Het failliet van het werkloosheidsbeleid

Voor jou tien anderen

De economie groeit een beetje, maar de werkloosheid neemt niet af. Een banenplan van zeshonderd miljoen euro heeft weinig effect en lastenverlichting levert nauwelijks extra banen op. Tijd voor echt werkgelegenheidsbeleid.

Medium groene werkeloosheid ii

Bestrijding van de werkloosheid heeft sinds 2008 voor bijna alle politici topprioriteit. En dat mag ook wel, met meer dan zeshonderdduizend officieel geregistreerde werklozen. De werkelijke werkloosheid ligt trouwens nog een stuk hoger, omdat iedereen die minimaal een uur per week werkt én iedereen die het actief solliciteren heeft opgegeven in de statistieken niet meetelt als werkloos.

Wie op zoek gaat naar wat er concreet gebeurt aan werkloosheidsbestrijding stuit echter op een grote leegte. Sterker nog, veel politieke keuzes van de afgelopen jaren hebben geleid tot een afname van betaald werk: de vrijwilligers in de participatiemaatschappij vervangen beroepskrachten. De automatisering gaat in alle sectoren onverminderd door.

Het kabinetsbeleid rond werkloosheid is gebaseerd op drie veronderstellingen. Om te beginnen is er de aanname dat werkloosheid een tijdelijk fenomeen is, en dat we in de toekomst juist te maken zullen krijgen met een tekort aan arbeidskrachten. De tweede hypothese is dat economische groei het belangrijkste middel is om meer werkgelegenheid te scheppen. De derde gaat ervan uit dat de prijs van arbeid bepalend is voor de vraag naar arbeidskrachten én de economische groei. Alle drie deze aannames worden door de realiteit gelogenstraft.

Al decennialang klinkt in Nederland de vrees dat we ‘binnenkort’ te weinig arbeidskrachten hebben. En steeds weer komt deze verwachting niet uit. Het is zelfs zo dat de werkloosheid in de afgelopen 45 jaar slechts gedurende zeven jaar lager was dan vier procent van de beroepsbevolking (358.000 mensen). In 2008 voorspelde een door de regering ingestelde commissie onder leiding van tnt-baas Peter Bakker dat we in 2015 een tekort van 350.000 mensen zouden hebben. Een tekort aan arbeidskrachten wordt door de verdergaande automatisering en door de internationale arbeidsmobiliteit steeds minder waarschijnlijk.

De tweede veronderstelling, dat economische groei hét middel is tot meer werkgelegenheid, wordt eveneens gelogenstraft door de feiten. Over economische groei had Nederland de afgelopen 45 jaar gemiddeld genomen niet te klagen, maar de werkgelegenheid is, gecorrigeerd voor het aantal inwoners, niet toegenomen. Economische groei en toename van de arbeidsproductiviteit gaan grosso modo gelijk op: we produceren per inwoner ruim twee maal zo veel als in 1970, maar er zijn veel minder uren nodig om hetzelfde product te maken. Overigens, bij stagnatie van de groei daalt de werkgelegenheid wel. Economische groei zorgt er dus hoogstens voor dat de werkgelegenheid niet afneemt, maar een toename moet je er niet van verwachten. Het bbp, het bruto binnenlands product, is eind 2015 weer op hetzelfde niveau als vlak voor de financiële crisis van 2008, maar er zijn, vergeleken met 2008, nu tweehonderdduizend fulltime arbeidsplaatsen minder nodig om datzelfde bbp te produceren.

Er is veel nuttig en hoogst noodzakelijk werk dat niet gedaan wordt of niet betaald wordt

Ook de derde aanname, dat de prijs van arbeid bepaalt of werkgevers wel of niet meer mensen contracteren, wordt door de feiten onderuitgehaald. Lage loonkosten blijken de automatisering en robotisering niet buiten de deur te houden: een zelfscankassa is nu eenmaal nog goedkoper dan een zeventienjarige caissière à 3,44 euro bruto per uur. En de concurrentiepositie van bedrijven, ook vaak een argument voor lage loonkosten, is niet afhankelijk van de loonkosten maar van de totale productiekosten en die zijn mede dankzij de hoge arbeidsproductiviteit in Nederland prima concurrerend. Bovendien bijt het laag houden van de lonen zichzelf in de staart: de Nederlandse economie is voor zeventig procent afhankelijk van de binnenlandse vraag, en die stokt als mensen weinig te besteden hebben. Daarmee worden lage lonen zelfs slecht voor de werkgelegenheid.

De drie veronderstellingen zijn de basis voor het werkgelegenheidsbeleid in Nederland. De premisse van een dreigend tekort aan arbeidskrachten is ook allesbepalend voor het reïntegratiebeleid: iedereen die geen werk heeft moet ‘fit’ en beschikbaar gehouden worden voor het moment dat het alle hens aan dek is. Uitkeringsgerechtigden mogen vaak geen vrijwilligerswerk doen omdat ze daardoor niet onmiddellijk beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Het dreigende tekort aan arbeidskrachten was ook een van de argumenten om de aow-leeftijd te verhogen, naast natuurlijk het financiële argument: een hogere pensioengerechtigde leeftijd is voor pensioenfondsen en de staatskas goedkoper. Ook het banenplan van Asscher van zeshonderd miljoen is gericht op het begeleiden en scholen van werklozen, niet op extra banen.

De tweede veronderstelling, dat economische groei vanzelf leidt tot toename van de werkgelegenheid, zorgt ervoor dat elk ander werkgelegenheidsbeleid in feite overbodig is: als er eenmaal weer groei is, komt het werk immers vanzelf. Zelfs beleid dat in eerste instantie werkgelegenheid kost, kan op deze manier worden neergezet als ‘goed voor de werkgelegenheid’. Bedrijven en organisaties die mensen afstoten verstevigen daarmee hun concurrentiepositie, dat is goed voor de economische groei. Zo kunnen zelfs de bezuinigingen in de zorg, die de afgelopen twee jaar 65.000 banen kostten, neergezet worden als werkgelegenheidsbeleid: een kleinere overheid is volgens sommige partijen goed voor de economie, dus moet er worden bezuinigd, dat is goed voor de werkgelegenheid.

De consensus over loonmatiging als middel tot werkgelegenheid was decennialang zo groot dat de vakbeweging nauwelijks looneisen durfde te stellen, met als gevolg dat de cao-lonen sinds begin jaren tachtig nauwelijks stegen. Inmiddels is die consensus voorbij. De vakbeweging stelt weer looneisen en ook veel werkgevers zien dat de vraag naar producten en diensten juist kan toenemen als mensen meer te besteden hebben.

De consensus over loonmatiging is dus voorbij, maar de consensus over lastenverlichting op arbeid als middel tot meer werkgelegenheid is nog altijd Kamerbreed en polderbreed aanwezig. Lastenverlichting als werkgelegenheidsbevorderaar is gebaseerd op dezelfde premisse, namelijk dat werkgevers meer mensen gaan aannemen als arbeid goedkoper is. Dat is althans de redenering bij het verlagen van de premies en belastingen voor de werkgevers. Bij de andere vorm van lastenverlichting, het verlagen van de premies en belastingen voor werkenden, gaat men ervan uit dat mensen meer gaan besteden als ze netto meer overhouden.

Sommige mensen zien het als een zegen dat er steeds minder betaald werk komt. Dan kan iedereen zich echt ontplooien

Per 1 januari gaan de lasten voor werkgevers en werkenden met vijf miljard per jaar omlaag. ‘Allereerst wil het kabinet de lasten op arbeid verder verlagen en zo de werkgelegenheid en de economische groei bevorderen’, zo staat in de begeleidende brief bij het belastingplan. Maar de vijf miljard lastenverlichting levert nauwelijks werk op. Het Centraal Planbureau (cpb) houdt het op 35.000 banen binnen tien jaar. Zo’n ‘lastenverlichtingsbaan’ kost dus 143.000 euro per jaar. Dat is twee keer zo veel als een leerkracht bij een roc en drie keer zo veel als een verpleegkundige. Zou de overheid de vijf miljard besteden in de publieke sector, dan zouden er twee of drie keer zo veel banen kunnen ontstaan.

Sterker nog: om de vijf miljard ‘over’ te hebben die nu aan lastenverlichting wordt besteed, heeft de overheid eerst moeten bezuinigen, wat tienduizenden banen, met name in de zorg, heeft gekost. Lastenverlichting is dus niet het wondermiddel dat veel mensen verwachten dat het is. Het levert hooguit peperdure banen op waarvoor eerst – veel minder dure – banen wegbezuinigd zijn.

Het werkgelegenheidsbeleid van Nederland is dus al decennialang gebaseerd op verkeerde veronderstellingen en levert geen werk op. De grote vraag is dan natuurlijk: welk beleid doet dat wél?

Sommige mensen beschouwen het als een zegen dat er steeds minder betaald werk komt. Dan kan iedereen zich eindelijk echt gaan ontplooien, en onbetaald werk is minstens net zo nuttig als betaald werk. In deze redenering is niet werkloosheid het probleem, maar het verdelen van het nationaal inkomen tussen mensen met en zonder betaald werk.

Toch willen de meeste Nederlanders het liefst een betaalde baan. Vrijwilligerswerk kan weliswaar voldoening, ritme en sociale contacten bieden, maar van erkenning en status is nog weinig sprake. Betaald werk is vooralsnog van groot belang voor veel mensen, en de politiek moet zolang dat nog zo is die wens serieus nemen. Een van de oplossingen: creëer werk in de publieke sector. Er is veel nuttig en hoogst noodzakelijk werk dat niet gedaan wordt of niet betaald wordt. Het gaat dan met name om werk in het onderwijs en in de zorg in de breedste zin van het woord, dus ook dagbesteding, verzorging, bestrijding van eenzaamheid, behandeling van psychiatrische klachten van daklozen en alle andere gaten die de afgelopen jaren manifest zijn geworden. Ook werk in de publieke ruimte, zoals het onderhoud van stoepen, fietspaden, parken, wegen en pleinen, zou volgens de normale cao betaald moeten worden. Dus niet met behoud van uitkering of voor het minimumloon, zoals nu soms gebeurt. De publieke sector is geen werkverschaffing. Werk moet goed werk zijn: nuttig, eerlijk betaald en met goede arbeidsomstandigheden.

Als iedereen korter werkt, wordt het voor mensen die nu in deeltijd werken makkelijker om carrière te maken

Dat kost geld, maar aan draagvlak voor financiering van publieke voorzieningen schort het niet. Tot 2002 deed het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) systematisch onderzoek naar de steun voor de publieke sector en de financiering daarvan. Die bleek steeds groot: in 2002 vond 62 procent van de Nederlandse bevolking dat de overheid meer geld moest uitgeven aan publieke voorzieningen. Het scp stelt de vraag sindsdien niet meer, maar uit onderzoek van de Erasmus Universiteit in 2011 bleek de steun opnieuw. De Rotterdamse universiteit onderzocht het draagvlak voor de verzorgingsstaat. Een grote meerderheid van de bevolking vond dat de hoogte van de sociale zekerheid en de hoeveelheid langdurige zorg niet verminderd moesten worden. Bij het Nationaal Kiezersonderzoek van 2012 antwoordde bijna driekwart van de Nederlanders ‘oneens’ op de stelling dat de belastingen verlaagd moeten worden.

Ook economisch gezien is een grote collectieve sector geen enkel probleem: de publieke sector draagt evengoed bij aan de economie als de marktsector. Vaak wordt beweerd dat er ‘geen geld is’ voor bijvoorbeeld meer mensen in de zorg, maar dat is een kwestie van politieke keuzes. De belastingen voor bedrijven, vermogenden en hoge inkomens zijn de afgelopen twintig jaar in Nederland sterk verlaagd. Waren de belastingen en premies op dit moment even hoog als in 1993, dan zou er 47 miljard extra te besteden zijn voor de publieke sector. Daar kun je heel wat mensen in de ouderenzorg, jeugdzorg of gehandicaptenzorg voor aantrekken.

Arbeidstijdverkorting (atv) is een ander wapen in de strijd tegen werkloosheid. Zolang betaald werk een schaars goed is, is het wel zo eerlijk om het beter te verdelen.

De Nederlandse economie is uiterst efficiënt, met een relatief laag aantal gewerkte uren behoren we tot een van de rijkste landen ter wereld. Om niet in werkverschaffing te vervallen en toch zo veel mogelijk tegemoet te komen aan de wens van mensen om betaald te werken, is het verdelen van het betaalde werk een logische oplossing. Het zou overigens nuttig zijn om veel beter in kaart te brengen hoe groot het tekort aan werk is. Bijvoorbeeld door iedereen, werkenden en niet-werkenden, te vragen hoeveel ze zouden willen werken. Dat levert een relevanter beeld op dan de huidige statistieken waarin iedereen die één uur werkt niet wordt meegeteld als werkloos. Het bestrijden van onvrijwillige werkloosheid kan dan de basis worden van het werkgelegenheidsbeleid.

Arbeidstijdverkorting heeft een lange traditie. Vanaf 1900 nam de volledige werkweek in een paar stappen af van zo’n 55 uur per week naar de 38,5 uur die sinds 1982 het meest gebruikelijk is. Daarna stopte de daling. Sinds eind jaren negentig hebben mensen wettelijk recht om in deeltijd te werken, waardoor er vanuit het perspectief van de werkende minder reden is de standaard werkweek te verkorten. Dat doet echter niets af aan het maatschappelijke motief om het werk eerlijker te verdelen met de mensen die nu geen werk hebben. Belangrijk bijkomend voordeel: als iedereen korter werkt, wordt het voor mensen die nu in deeltijd werken, en dat zijn relatief veel vrouwen, makkelijker om carrière te maken.

Zolang de werkloosheid nog zo hoog is, vinden werkgevers gemakkelijk manieren om wetgeving te omzeilen

De arbeidstijdverkorting van begin jaren tachtig heeft een slechte naam, vaak wordt beweerd dat het geen werk zou hebben opgeleverd. Uit onderzoek van arbeidseconoom Paul de Beer blijkt echter dat dit een onterecht beeld is: arbeidstijdverkorting voorkwam tijdens de toenmalige economische crisis een verdere stijging van de werkloosheid en het is mede aan de arbeidstijdverkorting te danken dat de werkloosheid niet opliep toen vrouwen in de jaren negentig massaal de arbeidsmarkt betraden.

Verkorting van de standaard werkweek kwam tot nu toe meestal tot stand door onderhandelingen tussen vakbonden en werkgeversorganisaties, maar de overheid kan als werkgever van een miljoen mensen wel het goede voorbeeld geven. En de politiek kan door fiscale maatregelen zorgen dat laagbetaalden ondanks de arbeidstijdverkorting netto hetzelfde blijven verdienen, bijvoorbeeld door vrijstelling van premies en belastingen voor de laagste loonschalen. Dat is meteen een belangrijk voordeel ten opzichte van individuele keuze voor deeltijd: laagbetaalden kunnen daar vaak niet voor kiezen, omdat ze dan te weinig overhouden om van te leven. Als de standaard werkweek korter wordt, gaat het minimum uurloon omhoog.

De vakbeweging heeft zich lange tijd nauwelijks over atv uitgesproken, maar is inmiddels voorstander; verkorting van de werkweek is een van de pijlers van het vorig jaar gepresenteerde banenplan van fnv, cnv en vcp. Voorwaarde van de bonden is wel dat de maatregel één op één omgezet wordt in nieuwe banen. Anders is het effect dat er meer flexibel werk komt en dat is het laatste wat de vakbond wil.

Een klein begin is het ‘generatiepact’ dat de gemeente Den Haag afgelopen juni sloot. Het gaat hier om een bijzondere vorm van arbeidstijdverkorting: ambtenaren van zestig jaar en ouder mogen, met behoud van tachtig procent van hun salaris en honderd procent pensioenopbouw, zestig procent gaan werken. De gemeente neemt vervolgens voor alle vrijgekomen uren jonge ambtenaren aan. Doordat deze goedkoper zijn, kost het de gemeente niets extra’s. Als alle zestigplussers bij de gemeente meedoen, levert het plan driehonderd volledige arbeidsplaatsen op. En dat is hard nodig in een stad met 17,7 procent werkloosheid, vindt wethouder Rabin Baldewsingh. Die hoge werkloosheid, zei hij er fijntjes bij tijdens de persconferentie, is voor een belangrijk deel ontstaan doordat de rijksoverheid de afgelopen jaren zo op personeel heeft bezuinigd. Een voorzichtige schatting leert dat een landelijk ingevoerde 32-urige werkweek een miljoen banen kan opleveren, mits de ingeleverde uren omgezet worden in nieuwe arbeidsplaatsen.

Bestrijding van de werkloosheid is niet alleen van belang voor degenen die nu geen betaald werk hebben, maar ook voor wie dat nog wél heeft. De huidige hoge werkloosheid is funest voor de onderhandelingspositie van werkenden, zowel voor mensen in loondienst als voor iedereen met flexibele contracten en zzp’ers. Zolang er voor jou tien anderen zijn, heb je als werkende weinig te eisen als het gaat om arbeidsomstandigheden, werkdruk, contracten of betaling.

Werkers krijgen door deze scheve verhouding een steeds kleiner deel van de koek: van de opbrengst van bedrijven werd vijftien jaar geleden nog 78 procent uitbetaald aan arbeidskrachten (zowel in loondienst als losse krachten), inmiddels is dat 73 procent. De Argumentenfabriek berekende dit op grond van cijfers van het Centraal Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek. De verschoven machtsbalans blijkt ook uit de toenemende uitwassen van allerlei vormen van flexwerk.

De beste manier om die onbalans te bestrijden, is het reservoir van werklozen te verkleinen (of zelfs op te lossen). Bij een substantieel lagere werkloosheid kunnen werkgevers minder eisen stellen, en werkers meer. Ook een goed stelsel van sociale zekerheid is van groot belang voor een goede balans tussen werkenden en werkgevers. Is er weinig tot niets om op terug te vallen bij werkloosheid, dan gaan mensen eerder akkoord met slechte arbeidsvoorwaarden. De afgelopen tijd zijn veel voorstellen gedaan om de uitwassen van flexibilisering tegen te gaan, niet in de laatste plaats door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Lodewijk Asscher. In veel cao’s zijn afspraken gemaakt en het is het belangrijkste doel van de Wet werk en zekerheid. Maar zolang de werkloosheid nog zo hoog is, vinden werkgevers gemakkelijk manieren om afspraken en wetgeving te omzeilen. Dat is een extra reden om de werkloosheid echt aan te gaan pakken.


Dit artikel is gebaseerd op het boek 51 mythes over wat goed zou zijn voor de economie van Mirjam de Rijk, dat op 19 november verschijnt bij Nieuw Amsterdam Uitgevers. Het boek wordt gepresenteerd in Pakhuis De Zwijger in Amsterdam, dat een serie van vier programma’s maakt over economische mythes.


Afgelopen voorjaar publiceerde Mirjam de Rijk in De Groene een driedelige serie over economische mythes