: ‘Een substantiële overdracht van welvaart van de consument op de industrie’ (CE Delft, 2010). De London School of Economics berekende dat het ets door middel van de uitzonderingslijst vanaf 2013 jaarlijks zeven miljard aan inkomsten zal opleveren voor de industrie (Martin, 2011; CEO, 2011). ‘Tot nu toe heeft de Europese industrie moord en brand geschreeuwd omdat het klimaatbeleid te duur zou worden. Dat is een totale leugen, ze hebben eraan verdiend’, aldus Bas Eickhout.

Burgers betalen wel. Tweemaal zelfs. Ze betalen eerst voor de waarde van rechten in de prijs van industriële producten. En vervolgens voor de rechten die elektriciteitsproducenten moeten kopen en doorberekenen aan de consument via de energierekening. Bedrijven daarentegen hebben ook op dat punt compensatie bedongen: zij kunnen tot soms wel negentig procent van de ets-kosten op hun elektriciteitsrekening vergoed krijgen (BIS, 2011). Zo houden de lidstaten hun nationale industrieën consequent uit de wind en wentelen ze de kosten daarvan af op hun burgers.

Buiten de hekken van Bella Center in Kopenhagen staat het op 7 december 2009 vol met boze demonstranten én genodigden voor de VN-klimaatconferentie die simpelweg niet meer in het gebouw passen. ‘Ze hadden het centrum volledig overboekt, het zat helemaal vol’, herinnert lobbyist Vianney Schyns zich. ‘Ik kwam zondagavond aan in Kopenhagen, heb toen maandag de hele dag op de stoep gestaan, in de natte sneeuw.’

De delegatie van de Europese Unie is vol vertrouwen. De Europese leiders hebben een voorstel in hun achterzak dat de boel in beweging moet brengen: als de rest van de wereld zich juridisch bindt aan VN-regels voor het klimaat, dan zal de EU voor 2020 niet twintig procent van haar emissies terugdringen, maar zelfs dertig procent. Europa is bereid stevig te snijden in eigen vlees, mits de hele wereld haar volgt (Kroon, 2008). De uitzonderingslijst voor het bedrijfsleven zal vanzelf overbodig worden, hopen de Europese afgevaardigden, want als heel de wereld dezelfde regels invoert, kunnen bedrijven ook niet meer klagen over concurrentienadelen.

De imposante centrale hal van het conferentiecentrum is gevuld met een eindeloze zee aan klapstoeltjes. Op het grote podium van de zaal worden ronkende toespraken gehouden. Voorstellen en amendementen vliegen twee weken lang door de conferentiehal. Zonder resultaat. De druk op de verzamelde delegaties neemt toe en buiten klinken de demonstranten steeds bozer.

Pas op het laatste moment trekt een kleine groep machtige spelers – waaronder Groot-Brittannië, Duitsland, de Europese Commissie, Amerika en China – zich achter gesloten deuren terug om de echte onderhandelingen te voeren. Dat gaat stroef. Met name China schuift geen millimeter op. Bindende VN-afspraken over percentages? Nee. Een reeds staande afspraak tussen rijke landen om tot 2050 tachtig procent van de gezamenlijke emissies te verminderen, wordt door de Chinezen uit de concepttekst geplukt. China is ook niet onder de indruk van het EU-voorstel om niet twintig maar dertig procent van de emissies te verminderen. ‘Mogen we dan niet eens onze eigen doelen noemen?’ roept een verontwaardigde Angela Merkel (The Guardian, 2009). Maar China heeft geen zin om, wanneer het in de nabije toekomst even ver ontwikkeld is als de EU en de VS, geconfronteerd te worden met de ambitieuze doelen en harde afspraken van Europa. Of, zoals een lid van de Zweedse delegatie het samenvatte voor The Guardian: ‘China doesn’t like numbers’ (The Guardian, 2009).

Gedurende de hele conferentie houdt China ‘the upper hand’. Het zijn Europa en de VS die onder druk van de publieke opinie een faire deal moeten sluiten, niet de Chinezen. De besloten onderhandelingen duren de hele nacht. Wanneer de onderhandelaars een concepttekst naar de centrale hal sturen, barst de hel los. Ontwikkelingslanden die niet bij de onderhandelingen aanwezig waren, voelen zich gepasseerd en vernederd. De gedelegeerde van Soedan vergelijkt het conceptakkoord met de holocaust. In de tekst, zo betogen verontwaardigde derdewereldlanden, hebben rijke regeringen een goede deal voor zichzelf bedongen, terwijl de gevolgen van klimaatverandering – droogtes, overstromingen en stormen – disproportioneel de arme regio’s van de aarde treffen. De koehandel van uitgeputte politici leidt tot niets. De Chinese premier Wen Jiabao komt nog even langs voor een laatste onderhandelingsronde en het fotomoment. Er is geen akkoord. De wereld druipt verbolgen af uit Kopenhagen (NOS, 2009).

De mislukte klimaattop is een waterscheiding voor de Europese klimaatdiscussie. Het is pijnlijk duidelijk hoe China zich opstelt en zal opstellen in de toekomst. En belangrijker, de Europese industrie blijkt gelijk te hebben, het is naïef om te denken dat alle landen ambitieus klimaatbeleid wereldwijd een warm hart toedragen. De uitzonderingslijst voor concurrentiegevoelige sectoren is met het mislukken van de klimaattop dan ook permanent van aard geworden, en het ets vleugellam.

Toch gaan de Brusselse ambtenaren onvermoeibaar door. In 2011 brengen zij alles in gereedheid om een nieuwe sector onder het ets te scharen: de luchtvaart. Vanaf 2012 moeten vliegmaatschappijen voor alle vluchten boven Europa, niet alleen binnen de EU, maar ook van en naar de EU, ets-rechten kopen. Voor een vlucht naar New York zou dat, afhankelijk van de ets-prijs, betekenen dat een ticket acht tot veertig euro duurder wordt (CE Delft, 2005; EC, 2006).

Vliegmaatschappijen zijn woedend. Het is niet zozeer de prijs per ticket waar veel over te doen is, het gaat vooral om principes. Als de EU eenzijdig ingrijpt in hun mondiale bedrijfstak, wat weerhoudt andere landen er dan nog van om hun vliegtaksen, belastingen en brandstofheffingen in te voeren?

In het voorjaar van 2011 krijgen de vliegmaatschappijen bijval van hun nationale overheden. Zowel de Chinezen als de Amerikanen zetten Europa zwaar onder druk (FD, 2011; NRC, 2012). En ook nu weer moeten de klimaatambtenaren inbinden. Uiteindelijk komt het tot een gentlemen’s agreement: als Brussel vluchten van en naar de EU uitzondert van het ets, zullen de VN-lidstaten serieus kijken naar een wereldwijd systeem voor CO2-reductie (EC, 2012). (De eerste stappen naar zo’n systeem zijn intussen inderdaad gezet. Afgelopen september kwamen transportministers van over de hele wereld bijeen in Montreal onder de vlag van de VN. Er is afgesproken om over drie jaar een krachtig pakket aan maatregelen te presenteren) (Bloomberg, 2013).

De voorlopige genadeklap voor het ets valt op 12 maart 2013.

Op de energiehandelsbeurs eex in Leipzig gaan 3,46 miljoen ets-rechten (goed voor 3,46 miljoen ton uit te stoten CO2) onder de hamer (EEX, 2013). Vanaf negen uur ’s ochtends turen de veilingmeesters naar hun scherm. Er druppelt hier en daar een bod binnen, maar tegen elf uur – de veiling moest bijna sluiten – wordt duidelijk dat geen enkele handelaar bereid is meer te bieden dan het geheime, vooraf afgesproken minimumbedrag (Bloomberg, 2013; Environmental Leader 2013). De markt is volkomen verzadigd, dankzij het enorme overschot aan rechten dat is opgebouwd door het gratis weggeven, de uitzonderingslijst en de voortslepende economische crisis. De veiling wordt afgelast, de 3,46 miljoen ton aan rechten wordt doorgeschoven naar volgende veilingen en onmiddellijk zakt de beursprijs voor ets-rechten weg tot het op één-na-laagste punt ooit. ‘Op dat moment ga je eigenlijk speculeren op de ondergang van het systeem’, zegt een data-analist voor een belangrijke Nederlandse commodities trader achteraf. ‘Dat wil je natuurlijk niet als handelaar, je wil gezonde vraag en aanbod. Indertijd maakten we nog wel de vergelijking met de junk bonds van Griekenland; alleen de dreiging van overheidsingrijpen drukt de prijs nog een beetje naar boven.’

Alle ogen zijn sindsdien gericht op de Brusselse en nationale overheden. Zij moeten het emissiehandelssysteem weer aan de praat krijgen. De Europese Commissie heeft voorgesteld om een deel van de rechten uit de markt te halen, om zo schaarste te creëren en de prijs van ets-rechten omhoog te drijven. ‘Iedereen weet dat die schaarste terug gaat komen’, aldus de Brusselse klimaatambtenaar Jos Delbeke. ‘Voor bedrijfsleiders liever laat dan nu. Voor ons liever nu dan laat’ (Financial Times, 2013)

Belangenbehartiger Vianney Schyns maakt zich aan de telefoon hoorbaar boos over dit plan. ‘De overvloed is niet de schuld van de industrie maar van de Commissie.’ De industrie bepleit al jaren dat de uitstootlimiet moet meebewegen met de daadwerkelijke productie en niet vast moet liggen. ‘Als de Commissie jaren geleden naar ons had geluisterd, dan had de crisis deze overvloed aan CO2-rechten nooit kunnen veroorzaken.’ (zie kader). De industrie is dan ook fel gekant tegen het voorstel om eenmalig rechten uit de markt te halen, zij willen eerst een veel grondigere herziening van het systeem (VIK, 2012; VNO 2013). Duurzame belangenorganisaties en bedrijven die baat hebben bij een goedwerkend ets zien deze onwil dan weer als poging om het ets te dwarsbomen, en zo gaat de strijd verder. Begin december zullen het Europees Parlement en de Raad van Ministers het voorstel afhandelen.

Als de strijd om het ets iets duidelijk maakt, is het wel dat in de permanente spanning tussen economie en klimaat het economisch belang de overhand blijft houden. Op nationaal niveau, op EU-niveau en op mondiaal niveau. Zeker in tijden van aanhoudende economische crisis is het klimaat vaak de laatste zorg van regeringsleiders. Dat leidt ook in Brussel tot een ongemakkelijke spagaat. Terwijl het klimaatministerie DG Clima probeert maatregelen tegen klimaatopwarming doorgevoerd te krijgen, zet Eurocommissaris van Industrie en Ondernemerschap, de Italiaan Antonio Tajani, in op een herindustrialisatie van Europa. In april van dit jaar heeft hij een Europa-breed Steel Action Plan aangekondigd. Tajani richt zich op groei en banen in 2020. ‘Concurrentievermogen mag niet geschaad worden door de last van onnodig beleid’ (Tajani, 2013). De Europese staalsector voelt zich door hem gesteund. In een reactie laten de staalproducenten weten dat wanneer Brussel haar plan doorzet om in 2050 een volledig CO2-neutrale economie te scheppen, de staalindustrie – met al haar banen en toegevoegde economische waarde – dat opvat als ‘een uitnodiging om te vertrekken’ uit Europa (Eder, 2013).

Maar of dat dreigement werkelijk zal worden uitgevoerd, valt te betwijfelen. De wereld buiten de EU staat niet stil. Verschillende regio’s voeren emissiehandelssystemen in of werken aan andere vormen van klimaatbeleid. Californië heeft dit jaar een eigen ets-systeem geïntroduceerd. In Zuid-Korea en Nieuw-Zeeland gaan stemmen op voor aansluiting bij de Europese ets-markt (Clean Technica, 2013). Afgelopen zomer hebben zowaar de Chinezen in hun miljoenenstad Shenzhen een proefproject voor een eigen emissiehandelssysteem gestart. Er zullen nog zeker zes Chinese projecten volgen. Al verwijten critici de Chinese regering nu al tien miljoen ton te veel aan CO2-rechten te hebben weggegeven… (The Economist, 2013).

Volgende week: hoe Nederland de spil was van een internationale, gecoördineerde coalitie van luchtvaartbelangen die de EU en Brusselse wetgeving ondermijnde.

Dit artikel kwam mede tot stand dankzij steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten. fondsbjp.nl

Hoe werkt het ETS?

Sinds 2005 vallen twaalfduizend Europese fabrieken en installaties onder het Europese Emissions Trading Scheme (ETS). De Europese Commissie stelt voor de gehele Unie een uitstootlimiet – het emissieplafond – vast, die ieder jaar 1,74 procent daalt. Als uitgangspunt voor de limiet is de uitstoot van het jaar 2005 genomen. Ieder bedrijf had tot en met 2012 gratis recht op een bepaald aantal ton CO2. Stoot een bedrijf meer uit dan afgesproken, dan moet het hiervoor rechten kopen bij een bedrijf dat minder uitstoot. Sinds 2013 moeten bepaalde bedrijven (zoals de energieproducenten) hun rechten kopen op een veiling; de energie-intensieve industrie is hier voor 95 procent van uitgezonderd (Kroon, 2008; EC, 2013a). Zo moet handel ontstaan in emissierechten en wordt de milieu- en klimaatschade verrekend met bedrijven die daar het grootste aandeel in hebben. Dat was althans het idee.

Door de overvloedig uitgegeven rechten, de ruime uitzonderingsposities en de economische crisis zijn er te veel rechten in omloop (Sand Bag, 2012; CE Delft, 2013). Bedrijven en banken hebben nu een totaal van 2,2 miljard ongebruikte rechten op de balans staan (Sand Bag, 2012). Het uitstootplafond ligt voor 2013 op 2,08 miljard ton (EC, 2013e) . De handel tussen bedrijven en banken in rechten bevindt zich op een dieptepunt; rechten worden op de EU-veiling gekocht – dat is de goedkoopste optie (Emissirechte.nl, 2013). De kosten van de CO2-rechten zijn te laag om een verschil te maken: rechten voor de uitstoot van een ton CO2 kosten nu tussen de drie en zeven euro (EEX, 2013). Een prikkel om stevig te verduurzamen ontstaat pas bij de prijs van dertig à veertig euro per ton CO2 (CE Delft, 2013).

Het heetste hangijzer in de Brusselse ETS-discussie is de wens van de industrie om het aantal rechten per bedrijf te bepalen en te laten meebewegen met de daadwerkelijke productie (Ecofys, 2008), terwijl de Commissie altijd heeft vastgehouden aan een vaste limiet gebaseerd op de uitstoot van 2005.

Het onderzoek

De onderzoeksgroep energie klimaat deed het afgelopen half jaar, met steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten, uitgebreid onderzoek naar het ETS. De groep ontstond in de masterclass onderzoeksjournalistiek van De Groene Amsterdammer en Marcel Metze. Eerder publiceerde zij het dossier Land van gas en kolen, dat genomineerd werd voor de aanmoedigingsprijs onderzoeksjournalistiek van de Vereniging voor Onderzoeksjournalisten (VVOJ), een onderzoek naar de schaliegashype in Nederland en een reconstructie van de totstandkoming van het nationale (Nederlandse) energieakkoord in de zomer van 2013.

Voor dit artikel verzamelde de onderzoeksgroep ruim tachtig rapporten en honderden nieuwsberichten. Het verhaal is gebaseerd op uitgebreid bronnenonderzoek en tientallen achtergrondgesprekken met experts en betrokkenen.

Voor de literatuurlijst die hierbij hoort, kijk hier.

Voor meer zie groene.nl/energie